湘江流域生态环境多元共治机制及路径研究

任 腾，贾彬彬，许洪波，张建文

（1.中南林业科技大学 物流与交通学院，湖南 长沙 410004；2.芷江侗族自治县三道坑省级自然保护区（五郎溪国有林场），湖南 怀化 419100）

湘江作为三湘大地的母亲河，带动了湘江流域经济、社会的发展与进步。然而，由于过去高投入、高消耗、高污染的粗放型经济增长方式未能得到及时转变，加之湘江流域生态环境的相关治理制度安排存在碎片化、短期化、治理主体之间不协同等问题，使得近年来湘江流域局部地区的污染事件频频发生，相关生态环境的保护问题俨然已发展成为阻碍湖南经济发展、社会进步乃至和谐社会建设的绊脚石。在此背景下，探究湘江流域生态环境多元共治的优化路径，改善湘江流域生态环境治理效果已成为当前政府、企业、学术界共同关注的热点与重点问题。

从协同治理的视角构建区域生态环境治理机制被认为是推进生态环境治理能力现代化的一种有效手段，近年来国内外学者们围绕该问题进行了广泛而深入研究，同时也取得了一系列的研究成果，其主要集中在以下几个方面：1）环境治理的多元主体研究。张赓和徐保风[1]以及Dai等[2]认为区域生态环境的治理并非是政府单一主体的责任，还需企业、社会环保组织和公民等在内的多元主体共同努力。Zhang[3]则认为生态环境多元共治最大的难点在于各参与主体缺乏统一认识，而生态环境治理是一项涉及众多学科专业的复杂工程，需要各参与主体达成共识。此外，杨立华和张柳[4]、詹国彬和陈健鹏[5]基于协同有效性、协同网络和协同规模等视角，论证了政府、企业、专家学者、非营利组织和民众等在生态环境治理过程中的必要性和重要性。2）生态环境多元共治的动力构成及其运行机制研究。Huang等[6]、Zhang等[7]和Shen等[8]分别从信息共享、政策技术和公众环境诉求的角度出发对生态环境多元共治的可行性及必要性进行了阐述。戴胜利和云泽宇[9]则通过分析跨域生态治理模式和内在逻辑，构建了治理跨区域水体污染的“协力网络”模型。此外，沈洪涛和黄楠[10]则从经济学的视角出发，通过论证政府、企业、公众在参与环境治理过程中的相互协作关系，构建了三方协同的环境治理机制。3）生态环境多元共治的优化路径研究。司林波等[11]提出生态环境多元共治机制的实现，必须倚靠激励及监督机制、信息共享机制、沟通协调机制和生态补偿机制等各方面的协同辅助。王雅琪和张忠民[12]则认为实现生态环境的多元共治，构建完善的环境司法和行政执法协作机制必不可少。蒋兰香[13]认为，应当不断完善立法、执法与司法，运用法律手段为我国生态文明建设和高质量发展保驾护航。此外，黄斌欢等[14]、Cui 等[15]分别从政府体制和利益分配的角度对环境治理优化路径进行了阐述，认为环境问题的根源在于市场强势、权利错位和相关主体间环境利益的失衡，并提出通过建立健全政府体制机制、构建合理的生态资源分配和市场交易体系来实现生态环境的协同治理。

综上所述，学者们从不同视角对区域生态环境多元共治所涉及的相关问题展开了一系列的研究工作，取得了丰富的研究成果。但现有研究对生态环境治理中政府关于协调治理机制的探究还不深入，提出的对策建议也相对笼统，且鲜有研究针对湘江流域生态环境多元共治中不同参与主体的权责分配和治理方式进行系统分析，从而无法有效回应其多元共治机制及改革实践的需求。本研究以系统工程理论为指导，基于湘江流域生态环境多元共治的现状，总结其现阶段治理过程中面临的问题与挑战，构建湘江流域生态环境多元共治优化路径，为推动湘江流域生态环境治理能力现代化，促进湖南省生态文明建设提供新的参考。

一、湘江流域生态环境多元共治发展现状

党的十八大以来，湖南省委省政府坚持以“共抓大保护、不搞大开发”为战略导向，以湘江、洞庭湖为主战场，通过落实饮用水源保护、重金属污染治理和源头截污等治理方案，持续推进湘江流域生态保护，并取得了一定的治理成效。据湖南省生态环境厅的数据显示，2007年湘江流域内的工业废水排放量和生活废水排放量分别占全省的59.6%和62.5%，湘江干支流达标断面仅50%，湘江水质明显恶化，且基本丧失灌溉功能。经过十多年的生态环境治理，湘江水环境质量得到明显改善。据湖南省生态环境厅发布的《湖南省2020年12月地表水水质状况》数据统计，截止2020年12月，湘江流域水质总体为优，在湘江流域157个考核断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面155个，占98.8%，其中干流39个考核断面均达到甚至优于Ⅲ类标准，支流118个考核断面中有116个水质达到或优于Ⅲ类标准。而这一切均离不开参与湘江流域生态环境治理的政府、企业、公众以及环保组织等多元主体的共同努力。

