我国湿地保护监督管理体制的一体化路径

熊 宇

（1.中南大学 法学院，湖南 长沙 410083；2.湖南金州律师事务所，湖南 长沙 410015）

湿地享有“地球之肾”的美誉，与森林、海洋并称为全球三大生态系统。湿地在改善环境、净化水源、调节生态平衡等方面发挥着重大作用。虽然我国日益重视湿地保护工作的开展，但总体而言，其保护力度明显仍显不足。据不完整统计，近十年来，我国湿地面积减少约339.63万公顷，缩减近10%[1]。我国湿地保护不足，其重要原因在于管理体制与运行机制的滞后。一个科学有效的湿地保护管理体制，既是对湿地资源的开发、利用和保护予以科学管理的前提条件，也是实现湿地生态系统可持续发展的有效机制保障。因此，创新我国湿地保护管理体制，是打破当前湿地保护工作不力、实现湿地生态系统可持续发展的关键所在。

2017年4月10日，国家林业局发布了《湿地保护管理规定（征求意见稿）》（以下简称《规定》），《规定》第12条指出“应当创新湿地保护管理形式，健全湿地保护体系，完善湿地保护管理机构，建立健全管理制度，加强湿地保护。”湿地保护管理体制的研究引起学界的广泛探讨，笔者对有关论文梳理后发现，此类成果集中于域外发达国家湿地保护管理体制的介绍、我国湿地保护管理制度的历程演变、湿地保护管理体制的立法完善[2]、湿地保护管理的任务与展望[3]等维度，而关于湿地保护管理机构的设置，以及管理权限的分配、运行和协调机制等内容鲜有涉及。鉴此，本研究拟从管理机构的设置、管理权限的分配等角度，剖析我国湿地保护管理体制现有模式的弊端，阐述我国湿地保护管理体制创新的学理内涵，提出湿地保护管理体制创新的基本思路与设想，以满足我国湿地生态系统一体化保护的客观需求。

一、我国湿地保护管理体制的现有模式及其弊端

（一）我国湿地保护监管体制的现有模式：碎片化管理模式

管理体制的核心问题是管理机构的设置和职权范围的划分[4]。湿地保护管理体制，是指湿地保护管理机构的设置、管理权限的分配、职责范围的划分及其机构运行和协调的机制。

根据《森林法》（1998）、《渔业法》（2013）、《海洋环境保护法》（2016）、《水污染防治法》（2017）和《湿地保护管理规定》（2013）等法律和规范性文件的规定，我国实行“综合协调、分级分部门实施”的管理体制，即由林业部门牵头协调，其他部门协作实施，共同管理湿地。这种管理体制就是一种“统一协调与分散管理相结合”或者“综合协调与部门管理和行政区域管理相结合”的管理体制，其实质是一种“碎片化”的管理模式。这种“碎片化”的管理模式，具有“分级”和“分部门”管理的两个典型特征。就“分级”管理而言，国家和地方各级政府条块分割；就“分部门”管理而言，各有关管理部门各自为政。

从国家层面看，涉及湿地保护管理工作的部门包括国家林业局、环境保护部、农业部、国土资源部、水利部等。上述部门在湿地保护管理工作中的职能及目标均有差异。例如，国家林业局负责组织、协调和指导全国湿地保护工作，环境保护部负责监督检查湿地环境保护工作，农业部负责指导宜农湿地、水生生物湿地的保护管理，水利部负责指导湿地生态补水工作，住房和城乡建设部负责湿地公园的建设和管理等。从地方层面看，根据黑龙江、江西、甘肃、湖南等20余个省份的湿地保护条例，各地湿地保护管理体制与国家层面大体一致。这些地方性湿地保护条例，大多明确规定实行“综合协调、分部门实施”的湿地保护管理模式，由林业主管部门负责各地湿地的综合协调、监督和指导工作，环保、水利、国土等部门在其各自的职能范围内做好湿地保护工作（表1）。

