中国（河南）自由贸易试验区法制建设问题研究

郭德香

（郑州大学 法学院，河南 郑州450001）

党的十九大提出了全面深化改革的要求，决定给予自贸试验区更大的改革权限，这意味着我国对外贸易正在朝着新的向度发展。相对于其他批次的自贸试验区而言，中国（河南）自贸试验作为第三批次特殊开放区域的重要组成，是在比较成熟的经验及评估指引下设立的，其具备异于其他自贸试验区的地理和经济等优势。在推动中国（河南）自贸试验区发展时，既需要借鉴现有维度的“可复制、可推广”经验，又需要结合自身特殊的设立环境，加快法律制度建设进程，此举不仅可以有效地为自贸试验区建设留下充分的自由探索空间，而且可以及时地预防和纠正其间出现的问题。

一、中国（河南）自贸试验区的功能及效用分析

（一）地域交叉视野下的功能价值分析

2020年9月，国务院正式印发了支持北京、湖南、安徽、浙江正式建设自贸试验区的相关《总体方案》(1)详细内容可参考《国务院关于印发北京、湖南、安徽自由贸易试验区总体方案及浙江自由贸易试验区扩展区域方案的通知》，国发〔2020〕10号。。自此，我国自贸试验区建设将在国家单边对外开放体制建设领域，形成更加赋有“格局塑造”能力的循环经济发展样态。无论是在“一带一路”倡议对外开放背景下，还是适应国内经济发展新常态的法治建设要求，大力推进自贸试验区法制建设的重要性均不言而喻。基于对中国（河南）自贸试验区特殊性的考量，在法制建设层面，需要首先在地域交叉视野下探讨，并可考虑从两个维度展开：第一，中国（河南）自贸试验区在全球化与国家利益最大化进程中扮演着怎样的角色？第二，在自贸试验区数量和开放性程度持续攀升的情况下，中国（河南）自贸试验区同其他自贸试验区之间是否存在着功能或价值上的冲突？

自贸试验区作为国家推动全球化进程的重要手段，在经贸及金融等领域发挥着不可替代的作用，对其功能的科学剖判，更益于帮自贸试验区理清自身价值及定位。首先，作为开展对外贸易的特殊区域，自贸试验区承载着重要的经济价值，尤其是其具有的出口加工及保税仓储等功能，进一步推动了该特定区域的金融投资业的创新，具体表现在自贸试验区对国内经济产值所产生的显著拉动作用；其次，作为先行先试的探索区划，自贸试验区具备制度试验的政治功能，尤其是其在金融监管与相应配套制度改革等方面，探索出了诸多符合国情的“可复制、可推广”经验，并为进一步扩大改革开放带来了溢出效应，最直接表现便是“多证合一”及“统一窗口办理”等方案的复制；再次，自贸试验区作为一项重要的制度规划，在便民利民等方面同样发挥着巨大作用，尤其是贸易及投资便利化等措施的有效推进，使得具有更高性价比的优质商品进入我国市场，最典型的表现是汽车平行进口及进口商品直销店等业务的开展。

上文中所设关于中国（河南）自贸试验区的“角色之问”并无统一之答案，但是这并不影响我们找到可替代的量化标准，即通过法律制度的运行及由此带来的经济效益，去探讨经济全球化与国家经济利益最大化问题。中国（河南）自贸试验区建设是经济全球化与区域经济一体化的最直接表现形式，其开放并非不受限制，而开放标准本身需要将国家安全纳入考量范畴。如何在自贸试验区平台上实现国家安全风险防范体系的建立，并在此基础上实现国家利益最大化，首要考量在于法律制度的构建与规制。实效主义法学试图将法学的应然效力与实然效力统一起来［1］，法律制度构建尤其是自贸试验区立法本身应遵循实效的逻辑，将实效主义涵纳到自己的逻辑体系之内。中国（河南）自贸试验区在全球化与国家利益最大化进程中无疑具有正面的推动作用，而在其建立和发展过程中，具有实效性影响的法制建设无疑作用重大。