首先是政府主体参与湘江流域生态环境治理方面。政府作为湘江流域生态环境治理的核心行动者，在湘江流域生态环境多元共治机制中发挥着主导作用。具体而言，政府主体在湘江流域生态环境治理过程中所做的相关工作可归纳为以下两个方面。一方面，湖南省政府作为全省人民利益的集中代表，站在全局的角度对整个湘江流域生态环境状况进行了全面的审视与整体性的安排，并先后颁布了《湖南省湘江保护条例》《湖南省关于全面推行河长制的实施意见》以及湖南省湘江保护和治理的三个“三年行动计划”实施方案等一系列纲要性政策，对不同阶段的湘江流域生态环境治理的总体目标、主要任务和规章制度予以确定。另一方面，各市、县和乡政府根据省政府制定的总体目标和主要任务，结合辖区内的湘江流域生态环境实际状况，完善辖区内湘江流域生态环境治理的相关政策并制定切实可行的治理细则。例如长沙市为改善湘江流域水环境，保障饮用水安全，制定了《长沙市湘江流域水污染防治条例》；株洲市为完善和强化“河长制”实行“四办合一”，制定了《河长制工作考核办法》；永州市开展入河排污口摸底排查，严格管控污水排放，落实《永州市湘江入河排污口排查整治专项行动方案》等。

其次是市场主体参与湘江流域生态环境治理方面。企业既是最重要的市场主体，也是生态环境治理的执行者。企业的生产经营活动一方面有助于地方经济的增长，另一方面也不可避免地会对当地自然资源与环境产生不同程度的压力。在湘江流域生态环境的治理实践中，当地企业作为重要的环境利益相关者，在创造经济效益的同时还承担着必要的社会和生态责任。1）企业按照政府的产业政策和生态环境治理要求逐渐开展必要的整改活动，强化企业自身的环保检查与检测，建立企业内部的环保制度。对于无法整改的高污染、高能耗企业，则由政府严令予以关闭。据湖南省政府数据显示，自2013年到2018年的5年时间内共关闭1 182家涉重金属污染企业，基本堵住湘江污染源头。2）贯彻执行生态环境治理的市场化运行，推行排污权交易制度，限制污染排放量。近年来，湖南省排污交易数据和交易额得到快速增长，其中仅2018年湖南省共完成944宗排污权交易，交易额达到8 733万元。3）不断创新生产工艺与相关技术，严格执行湖南省《两型工业企业》地方标准，践行节能减排政策，带动湘江流域的产业转型。据湖南省生态环境厅的数据统计，2019年湘江流域加快发展新能源设备、空气污染治理技术及应用等20个工业新兴产业链，并使得流域内高新技术企业达到5 200多家，产业转型升级效果明显。

最后是社会主体参与湘江流域生态环境治理方面。环保非政府组织（环保NGO）和公众作为生态环境治理的重要主体，对湘江流域生态环境的治理工作起着重要的监督和约束作用。其中，环保非政府组织号召并带领公众响应政府的治理政策，参与湘江流域生态环境的治理活动。与此同时，部分社会公众也通过参与政府、企业以及环保非政府组织的环保活动，为生态文明建设贡献自己的力量。近年来，湘江流域的环保非政府组织与公民个人参与生态环境治理的具体实践可分为两种。一是环保非政府组织主办各种生态环境保护与治理活动，并号召社会公民参与其中，进行生态环境治理的宣传与实践工作。二是社会公民自发组织生态环境保护与治理活动，为生态环境治理工作做出贡献。在湘江流域生态环境治理的实践中，公众作为社会中最广泛的监督群体，实时监督地方政府与企业的生态环境治理的具体工作的实施情况，并通过专门的环保投诉网站、环保投诉热线电话等形式向有关部门反映相关生态环境问题。

综上所述，在湘江流域生态环境治理实践中，通过整合各参与主体的力量，明确各自的角色定位和职责范围，协调不同主体之间协作关系，努力提升湘江流域生态环境治理的协同化水平，推动不同辖区之间的跨界治理信息交流，现已初步形成由政府主导，企业等市场主体、公众与环保NGO等社会主体共同组成的湘江流域生态环境多元共治机制，其框架如图1所示。

图1 湘江流域生态环境多元共治机制框架

二、湘江流域多元共治存在的问题

近年来，随着湘江流域生态环境治理工作的持续推进，湘江流域生态环境得到不断改善。然而，由于生态环境治理不同参与主体之间的权力、地位、参与方式以及作用的不一致，使得各参与主体之间的行动目标、行为实践和合作方式存在着差异，进而阻碍了湘江流域生态环境多元共治机制的有序运转。