表1 地方层面湿地保护管理机构设置及其主要职能

（二）我国湿地保护碎片化监管的弊端

可以发现，我国湿地保护在管理模式上存在着“碎片化”的弊端，其具体表现有三。

一是湿地行政区域分割上的碎片化。从自然属性上来说，湿地生态系统具有完整性、跨行政区域性、跨流域性等特点。以洞庭湖为例，虽然洞庭湖湿地横跨湘、资、沅、澧四水及汨罗江等小支流，但是它在自然地理上属于一个生态系统，理应将其当作一个整体进行综合统一管理。然而，洞庭湖湿地却被人为地分割为西洞庭湖、东洞庭湖、南洞庭湖及横领湖4个自然保护区，分属长沙、岳阳、益阳等19个市县（区）管辖，形成“条块分割”的格局。这种“条块分割”的格局势必会造成“以地方行政区域管理为中心”的状况，从而导致地方保护主义盛行的不良局面。因为在市场经济的背景和经济利益的驱动下，跨流域、跨行政区域湿地的各地方政府为了自身的利益，会想方设法地利用其在行政区域管理方面的权利，大力开发、利用其行政区域范围内的湿地自然资源，为地方经济发展谋求利益。这样也就不可避免地出现湿地管理以各地方行政区域管理为主的碎片化管理状态。

二是湿地部门职能设置上的碎片化。当前我国的湿地保护管理体制，是依据湿地生态系统的不同资源要素对主管部门进行划分。根据笔者不完全统计，当前我国在湿地的开发、利用和保护上享有一定管理职能的部门至少有7个，出现“多龙治水”的现象。而“多龙治水”必然会造成各管理部门间的各自为政、相互扯皮，且不可避免地导致分割管理、各行其是的问题。我国湿地保护管理活动中“有利大家争，无利相互推”的局面恰好印证了这一点。此外，从职能范围和行政级别角度考量，我国湿地保护管理的牵头部门——林业主管部门并不具有实施综合协调、统一管理的权限与能力[5]。就职能范围而言，林业主管部门的职能主要集中于林业资源的开发、利用和保护，让其兼顾湿地保护管理中的组织、协调、监督工作，难免会有越权之虞。就行政级别而言，林业部门与环保、农业、水利等有关行政部门隶属平级，单由林业部门牵头协调湿地保护管理工作，势必会有牵强之嫌。目前，我国湿地保护管理部门及职能设置上的碎片化的状况，决定林业主管部门在湿地统一管理、综合协调方面难以有所作为，只会进一步加剧各地方行政区域分割管理、各有关行政主管部门分散管理的尴尬局面。

三是湿地管理手段及理念上的碎片化。当前我国的湿地保护主要采用政府行政命令式的管理手段，即政府运用一定行政方式对湿地生态系统进行管理的方法。这种自上而下的单向性的管理手段过于强调政府部门的职能。通过政府外在强制约束措施，来调整解决湿地的管理运行障碍，在一定程度上具有行政合理性，但是忽视了社会组织及公众的自主调节力量，也同党的十八届三中全会所倡导的“市场在资源配置中起决定性作用”的市场经济理念相悖。同时，也不符合“多元共治”的理念，“多元共治”理念的核心内涵即要求在湿地的保护管理体制过程中要体现多元决策和公众参与等思想，要将集体决策和民主决策等议事决策形式纳入湿地资源管理、经济管理和社会管理的协同化进程当中。由于湿地是处于陆地生态系统和水生态系统之间的过渡性自然综合体，具有一定程度的流域性特征，涉及的利益关联方广泛且复杂，故湿地管理还应贯彻行政法上的“公众参与原则”。公众通过参与到湿地专项立法、湿地规划编制、湿地分配标准等制定过程当中去，既是公众参与原则在行政管理中的直接体现，亦是解决部门、区域之间湿地利益冲突的合理解决途径。此外，政府部门大多缺乏“整体保护”与“生态优先”理念，没能以整体保护和生态系统管理作为湿地生态系统管理的指导思想，以及未将湿地作为整体独立的保护对象来予以考虑，故对湿地保护工作带来负面阻滞影响。所以，有必要解决当前湿地管理理念上的碎片化问题，在地方性湿地保护立法中贯彻树立“整体保护”和“生态优先”等一体化理念。

二、我国湿地保护监管体制创新的路径选择：一体化监管

（一）湿地保护一体化监管的必要性

统筹管理湿地乃贯彻可持续发展战略途径中最为科学有效的管理模式。湿地是一个由沼泽地、泥炭地或流动的淡水、半咸水、咸水水体组成的生态系统，在这个生态系统中，任何一个元素的变化将会对整个流域生态系统造成重大的环境影响。从湿地这种整体性和在生态系统中地位的重要性可看出，在湿地的开发、利用和监督保护管理方面，只有将每一个湿地作为一个空间单元进行管理才是最科学、最有效的。因为在这样的模式下，管理者可以根据湿地所覆盖地区的社会经济状况、自然资源环境条件和物理生态方面作用，将湿地作为一个整体来统筹管理它的开发利用保护[6]。目前我国湿地保护监管体制所采取的碎片化监管模式，很明显与湿地整体性特征不符。将一个整体的湿地行政区划实行地方和部门的分割管理，将会极大加重地方保护和部门保护作风盛行，阻碍湿地自然环境和自然资源的高效综合利用，导致湿地各个地区间的污染转嫁，引起利益群体之间的矛盾纠纷，进而阻碍湿地可持续发展战略的贯彻实施。因此，必须改革我国目前在湿地管理方面的碎片化管理体制，建立一个统一管理、垂直领导呈现一体化样态的保护监管体制。