（二）中国（河南）自贸试验区法制建设的标准和目标

对于中国（河南）自贸试验区而言，其法制建设的标准和目标同其他自贸试验区法制建设追求具有正向价值的趋同性，在自贸试验区依托之地域开放程度相异的情况下，中国（河南）自贸试验区法制建设需要借鉴既有的模式或经验。例如，中国（上海）自贸试验区采用了“1＋X”立法模式，其是在制定“自贸试验区条例”条件还不成熟的情况下，在过渡时期法治保障工作的选择：“1”是常数，指的是在自贸试验区起步到《中国（上海）自贸试验区条例》出台并趋于完善前，由上海市人民政府制定的《中国（上海）自贸试验区管理办法》；“X”是变数，可以根据需要随时发生变化，指上海市人民政府及其相关工作部门已经制定及将要制定的各项单行规范性文件［3］。中国（河南）自贸试验区作为对外开放的特殊区域，需要什么层级的法律制度与之相配套，确是亟待考虑的问题，而相应的法制构造的标准，则应从两个方面考虑：首先，解决同自贸试验区先行探索相配套的合法依据问题；其次，解决重点领域的法律适用难题。

对于前一方面，首先需要考量从上到下的法律层级，从国家层面的授权性规范到自贸试验区法律适用效力规范，均应符合权限要求。因为多层级的法律保障机制需要系统化的法律梳理工程。同时，出于对中国（河南）自贸试验区自身特点的考量，相关法律制度建设需要从临时性向确定性转化，并需要以探索推动立法，以立法保证探索符合制度规范；对于后一方面，需要根据中国（河南）自贸试验区的特点筛选出法制构建及改革的重点和难点，如可参考福建自贸试验区为加强两岸经贸往来而开展的法律制度适用探索，突出特色立法。

关于建设中国（河南）自贸试验区的法律目标效用，需要从实效主义的角度出发，在推动建立专门的“自贸试验区法”的同时，突出中国（河南）自贸试验区的特色立法。中国（河南）自贸试验区建设已四年有余，其肩负着“承前启后”的开放创新使命。在自贸试验区间“差异化开放”趋势愈加明显的情况下，中国（河南）自贸试验区同上海自贸试验区、海南自由贸易港等在开放地位和开放层次上存在实质性差异(2)如上海交通大学法学院教授胡加祥认为：“自由贸易试验区和自由贸易港都以‘制度创新’为中心，以建立现代开放型营商环境为目标，但是两者的侧重点有所不同。”详见胡加祥：《我国建设自由贸易港若干重大问题研究》，载《太平洋学报》2019年第1期，第72页。。除中国（河南）自贸试验区外的其他部分自贸试验区同时依托于直辖市、经济特区、大湾区等，其在贸易、金融、税收等方面可能已经形成了“集聚优势”，也相应得具备了更强的法律风险应对能力。毋庸置疑，当前国务院在自贸试验区建设方面定当遵循了“有序放权”的原则，综合此种情况，中国（河南）自贸试验区更应结合相关市场的产业发展状况，在法律制度建设目标层面，追求凸显特色立法的实效性。

从过程性效益思考而言，中国（河南）自贸试验区建设的目的是为国家的整体经济发展带来积极的推动作用，在不断开放的过程中提高相应地区人民的生活品质，并创造出一系列的发展与就业机会；从结果性效益而言，是为了同开放型经济发展相适应，并赋予河南地区一流的对外竞争效力，提升其在全球化时代的边际影响。相对应地，中国（河南）自贸试验区法律制度建设就是为了实现上述目标，对内为建设优良的市场环境提供法律保障，对外为开放型市场参与提供规则的对接。

