民航空管系统职务管理改革初探

民航局空管局 练 冰/文

今年是“十四五”的开篇之年。回顾“十三五”民航空管发展，按照民航局“一二三三四”总体工作思路，以及“四强空管”建设要求，民航局空管局（以下简称“空管局”）聚焦安全、容量、效率、服务、可持续发展五个维度核心内涵和十八项任务指标，出色完成了“十三五”既定目标任务，进一步完善了现代空管系统，为“十四五”发展奠定了良好基础。

空管局深入贯彻落实党的十九大和十九届四中全会精神，统筹推进空管系统治理体系和治理能力现代化，2020年印发了推进空管系统治理体系治理能力现代化建设的指导意见，提出了构建科学的一体化管理体系主要任务，明确了要持续深化空管体制机制改革，破解深层次矛盾问题，激发系统内生动力和活力。针对空管系统职务管理现状、存在的问题、推进改革的必要性和可行性，笔者进行了调查研究，对未来一个时期空管系统职务管理改革提出初步建议。

空管系统职务管理情况

（一）空管系统职务管理现状

2009年，空管局印发了民航空管系统职务管理办法，明确了空管系统职务管理的总体原则，将职务分为领导职务、管理职务和技术职务三个序列，明确了三条序列各层级的设置条件和其他要求。2010年，空管局出台了民航空管系统领导干部选拔任用工作规定和民航空管系统职务管理办法的实施意见，修订了个别职务的配备要求和相关待遇。2020年，空管局下发了关于加强空管系统职务管理工作的通知，修订了助理序列的聘任权限，优化助理聘任条件。

截至目前，空管系统关于职务管理，主要依照上述三个文件执行，空管系统在职人员职务，明确分为领导序列、管理序列和技术序列三类，形成了纵向相对独立，横向存在对应关系的职级层次。

（二）当前存在的主要问题

1.激励作用逐年减弱。当前空管系统干部队伍呈“金字塔”结构，越往上，编制和职数越少，在同样优秀的情况下，只有少数干部能够晋升，这在一定程度上挫伤了部分干部的积极性。普通管理人员的晋升渠道狭窄问题突出，职务上绝大部分停留在三级助理，特别是空管分局（站）管理人员晋升空间更小，晋升渠道单一，缺少有效激励机制，极大影响了干部的工作积极性。

2.影响选拔优秀干部。空管系统现行职务管理办法2010年制发，10年来虽然修订了部分条款，但职务聘任条件仍然相对宽松，对德才表现、工作实绩和资历确定等要求缺乏动态调整，不利于培养选拔政治素质好、工作实绩突出、群众公认度高、作风品行好，符合“四强空管”建设需要的优秀干部，不利于解决“干与不干一样、干好干坏一样、干多干少一样”的问题。

3.指引作用不够显著。目前空管系统规定的职务晋升条件对职工工作作风、工作态度、工作方向等的指引作用不够显著。管理职务晋升条件更多注重工作年限，其他方面的要求主要是宏观的要求，缺少具体指标要求；管制类技术职务晋升条件宽松、上升空间受阻，三级（含）以下晋升条件较为宽松，二级（含）以上聘任压力越来越大；工程类技术职务晋升空间有限，高等级技术职务聘任指标少，缺少具体职业能力指标。对职工专业能力的努力方向指引作用不够。

（三）空管系统职务管理改革的必要性

推进空管系统职务管理改革是解决当前管理人员待遇增长瓶颈的必要手段。当前空管系统职务和薪酬管理办法，职务晋升是持续提高薪酬等级的惟一路径，由于管理人员薪酬等级通道狭窄，导致领导职务竞争激烈，部分老同志由于知识更新缓慢，工作能力降低，使其处于劣势，以至晋升无望，极大降低了其工作积极性，不利于形成职业归属感与职业成就感。推进空管系统职务管理改革，参照公务员职务职级管理改革，探索推进空管系统职务与职级并行，能够保持领导干部职务晋升活力、实现普通干部职级晋升，一定程度上缓解职务晋升压力、解决待遇增长问题。

推进空管系统职务管理改革是激发管理人员工作活力的必要途径。推行职务职级并行管理可以淡化职务影响，让管理人员通过职级晋升体现工作价值，是当前一种有效的激励机制，特别是对一些始终兢兢业业、踏实勤勉，但长期没有被提拔到领导岗位的管理人员，具有重要的激励作用。推进空管系统职务职级并行改革，有利于管理人员立足本职工作，激活队伍活力，实现队伍科学管理。有利于营造良性竞争环境，缓解职务晋升压力，进一步激发管理人员工作活力。

推进空管系统职务管理改革是提高人员工作效率的必要手段。推行空管系统职务职级并行管理，是适度缓解职务与职级过于紧密情况的一个重要方法，促进管理岗位独立的职业发展阶梯，打破了只有当官才有持续晋升的现状，有利于调动大多数人员工作积极性。通过进一步优化分配制度，根据人员工作需要、德才表现和工作实绩等因素综合考量兑现人员职业回报，有利于员工实现人生价值，促进提高工作效率。