（二）湿地保护一体化监管的可行性

由于我国湿地面积居亚洲第一位，世界第四位，类型丰富，分布广泛，在既有的碎片化保护监管体制下，不可避免会导致湿地的保护和监管处于极其复杂混乱的窘境。因此，应摒弃传统的碎片化保护监管体制，实行一体化监管模式。在当前，湿地保护监管一体化具有坚实的理论基础与现实基础。

首先，理论基础来源于整体性治理理念。整体性理念源于1997年英国工党主导下的整体性治理改革运动，该党主张在政府管理上应进行制度性创新和建构，改变传统公共部门的竞争性特征，并认为应加强公共部门与私人部门之间的公私合作，采取协同性的政府模式，以促进部门与部门之间实施协作方针。此外，不同的服务主体之间应进行合作协助，利用信息技术，打通部门间的联系渠道，促进不同部门间高效通力合作[7]。不难发现，整体性治理理念反对的是政府部门间碎片化的工作模式，倡导部门间一体化整体运作，告别单一的分散式管理。实行整体集中管理模式，可科学提升政府的行政效能。湿地一体化监管模式与整体性治理理念本质上一脉相承，前者的核心是体现湿地生态系统各部门的整体协作，实现一体化监管，与整体主义的思维方式以及提升治理能力的主旨相同。因此整体性治理理念满足并支持了湿地保护一体化监管的理论支撑和客观实际，是解决我国目前湿地监管保护主体碎片化的有效理论基础。

其次，现实基础来源于党中央对“山水林田湖是一个生命共同体”的政策主张。2013年十八届三中全会在北京召开，习近平在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中强调：“山水林田湖是一个生命共同体，……由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”生命共同体理念是承接贯彻尊重自然、顺应自然、保护自然理念，是一种整体主义思维方式在生态保护领域的应用，而实行湿地保护监督管理体制一体化正是贯彻实施山水林田湖是一个生命共同体理念，由一个部门负责湿地的统一管理保护，而不是由几个部门分散管理。

湿地一体化保护监管体制是目前在湿地管理方面最为科学合理的管理体制。考察域外国家湿地管理体制模式可知，美国、俄罗斯等国家实行的一体化保护监管体制，产生了良好的效果。故而我国可以在总结和借鉴域外国家湿地管理体制探索基础上，对现行碎片化湿地管理体制进行制度重构，实行一体化保护监管体制。

三、构建我国湿地保护一体化监督管理体制的基本思路与立法建议

（一）构建湿地保护一体化监管体制的基本思路

第一，成立具有湿地管理和自治性权力的湿地委员会。湿地委员会的性质是一个议事、决策并兼具协调功能的管理机构，关于湿地生态系统的开发利用和保护都交由其负责管理。在行政设置方面，笔者认为，应将湿地委员会的管理机构设在中央层级，且超越各部委行政层级，直接隶属于国务院，而不是传统上的归国务院行政部门领导，对其负责，受其领导监督。湿地委员会对湿地所占区域的各地方政府部门的环保、航运、水利等工作进行监督指导，使湿地通过综合统一管理来实现综合效益最大化的目标[8]。且该委员会由主管的国务院副总理牵头，由水利部、环境保护部、国土资源部、农业部、卫生部等部门和大型湿地区域的代表参加组成，从而真正确立湿地管理的主体地位。

国外湿地管理经验非常丰富，参照外国湿地管理体制建设的经验，我国湿地管理委员会的建立基础应以民主协商为根本，并建立有效的参与协商和议事协调机制，改变既往的行政强制和行政命令方式，改用民主协商形式，以此实现对湿地管理体制的彻底性变革。因此，在民主协商原则下，湿地管理委员会在进行决策和议事程序时，应由国务院相关行政部门、湿地各省级人民政府等方面的代表共同决定实施[9]。由于委员会成员的分布比较均匀发散，代表们可以从多部门多区域角度和利益考虑衡量，对湿地整体规划和治理进行协商决策，使作出的决策既有内部的参与和外部的民主协商，从而有效发挥参与主体积极性，使做出的决策能得到他们的理解和支持。此外，湿地管理委员会除具有中央集权和湿地管理决策特征外，还需赋予管理委员会一定的自治性权力。这种自治性权力设定与目前我国现行的法律规定之间还存在一定的法律冲突，在我国《宪法》和相关的组织部门法中，并没有明确的法律规定，故而要创设该管理委员会的自治性权力还需要进行法律制度构建。