二、中国（河南）自贸试验区法制建设现状及其问题解决思路

（一）中国（河南）自贸试验区的立法与司法现状

从《授权决定》(3)此处的《授权决定》指《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》，其由第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，并于2019年12月1日起施行。《授权决定》授权国务院在自由贸易试验区内，暂时调整适用《中华人民共和国对外贸易法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国种子法》的有关规定。到《中国（河南）自贸试验区总体方案》，从《中国（河南）自贸试验区管理试行办法》到《中国（河南）自贸试验区条例（草案）》(4)2020年11月24日，《中国（河南）自由贸易试验区条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）提请至河南省十三届人大常委会第二十一次会议进行审议，该《条例（草案）》共8章60条，包括总则、管理体制、投资自由与投资服务、贸易便利与跨境电子商务、金融服务与政策创新、“一带一路”与交通枢纽、营商环境与法治保障、附则。，一系列文件的发布表明，在中国（河南）自贸试验区成立及运行前期，需要解决的是自贸试验区因“先行先试”等举措而面对的探索行为的合法性等问题。

1.从立法实践看，与中国（河南）自贸试验区有关的法律规范可以从两方面理解：第一是中央层面的授权性文件与同法律效力相关的调整性文件等，其目的在于为自贸试验区确立基本的建设路径，并为探索本身提供正当的法律依据，努力为自贸试验区建设留足能动空间；第二是地方层面的过渡性及正式性立法，旨在为自贸试验区建设起同中央文件相配套的地方性法律规范，同时，地方探索（尤其是自贸试验区内的探索）将会形成一系列可供推广的经验，依此为其他批次自贸试验区的建设铺路。从实然角度看，我国各批自贸试验区建设也基本遵循了上述立法逻辑。从中央文件的出台到地方性法律法规的配套，再到具体领域内探索办法和实施方案的产生，中国（河南）自贸试验区法制建设路径呈现出清晰的思路。

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2.从司法实践看，为促进中国（河南）自贸试验区范围内司法保障机制的有效运转，相关建设单位正在尝试构建多元化的纠纷解决机制。考虑到区域的特殊性与集中办理案件的需要，中国（河南）自贸试验区也根据实际需要，基本建立了相应的自贸试验区法院(5)如2019年2月15日，郑州市第十五届人民代表大会常委会第五次会议通过相关批复，同意设立河南自由贸易试验区郑州片区人民法院，并作为郑州市中级人民法院的派出机构，履行基层人民法院职权。或专门法庭。此外，不仅包括商事仲裁在内的诉讼外纠纷解决机制在自贸试验区法制建设过程中发挥着巨大的作用，行政部门在商事纠纷调解方面也付出了诸多努力。总体而言，在中国（河南）自贸试验区法制建设中，司法保障机制的构建正在有条不紊地进行，与此同时，也应关注以下问题：

第一，自贸试验区法院或法庭审判特色不突出，高效的案件分流及交流机制亟待建立。与区外基层法院不同，中国（河南）自贸试验区法院或法庭所受理的案件多集中在国际贸易、金融创新与产权保护等领域，涉外因素明显。不同领域的案件需要不同专业人员来处理，传统意义上的基本法律框架与法院案件审判分工当然能够在技术上满足普通案件的审理，但自贸试验区案件又表现出领域的交叉性、问题的前沿性等特点，因此，有必要建立起一套专业的法院或专门法庭内部审判人员协作机制以应对上述问题，对于各类新型案件的审判不能仍旧依照传统思路。为保障审判结果的公开性与合理性，审判人员必须转变一贯的思维方式，发挥自贸试验区法院的探索功能，为今后自贸试验区的审判工作甚至是全国的审判工作提供有益经验。

第二，中国（河南）自贸试验区法院或法庭评估机制创新不足，典型精品案例的筛选与公布不及时。不得不承认，中国（河南）自贸试验区的司法保障机制构建时间尚短，中国（河南）自贸试验区相关的案件数量有限，但有限的案件也可揭示相关领域的诸多问题。如传统法院依照办案数量所构建的内部考核机制是不合时宜的，对于自贸试验区审判机构来说，需要更多的实际案例指导，内部评估应当将案件的审判质量效力放入主要的考量范畴，定期或不定期评选并公布典型领域的审判案例，为法官用法提供更多的思考可能性。