（一）多元主体的协同治理存在目标差异

目前湘江流域的管理体制是以省政府统一协调、市县政府分级负责为基础。这种管理模式一方面具有纵向贯通的优点，但另一方面在执行相关治理政策的过程中，也容易存在横向协同不到位的现象，从而引发政府主体之间的内部矛盾冲突，具体表现在以下两个方面。

首先是上下级政府之间存在的目标差异。湖南省政府基于全省人民的共同利益从全局的视角出发，制定湘江流域生态环境治理总体目标与政策。然而生态环境作为一种非竞争性和非排他性的准公共产品，一般无法通过现有的市场机制获得有效供给，也不会由于行政区域的管辖范围划分而转变其固有的空间溢出效应，因此在对湘江流域进行治理的过程中，地方政府及其辖区的相关职能部门有时基于对本地经济发展和财政收入的考虑，会选择减少对辖区内生态环境治理投入，甚至一定程度上让步于环境污染，从而导致省政府对于湘江流域生态环境治理制定的部分目标及政策在市县层面未能得到及时有效执行。

其次是同级政府之间的目标差异。湘江流域生态环境治理过程中不同区域的各职能部门之间缺乏及时、有效的沟通协商途径，导致信息不对称等问题时常存在。如果出现某一污染事件涉及到湘江流域上下游多个行政区域的多个部门时，难以通过常规化的处理方式在短时间内有效协调相关利益主体之间的矛盾。此外，由于上级政府对下级政府的考核多侧重于经济增量，因此下级政府之间的政绩竞争容易导致地方政府为了经济增量而忽视生态环境治理。同时由于生态环境治理存在投入大而收效慢的特征，因而难以对地方政府对于生态环境治理起到积极的调动作用。

（二）社会主体和市场主体的参与度较低

在湘江流域生态环境的多元共治机制中，湖南省政府及各级政府作为核心主体起到主导作用。然而，在现阶段湘江流域生态环境的治理实践中，政府的治理行为在一定程度上却未能得到群众的广泛响应和支持。首先，公众、环保NGO等社会主体参与湘江流域生态环境治理的渠道不完善，导致其参与度相对较低，而这在一定程度上使得湘江流域生态环境的整体治理效果并不理想。其次，政府的宣传手段和力度的缺乏，使得对公众展开的环保宣传教育频次也相对较低，加之由于缺乏便利的信息交流和共享平台，导致公众在生态环境治理过程中起到的监督和约束效果并不明显，公众参与湘江流域生态环境治理的积极性和主动性受到限制。最后，在湘江流域生态环境市场化治理中企业的参与度不够。根据市场化治理机制中“谁污染，谁治理”的原则，企业本该是湘江流域生态环境市场化治理的重要主体，然而在现阶段湘江流域生态环境治理实践中部分市场化治理手段仅在较小的范围内推行，加之政府的环境规制多以惩罚性为主，缺乏对企业承担社会和生态责任的补偿和激励措施，导致企业在市场化治理中的作用未能得到有效发挥。

（三）多元主体的合作机制有待完善

湘江流域生态环境治理是一项复杂的系统工程，其顺利开展离不开政府、企业、公众和环保NGO等多元主体的共同努力，因此实现各主体之间的良性互动十分必要。但是从湘江流域生态环境多元共治机制的实际运行来看，多元主体之间仍存在着合作困境，具体主要表现在各主体之间缺乏深度合作。湘江流域生态环境治理参与主体之间存在的利益博弈和目标差异使得各主体之间的合作不够紧密。对于政府而言，地方政府充当“运动员”和“裁判员”的双重角色容易造成各主体合作地位的不平等。此外各地区的政府主体对于本地经济发展和生态环境之间关系的认知和处理不一致，使得各地区政府之间的合作多集中在信息交流层面，缺乏必要的湘江流域跨府际生态环境治理合作。对于企业而言，企业本身以追求经济利益为目的，而参与生态环境治理将会增加企业成本，因此其对于参与湘江流域生态环境治理的合作意愿并不十分强烈，进而导致企业与其余参与主体之间的合作力度有所欠缺。

三、湘江流域生态环境多元共治优化路径

（一）进一步完善政绩考核制度

在倡导生态文明建设以及推动经济高质量发展的方针下，过去唯经济论的政绩考核方式需要做出根本性的改变。单位GDP的资源消耗量、环境发展状况等环境指标也应成为各部门及其负责官员政绩考核的主要依据，而单纯的经济增量将不再是衡量政绩好坏的决定性条件。此外，整体区域内生态环境状况的改善或可成为其下级政府官员的政绩加分项，并以此来激励各级政府联合起来打破行政区划的地理限制，站在全局的角度对湘江流域进行跨域协同治理。将区域环境质量状况作为地方政府党政干部的重要考评指标，不仅有利于减少政绩工程、形象工程等虚假政绩，而且有利于缓解经济增长给湘江流域生态环境带来的负外部性效应，对于湖南省建设资源节约和环境友好型社会能够起到积极推动作用。