第二，创设具有湿地监督管理职能的湿地管理局。该管理局是湿地管理委员会的执行机构，负责湿地监督管理的日常工作，受湿地委员会领导和监督，对其负责，并不受国务院行政部门和地方政府领导，职权单向独立[10]。湿地管理委员会对湿地管理局实行垂直领导。此外，由于受我国当前社会发展和湿地管理现状的制约，可成立湿地管理的国务院派出机构。一方面借此克服组织法自身的不协调，另一方面有利于维护湿地管理局的法律权威性，从而防止湿地管理局因独设而成为一个职能单一的湿地管理者，同时也避免它因管理主体众多而陷入利益争夺的泥沼。笔者认为，为了使湿地管理局便捷高效行使职责权限，可根据湿地分布地域和具体工作情况，设置派出机构或湿地管理分局，在行政职权设置上，分局的工作和业务开展将受管理总局的领导，在国家法律法规之下，听从湿地管理委员会和湿地管理局命令和指示开展行政监督管理工作，对直属上级部门——湿地管理局负责。

由此便形成以湿地管理委员会为权力决策机关，湿地管理局为具体事务总负责行政机关，各湿地管理分局为具体执行机关的湿地统一管理、垂直领导的管理体系。

第三，明确地方政府在湿地区域管理上承担的法律责任。跨行政区域管理会造成权责不晰，地方之间利益冲突等问题。因此，完全采取湿地管理形式，而忽略既有的行政区域管理体制，也不具有现实可行性[11]。从我国过去的湿地管理现状可看出，地方政府及其行政部门在湿地资源的开发利用和防治灾害的活动中扮演着重要角色。湿地区域占地面积大，分布广，涉及行政区域较多，所以必须要发挥地方政府在湿地管理中的积极性，实行湿地管理与行政区域管理相结合，才能高效有力保护湿地资源。因此，笔者认为应在《湿地保护管理条例》中规定：湿地区域县级以上地方人民政府行政主管部门按照法律规定的权限，负责本辖区内湿地资源的统一监督管理；湿地区域县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门按照法律规定的权限，负责本辖区内湿地污染防治工作的统一监督管理，湿地区域县级以上地方人民政府发展与改革、水利、环境保护、国土资源、交通、建设、农业、林业、卫生、渔业等部门依照各自职责，实施本辖区内湿地区域其他涉水事项的监督管理工作。并且，湿地区域县级以上地方人民政府实行湿地区域重要涉水管理事项的地方行政首长负责制[12]。

（二）构建湿地保护一体化监管体制的立法建议

笔者认为，在进行实地管理体制改革时，需要明晰并理顺各个行政部门的管理职责和权力。除此之外，在部门之间以及部门与政府之间，还应形成综合协调机制，加强它们的综合协调能力。具体来讲，在未来湿地专门立法中，可从以下几个方面进行完善。

第一，确认明晰林业部门的湿地管理核心主体地位。在全国湿地保护管理工作中，应当加强林业部门在这过程中的核心地位，由林业部门对湿地进行协调、管理和监督。在立法中，赋予林业部门开展相关工作的法律依据，以使林业部门站在通盘考虑角度上审视湿地生态功能实现问题，进而在制定行动计划时能保持一致性，重点推进湿地保护形势严峻地区的保护管理工作。此外，还应从综合管理角度出发，将全国湿地生态系统作为一个整体，明确划分各部门在湿地保护监督管理工作中具体职责权限，提升部门综合管理的生态管理实效。因此，笔者认为，有必要在法律上为综合协调机构建立“协调权”制度，考虑到湿地呈现跨地域、跨流域的生态样态，是一个整体的生态系统，因此对湿地的管理不仅仅局限于一个行政主管部门，它还需要其他相关的行政主管部门相互合作。建立一个关于湿地信息、数据的共享机制平台，要求各个部门在对湿地进行开发利用和保护管理时对湿地既有的概况有一个直观确切的了解，且对那些破坏湿地的违法行为查处时，应立即向该信息平台实现实时共享，以确保其他部门对湿地的整体信息有清晰的了解，避免执法不当和部门利益冲突[12]。