第三，监督司法工作的渠道仍需拓宽，有必要树立面向国际的法律适用标准。中国（河南）自贸试验区在司法监督方面，区内的比区外的压力更大：一方面，区内市场的参与者本身就是监督者，其具有更专业的知识技能，且案件审理本身就关乎自身的利益；另一方面，案件本身具有更加明显的涉外因素，区内审判工作可能会受到域外制度的关注。综上，区内涉外商事实践的现状要求区内审判本身具有良好的诉讼对接机制，包括不同层级间的对接甚或是不同国家间的对接。

此外，由于中国（河南）自贸试验区审判工作复杂，法律的转化与适用问题同样也将成为区内法律适用工作的热点与难点，树立面向国际的法律适用标准是必要的，但如何同时保障国内法律的主权性效力与国家利益最大化，则是更加需要考虑的问题。

（二）中国（河南）自贸试验区法制建设存在问题的解决思路

规范性法律文件的缺位是影响自贸试验区法制建设且必须尽早解决的紧迫问题。国际上以韩国、美国为代表的诸多国家依照“先立法、后设区”的模式，形成了较为完善的法律制度［4］，但我国国内的法律规范体系并不完善。以《中国（河南）自贸试验区总体方案》为例，它是经过国务院的批准而生效的，其效力高于部门规章和地方性政府规章，但将其定位于行政法规也存在诸多争论。作为总括性的“建设方案”，其实质上极易同上位法产生矛盾。自贸试验区作为一项探索性制度的集合平台，其必然在法制建设等方面具备较大的自主权，正因如此，赋权位阶的合法性需要引起极大重视。此外，传统的政策导向手段与法制手段之间往往会产生冲突，究其根本，是因为相关领域法制不健全。因此，通过及时有效的立法手段使得上位法到位并改变无法可依的窘迫状况十分必要。

立法定位难题在宏观层面表现为法律阶段性与重大改革前瞻性、法律稳定性与改革可变性、法律普适性与自贸试验区立法特殊性这三组矛盾的处理方案［5］。金融、税收、知识产权保护等多元领域的风险以及相关领域的交叉风险，是中国（河南）自贸试验区运行风险的最直接表现。从市场准入机制到出口贸易加工，自贸试验区始终围绕商品、技术和服务的流动展开，其间涉及货币的兑换、货物生产、仓储等问题。作为一个完整的从生产到消费的生态区域链，中国（河南）自贸试验区涉及不同领域的具体问题，这意味着推动相应的法制建设，需采用更加立体的思维方法，除关注刑事、商事等领域的法律适用问题外，更多精力应放在自贸试验区建设的突出领域与重点环节。

立法层面的技术主要解决的是无法可依的状况，而行政领域法制建设主要在便利化措施等方面发挥作用，加上对于多元化的纠纷解决机制的建构，三者协同发力才能达到理想中的中国（河南）自贸试验区法制建设效果。从技术层面上看来，推动中国（河南）自贸试验区的法制建设需要同国际标准相衔接，特别是在吸引外资、实施贸易便利措施、构建有效争端解决机制方面，更要与相关国际条约、惯例深度结合。在操作层面上来看，有必要建立起专门的信息公示与检索平台，发挥出相关法律规范的法律指引功能，至少从投资者便利化角度来看，发挥出更加明显的法律安定性功能。

三、对中国（河南）自贸试验区法制建设实践的思考

如上文所述，中国（河南）自贸试验区的法制建设首先需要考虑的是该区域在国家发展进程中的功能及效用。作为国家级的开放发展举措，遵循或借鉴现有的实践经验并做出正确的法制建设路径选择是重中之重，在问题导向的基础上，探讨中国自贸试验区的法制建设方能具有支撑力。从中国（河南）自贸试验区的法制建设着手看，似是对个体的具化研究，实然是对国家整体对外开放举措的思考。