（二）健全生态补偿机制

如上文所述，在湘江流域生态环境治理过程中，企业不仅需要追求经济利益，同时还需要承担相应的生态责任。市场化的生态环境治理机制主要是政府通过环境规制，将企业排放的环境污染物治理成本转化为企业生产成本，同时鼓励企业创新生产技术，提升企业生产力水平，减少环境污染物的排放。为了鼓励企业进行科技创新，减少企业经营压力，政府可以财政为支撑健全生态补偿机制，其主要内容可归结为以下几个方面。首先是补偿模式。目前国际社会关于生态补偿模式大致可分为两种，一是以政府引导为主，二是以市场调节为主。根据我国实际情况，本研究认为湘江流域生态环境治理过程中应当以政府引导为主，市场调节为辅的补偿模式更为适合。其次是补偿依据，在企业参与湘江流域生态环境的治理过程中必然会产生一定的直接成本和机会成本，然而并非所有成本都在补偿范围之内，因此在制定生态补偿标准时主要以直接成本为依据更为合理。最后是补偿形式，政府可以财政为主导，联合社会资本对环保项目进行投资，缓解企业融资压力，为其营造良好的科研创新条件。

（三）完善社会主体参与渠道

除了政府和企业之外，公众也是重要的环境利益相关者。实行湘江流域生态环境多元共治的最终目的是为了满足人民群众对美好生活的需要，因此，有必要丰富并完善生态环境治理参与渠道，引导公众参与湘江流域生态环境的治理活动。然而，目前公众参与环境治理多是站在协助的角度，缺乏主人翁精神。所以在湘江流域生态环境治理过程中应对公众开展公共精神教育，增强其环境保护的价值观念，促使公众能够积极主动参与生态环境治理活动中。此外，政府作为湘江流域生态环境多元共治的主导者，为保障公众参与渠道的通畅，一方面可充分利用互联网、大数据和人工智能等技术构建信息交流平台，便于公众凭借该平台反馈各项治理措施落实情况和存在的问题，同时政府和企业则可分别依据公众反馈信息调整治理措施和经营计划，从而形成湘江流域生态环境多元共治预警机制，增进各参与主体间的协同；另一方面可促进环保NGO的发展。环保NGO作为政府和公众之间的联系枢纽，不仅可以推动政府和公众之间进行信息交流，拓宽治理思维，而且能够弥补政府和市场之间利益博弈的缺陷，以其独立的立场，起到了互补的作用。

（四）优化多元主体的合作方式

多元主体之间存在运转有序、协调有度、互动良好的合作方式对于湘江流域生态环境治理能够取到显著的治理效果。因此，有必要对现有的湘江流域生态环境治理多元主体的合作方式进行优化，推动湘江流域生态环境多元共治机制的有效运行。首先，统一各参与主体对湘江流域生态环境的治理目标。湘江流域生态环境多元共治机制能否实现主要取决于多元主体对湘江流域生态环境治理目标是否一致。一旦各参与主体之间的治理目标不统一，那么将无法构建有效的合作关系，进而将导致湘江流域生态环境的治理效果得不到保证。其次，明确各参与主体的职责与权利。要实现多元主体之间的良好互动和有序运转关键在于责权分明，清晰的责任划分和权利分配能够促使各参与主体相互联系和分工合作，并能够在一定程度上减少湘江流域上下游地方政府之间的责任推诿。最后，树立平等合作的原则。在湘江流域生态环境治理实践中，各参与主体之间应具有平等对话的权利和地位，而不应是传统的政府对其余主体单一方向的管控和命令，即各参与主体之间应是协作关系而并非竞争或对抗关系。各参与主体通过相互协作，实现湘江流域生态环境多元共治机制的有序运行。

五、结语

湘江流域生态环境多元共治是一项系统工程，涉及到众多利益主体，而过去单一主体的治理机制却已无法满足治理要求，因此有必要建立健全多元主体共同参与的治理机制，破除湘江流域生态环境治理问题。本研究在借鉴以往众多学者的相关研究成果的基础之上，结合湘江流域生态环境多元共治机制发展现状，通过论证政府主体、企业等市场主体和公众等社会主体与生态环境之间的责任关系，以及三者之间的相互作用关系，针对现阶段湘江流域生态环境多元共治机制面临的主要问题，有针对性地从政绩考核制度、生态补偿机制、社会主体参与渠道和多元主体的合作方式等四个方面设计了湘江流域生态环境多元共治的优化路径，以此来推动湘江流域生态环境治理现代化，促进湖南省生态文明建设。