第二，明晰和提升地方人民政府在湿地保护管理中的地位和作用。《环境保护法》规定，将“湿地”作为单独的自然要素列出，故而《环境保护法》中的生态保护红线、生态补偿制度、环境违法责任和环境公益诉讼等制度都将适用于湿地领域，加强湿地自然资源的生态保护。《环境保护法》明确了政府是湿地保护的重要责任主体，因此在对未来湿地管理体制立法中，明晰政府在整个湿地管理保护中的重要地位，明确政府的行政职责，将湿地保护效果纳入各级政府的考核评价中去，树立环保目标，加大政府对湿地保护的财政资金投入。除此之外，还应建立许可证制度。目前我国的许可证制度主要集中于林木采伐许可证、采矿许可证、狩猎证等，这些许可证的审批都是各行政部门独自完成审批，并没有其他部门的参与审核，由此必然带来审核主体都是基于各自的管理和利益考量来核发许可证，这样较易导致与之联系密切的自然湿地与生态服务功能保护受到忽视。因此，在湿地范围内实施重大行政许可，以及行政主管部门在作出审核决策时，应当报经湿地管理综合协调机构审核同意，才能核发许可证[14]。但是关于“重大行政许可”的范围，可以采取列举的形式在法律中予以规定，使得重大行政许可共同审核权制度具有现实操作性，这样便对与湿地有关的重大行政许可纳入到一体化管理模式，使湿地开发利用注重收益与成本的平衡，在可持续发展战略下进行。

第三，建立专门化的湿地综合协调机构。在我国部分省份，虽然已经建立起协调机构，但都是设置在地方人民政府或者林业部门之下，因此受到政府或者相关部门的权力制约。笔者认为，可以建立专门化的湿地保护综合协调机构，在行政上独立于地方政府部门，从而更好地避免部门之间在湿地监督管理上产生部门利益冲突、各自为政、相互推诿等问题。但关于协调机构是设置在中央部门之下还是省级政府部门之下，学界尚未达成统一共识。笔者认为，不管协调机构设置在哪方主体之下，都需要解决上下级间的关系[15]。例如，倘若湿地协调机构设置在中央部门之下，既要协调中央政府与湿地管理部门间的关系，也要协调好中央部门与省级政府部门之间的关系。虽然中央部门与省级政府之间并无领导与被领导关系，但需要解决两者在湿地管理方面的权力分配关系。同样，倘若湿地协调机构设置在地方政府之下，则既要协调本级政府湿地管理部门间的关系，又要协调好下级人民政府之间的关系。考究我国的湿地现实情况，湿地大都处于林区或林地范围内，我国湿地保护的重要目的就是保护野生动植物能有合适、健康的生态环境供其生存。但野生动植物归林业部门管理，故基于工作管理便利因素，湿地保护综合协调机构设置在林业部门之下较为妥当。另外，湿地综合协调机构由来自地方政府、湿地管理部门、公众等人员代表以及环境专家组成。湿地协调机构要负责生态红线的划定，信息的公开，违法行为的追责，跨区、跨部门之间湿地管理事宜的协调。

对湿地进行科学有效的管理，除了前已述及的要建立许可证制度，还应建立湿地违法惩处机制。我国湿地管理存在出现违法行为而部门偏袒保护或查处不力等现象，因此有必要建立行政处罚权制度，授予湿地管理综合协调机构行政处罚权，由该机构对部门不作为现象进行监督整改。有关部门收到协调机构指令之日起，应根据指令内容进行专项治理，若有异议可向同级人民法院申请裁定。通过行政处罚权的建立，可有效防止遏制湿地管理部门行政不作为或包庇违法行为人等现象，维护湿地生态系统的和谐稳定。

四、结语

管理体制的健全和顺畅运行对湿地保护工作的开展具有重要的作用[16]。目前我国湿地管理体制存在多头管理、各自为政、条块分割等问题，解决这些问题的核心在于湿地管理体制与运行机制的改革。因此，必须改变当前我国湿地管理体制立法体系碎片化、立法内容交叉和冲突的现状，以制定湿地保护专门立法，为理顺湿地管理体制提供法律保障。在未来的湿地专门立法中，湿地管理体制应以湿地管理委员会为核心权力机关，以湿地管理局为执行机关，以及其他湿地相关部门为辅助管理部门的多部门管理模式。通过建立从中央到地方、自上而下、跨部门、跨区域的湿地保护综合协调机构，来处理湿地管理局与相关部门之间的行政关系，明确湿地管理局的地位，以生态系统综合管理的角度划定各部门的职责，来解决当前湿地保护监督管理体制所呈现的行政区域、部门职能设置、管理手段碎片化问题。