（一）法制建设的经验借鉴与自主创新

由于我国各自贸试验区拥有不同的区位资源，市场定位也稍有差异，故各自贸试验区形成了自己的贸易模式，加之各自贸试验区依靠于地方的立法支持，该现象只能日趋明显。如天津自贸试验区着力推动政府与行政管理制度创新，福建自贸试验区将重心放在深化两岸金融合作为代表的“闽台特色”创新［6］，广东自贸试验区大力推进金融监管体制创新。就全国的可复制性经验而言，中国（河南）自贸试验区正有条不紊地吸收借鉴并在相关领域取得了发展：

1.国家口岸管理办公室于2018年3月印发了《提升跨境贸易便利化水平的措施（试行）》，其中第十三条明确将深化国际贸易单一窗口建设。在上述文件发布之前，2017年10月30日，《中国（河南）自贸试验区建设重大改革专项总体方案》已经得以制定并发布，该方案在“工作举措”内容中明确了“实行企业设立、项目投资、综合受理‘单一窗口’，简化办事环节。”实践中，中国（河南）自贸试验区郑州片区创新性地推出了“政银合作直通车”，将工商登记服务窗口延伸到银行，使申请人享受到一站式的金融综合服务。此举在全国最早实现了银行网点代办企业商事登记服务，并推行了“企业开户一站通”业务，成为政务与金融合作为企业减负的典型［7］。

2.作为第二批开放的自贸试验区，中国（广东）自贸试验区在推进金融监管体制创新等方面取得了优秀成果。2016年5月25日，广东省十二届人大常委会表决通过了《中国（广东）自贸试验区条例》，该条例总则第四条就“容错机制”专门进行了规定。“容错机制”的具体化、条件化使其具有实际可操作性，这将有效地推动广东自贸试验区创新性改革。与此相对应的是，“容错机制”不仅成为自贸试验区的可借鉴性经验，同时也成为各地区深化改革的重要抓手。2018年3月16日，郑州市人民政府印发了《郑州市简化和规范投资项目审批流程工作方案》，其中“创新投资项目管理模式”的第四及第五项内容确立了建立“容缺办理”机制及“试错容错”机制。

（二）加强法制建设需要考虑的问题

从实践状况来看，中国（河南）自贸试验区取得了比较可观的建设成效，然而，加强对其法律制度建设的科学构造，尚需考虑以下几方面的问题：

第一，法制系统化问题。出于中国（河南）自贸试验区本身特点的考量，“先行先试”举措带来的可能是具体法律制度不稳定的状况，尤其是“试错容错”机制的引进使得以行政规章为代表的法律制度缺乏公信力与可预测性。一方面，对当前中国（河南）自贸试验区进行法制梳理的意义是：有利于相关规范性法律文件稳定性及透明度的提升；有利于对整体的立法状况进行审查，查缺补漏，进一步加强重点领域和重点环节的法制建设。另一方面，对市场参与主体产生实质性影响的行政性规范文件梳理和公布，将会有益于市场参与者主动适应自由贸易试验区建设的步伐，对自身的投资做出合理化的预期。

第二，政策法制化问题。自贸试验区的发展在某种程度上依赖于一定的政策红利，尤其是在贸易便利化措施方面，政策推动型措施往往能产生高效率的回报。就政策本身而言，其不适合调整根本性、长期性的问题，正是其自身具有的灵活性等特点，自由贸易试验区建设才具有主观能动性优势。为提升本地方的自由贸易竞争力，有时政策又是不可避免的，加强政策法制化的进程确有必要：一方面，政策所主张的便利化及财税优惠需要相关法律制度有文本化的规定；另一方面，政策的生效、失效以及因临时性政策给市场参与主体带来不利影响的消除也应通过法制化的方式加以固定。