（四）空管系统职务管理改革的可行性

现有管理序列人员职务管理为推进职务职级改革提供了基础条件。根据民航空管系统职务管理办法，空管系统管理职务由高到低分为一级助理到五级助理，后经修订明确了高级助理管理职务。空管系统职务管理改革完全可以在现有基础上进行，打通管理人员职级晋升通道，解决管理人员晋升受限的问题。

空管系统管理序列薪酬晋升通道已经初步建立，为本轮改革创造了条件。空管系统职务职级改革可以通过进一步拉长职级晋升通道，调整优化晋级年限，较好的解决目前管理序列职级晋升和薪酬待遇问题。同时，本轮改革无需大范围改变现有制度，有利于减少改革阻力，提升改革实施的可行性。

虽然改革会导致管理序列职级晋升通道拉长、晋升年限调整相应会带来薪酬水平的提升，需要增加一定的工资总额。但是，由于职务级别、薪档晋升是一个渐进过程，工资总额不会短时间大幅度增长，为改革实施创造了有利条件。

空管系统职务管理改革建议

（一）基本原则

1.创新发展原则。遵循创新发展理念，尽可能的调动职工的积极性，保障他们的利益，打破职业发展瓶颈，满足职业发展的不同追求，促进他们立足本职安心工作，激励他们干事创业、担当作为，推进空管治理体系和治理能力现代化更进一级。

2.多劳多得原则。从制度层面打破职级晋升吃大锅饭的局面，坚持多劳多得，着力解决 “干与不干一个样、干好干坏都一样、干多干少一个样”的问题，激发职工重点工作争着干，难点工作抢着上，重能力，讲业绩，履职尽责零懈怠。空管系统推行职务职级并行制度，亦须在现有管理序列绩效考核工作的基础上，进一步完善绩效考核机制，切实根据绩效考核的结果来开展职级晋升工作。

3.公平竞争原则。空管系统推行职务职级并行制度，需要建立管理序列职级管理办法，一方面保证职级晋升的公平公正性，同时因为职级同样是有限的，要通过竞争将优秀人才选拔到更高职级；另一方面对不能在现职级履行职责，完成工作任务，达到工作考核目标的，要进行职级降级处理。通过上述两方面工作，真正实现职级能上能下，发挥职级的积极作用。

4.结合实际原则。作为事业单位实施企业化管理的空管系统而言，具有不同于公务员队伍的特点。在探索实施职务与职级并行的过程中，结合空管系统的实际来建立和推行是第一位的。目前，空管系统已经建立了领导序列、管理序列和专业技术技能序列，实施职务职级并行的核心是管理序列，重点是职级的建立、比例的控制、套改办法、晋级（降级）机制、薪酬福利待遇标准等等，具体办法都需要结合空管系统管理序列的现有情况、存在问题和未来发展需要来制定、推行和修订完善。

（二）方案设计

在空管系统现行的五个职级管理序列的基础上。可以保留现行职务级别名称，只拉长薪档在工资制度方面做改变，最大限度与现有制度做好衔接，减少改革阻力。

据了解，空管系统目前管理序列人员共有近3千人，一级到五级助理分布呈枣核型，其中，为数最多的三级助理占比超过三分之一。自2020年起，空管系统已在全国试行“放开一级助理、二级助理职数限制”。建议结合此政策，推进改革工作时可不对职数做硬性比例限制。

为确保队伍稳定，最大限度与现有制度做好衔接，可以保留现行职务级别确定办法，同时对符合现行职务管理办法中一级助理、二级助理聘任条件的，逐步完成聘任工作，进一步提升管理序列人员工作积极性。根据调整后的职务职级对应关系表，一一对应各级别管理人员工资系数，现行系数低于新系数的，按新系数套改。

（三）保障措施

开展职务与职级并行改革，可在前期初步测算基础上，挑选1～2个地区空管局进行试点，再收集意见建议并调整提升方案后，选择恰当时机稳步推广改革方案。为加强管理与监督，建议从以下三个方面开展工作。

1.优化薪酬方案。薪酬系数调整后，根据测算情况，一并调整现行工资规范方案内的岗位工资和基本绩效奖金，增量绩效奖金、津补贴、年功工资等其他项目暂不作调整。

2.加强监督检查。职务与职级并行的日常管理工作由各级空管单位人力资源部具体负责，上级单位人力资源部要加强对下级单位人力资源部推进职务职级改革工作进行监督、指导和检查。

3.加强宣传教育。统筹做好深化空管系统职务职级改革宣传教育工作，改革方案要经过充分论证，并广泛征求各单位意见，特别是试点单位的意见和建议，人事部门要做好改革方案宣讲，实施前要进行模拟论证，要争取各单位和广大干部职工的支持，通过新兴和传统媒体，加大对深化空管系统职务职级改革宣传力度，确保各级党委领导到位、人事部门落实到位、干部职工认识到位。