第三，管理市场化问题。美国对外贸易区的宏观管理由对外贸易区委员会和海关等政府机构主导，并创造性地引进了美国对外贸易区协会这一民间行业组织的力量，使其制定的相关政策更加切合实际需要［8］。毋庸置疑的是，市场参与者的竞争思维往往要比行政管理者的领导思维更能解决市场发展过程中的一系列问题。我们没有必要完全引进美国对外贸易区协会一般的民间管理力量，但是管理市场的思维转变确是十分有必要的。行政管理体制的法制建设是中国（河南）自贸试验区法制建设的关键内容之一，其核心在于通过法制化赋予政府更加灵活的市场思维方式和行动能力。政府在事务管理过程中通常有两种模式，即科层式理想型与协作式理想型［9］，对于中国自贸试验区法制建设实践而言，上述理想模式并非仅存其一，这需要进行专业的价值选择，管理者同样也需要关键领域的市场化专业知识，政府是为市场服务的，减少政府阻碍，充分尊重市场对法制进程的推进作用。

四、加强对中国（河南）自贸试验区重点领域法制建设的建议

作为国务院批准的中国第三批自贸试验区的重要组成，在河南省委、河南省政府的高度重视和政策支持之下，中国（河南）自贸试验区正处于强力推进建设阶段。为给其建设提供更加有力和配套的法制保障，尽快建立一套完善、有效的法律制度是当务之急。在自贸试验区间协同发展问题日益凸显的情况下，需要加强不同自贸试验区制度创新成果交流与合作［10］。他山之石可以攻玉，积极借鉴国际及国内其他自贸试验区法制建设成果经验和做法，同时结合自身情况因地制宜，依旧是当前中国（河南）自贸试验区法律建设应该采取的现实路径。具体需要重视以下几方面问题：

（一）贸易便利化措施法制建设

贸易便利化可以看作贸易自由化的具体体现与实施路径，贸易自由化则是贸易便利化所体现出的目标和价值［11］。2017年2月22日，WTO 的《贸易便利化协定》因超过了三分之二成员接受的生效条件而正式生效。该协定具体分为三部分，共24个条款：第一部分是各成员关于贸易便利化的实质义务；第二部分是特殊与差别待遇条款；第三部分是机构安排和最后条款。具体而言在第一部分围绕货物通关流程、过境程序方面做出规定，包含的内容有：“贸易法规透明度相关条款、进出口规费和手续相关条款、货物的放行与清关、进出口手续、过境自由及海关合作。”在中国法律制度通关建设方面，我国海关总署已经颁布了一系列的有利于便利化的措施公告，具体体现在软硬件升级及简化通关手续等方面。

中国（河南）自贸试验区无疑会因《贸易便利化协定》的生效而受到实质性影响，这就要求自贸试验区在发展过程中推行的一系列贸易便利化举措要同世界标准保持同步。在可借鉴经验的指引下，中国（河南）自贸试验区已经建立或者正在建立一系列制度措施，比如在报关报检方面，通过现行推广的“单一窗口”便可办理完结，在进出口手续方面，通过技术升级与机坪理货快速验放等手段简化流程。然而，虽然中国（河南）自贸试验区的贸易便利化取得了相当的进展，但是依旧具有较大的提升空间，具体表现在：

第一，深层次探索“单一窗口”模式，拓宽适用领域。同“单一窗口”制度相类似的是“一口办理”。2018年6月份，河南省商务厅及河南省工商行政管理局联合发布了《河南省外资企业商务备案与工商登记“一口办理”工作方案》，旨在简化外商企业设立程序。实际上无论是“一口办理”还是“单一窗口”抑或是“一口受理”，其本质均是通过统一的服务平台提供尽量多的行政服务，上述的“单一窗口”体现在报关报检方面，“一口办理”体现在外商企业设立程序方面，该模式仍然具备较大的推进空间，具体体现在货物、舱单和运输工具申报等方面。此外，“单一窗口”往往意味着联合办公，在此过程中明确部门间的责任十分有必要，在多部门联合推进工作的同时需要做到责任部门化、规则具体化，建立有效的内部责任分工清单及操作流程表。

第二，加快贸易自由结算建设，构建安全高效的结算规则。作为新加坡设立的第一个自由贸易区，裕廊自贸试验区全面取消了外汇管制，资金可自由流入流出［12］。对企业利润的汇出也没有限制条件而且无须缴纳特定的税费［13］。中国（河南）自贸试验区在外汇结算方面同世界先进水平相比差距依旧较大。《中国（河南）自贸试验区金融服务体系建设专项方案》就自贸试验区本外币账户管理体系的适时试点建立予以了明确列明。在区内本外币账户管理方面，企业可以根据自身需要，以市场价格实现账户本外币的自由兑换。需要有所认识的是，在结算与外汇等方面，自贸试验区还需要同中国人民银行等机构进行协调，将结算自由作为改革目标的同时应该树立权限思维，做到于法有据。

（二）知识产权法制建设

国际经济法学界应当研究如何在符合国际义务的前提下，使我国的知识产权得到国际保护、有效促进我国的技术引进等问题［14］。在保税区的海关特殊监管区域内，实施更为严格的“一线放开”“二线安全高效管住”贸易监管制度意义重大，这意味着在自由贸易特定区域内的境外及区内的商品将不受限制地自由出入境，只有在货物通过二线时才需要缴纳税费并接受行政机关的检查和监管执法。从货物进入自贸试验区这一环节来看，海关的监管职能变弱，因为自贸试验区允许企业凭进口舱单将货物直接入区再凭进境货物备案清单向主管海关办理申报手续［15］。上述情况并不意味着一线关口实行完全的货物贸易自由，倘若如此，自贸试验区/自由贸易港二线之外的区域完全可能成为假冒伪劣商品及盗版商品的天堂，该区域实行的应是最低标准的知识产权海关保护，在实现了较高程度的货品自由进出的情况下，依旧被我国知识产权领域的基本法律所覆盖。在此过程中，几个典型领域需要引起特别重视：

第一，平行进口问题。结合上文所提及的“一线放开”政策，就平行商品而言，其未经过相关权利人的许可，将商品进口到自由贸易区的特定区域，是否侵犯了相关知识产权的利益，是需要具体分析的。首先，该商品并非是假冒伪劣商品；其次，自贸试验区“先行先试”政策的影响下，该类商品的进口似乎获得了正当性。因此，在司法实践中也存在相似案件不同判的情形。认定该类案件是否构成侵犯权利人的相关知识产权，关键要把握两个重要内容：其一是平行进口行为实质上是否危害了相关知识产权权利人的合法权益；其二是平行进口行为是否违反了自由贸易区内的政策法规。在专利领域，《专利法》第六十九条一般被认为是国际穷尽原则作为规制平行进口的依据，但在其他领域尚未形成较为完整的立法实践。原则上，应当允许商标的平行进口，但是在下列情况下，平行进口的行为会构成商标侵权：首先是平行进口商所进口的商品与国内权利人的商品有实质性差异；再者是平行进口商品的国内权利人为独占许可人且没有从首次销售中获利［16］。

自贸试验区内的贴牌加工行为与之相似，同样是在自由贸易区的特定范围之内，如果商品的定做人是国外企业且该定做人虽然不在我国境内拥有商标权，但在本国境内具备相应的权利，该定做人委托我国国内的承揽人加工所涉商品并将该定牌加工的商品在国外销售［17］，则该种行为是否构成商标侵权与上述争议实质相同。

第二，过境知识产权执法。随着中国（河南）自贸试验区同郑州航空港经济综合实验区的协同发展效果日益凸显，中国（河南）自贸试验区的知识产权保护将同样面临“过境知识产权瑕疵货物的执法问题”［18］。包括中国自贸试验区在内的大多数国家设立自贸试验区的初衷，是希望通过降低税收及放松管制以达到投资和贸易便利化目的。然而2013年国际商会发布的《对自贸区的监控：平衡便利和监控以打击在各国自贸区的非法贸易》显示，假冒者通常会选择经不同区域的自贸区来运输或转运货物。毋庸置疑，自贸试验区为大多外国投资者带来便利的同时，也为假冒商品的生长提供了土壤。由于中国（河南）自贸试验区的特殊定位，海关在该区域内的监管终究是有限的，因此在得到依法授权的范围内，有必要借鉴欧盟市场国家的做法，采纳“进入市场可能性论”适用知识产权执法措施。

（三）多式联运体系法制建设

作为中国（河南）自贸试验区的重要项目支撑，航路运输在其中扮演着重要的角色，加强多式联运体系法制建设需要摸清自贸试验区物流业发展状况，着力解决系统性法制建设问题。

第一，强化外商通关规则，对标国际技术标准。在建立“一单制”多式联运运输方式的技术上探索全过程监管的可行性，使简化通关规则与风险评估机制相结合，对符合条件、信用状况良好的企业给予通关上的便利，对有待提高信用状况的企业，适当地增加监管抽查频次。积极同国际标准相对接，在集装箱、运输及仓储等方面做出及时调整，参与国际陆路联运新规则的拟定和推广，减少因标准差异带来的不利影响。

第二，推动物流与检疫一体化，建设紧急风险法律应对措施和个人信息保护机制。一方面，在加强同国内外多式联运合作的同时，应积极总结经验，在通过电子信息化手段对货物进行追踪的基础上，应当建立应对疫情与其他自然、非自然风险的紧急处理措施，适时推出紧急事件应对和管理办法，保障非常时期自贸试验区的运营能够有序进行；另一方面，主动对接即将出台的《个人信息保护法》(6)2020年10月21日，全国人大常委会法制工作委员会公开就《中华人民共和国个人信息保护法（草案）》征求意见，相关立法工作正在有条不紊地进行。，平台经济在互联网设施基础上为多方交易主体提供了广阔的交易平台［19］，在平台算法等日益进入和融合到物流实践的过程中，如何在自贸试验区范围内率先推动其中所涉及的个人信息保护制度建设，是推动相应法制建设的重点。

第三，完善物流法律指导框架，支起侵权违法救济的保护网。建立起完善的物流法规适用库，适时出台示范性多式联运样本，在改革过程中及时提供指导措施。物流环节贯穿自贸试验区货物运营的始终，强化过程中司法救济，推广有效的多元纠纷解决机制，对于侵犯知识产权、偷税漏税、集资诈骗等典型性高发的违法犯罪行为依法予以打击，发挥自贸试验区法院或专门法庭的司法保障及宣传教育功能。探索多式联运体系下的案件类型化处理方式，物流的生命在于速度，高效有序的案件处理应作为构建多式联运法制建设的首要考虑因素。

五、结语

中国（河南）自贸试验区的建设是中国其他省份自贸试验区建设的缩影，但囿于开放条件与开放资源，在进一步推进法制建设的过程中，河南应主动发挥其地方优势：一方面，继续依靠和放大自身独特的立法思路，并在实践意义上持续开展多元化纠纷解决机制的探索；另一方面，继续将区域产业协同发展纳入到自贸试验区法制建设的思考范畴之中。现行的立法思路基本能帮助中国（河南）自贸试验区解决无法可依的问题，但开展更深程度自贸试验区建设的关键还需要继续对金融投资、产权保护、物流仓储等领域制度创新进行大胆和积极探索，并争取以中国（河南）自贸试验区特色法制建设为端口，为中国整体的自贸试验区建设提供制度供给层面的可视性安排及可期性成果。