多元主体协同治理框架下的生态文明建设

陶国根

（中共江西省委党校 公共管理教研部，江西 南昌 330108）

2020年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确指出要“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”[1]。由此可见，推进生态文明建设，必须积极调动党委、政府、企业、社会组织和公众等主体的参与积极性，实现生态文明建设多元主体协同治理。生态文明建设多元主体协同治理是适应行政民主化潮流和公共管理主体多元化发展趋势的必然产物，是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，也是实现“十四五”生态文明建设和生态环境保护目标任务的客观需要，对新时代打好污染防治攻坚战，建设美丽中国具有重大而深远的意义。

一、生态文明建设多元主体协同治理的内涵解析

生态文明建设多元主体协同治理反映的是政府、企业、社会组织和公众等治理主体在生态文明建设中的良性互动关系，它至少包含了三个层面的意思：一是承认生态文明建设主体应该是多元的，除政府之外，企业、社会组织和公众等也是生态文明建设不可或缺的重要主体。二是政府、企业、社会组织和公众等多元主体的功能在生态文明建设中是相互影响、相互制约的相互作用关系，其追求的是多元主体在生态文明建设中实现功能互补，增进多元主体之间的相互理解和相互合作，以推进生态文明建设实现跨越式发展。三是就现实状况而言，政府单一主体的生态文明建设模式严重阻碍了我国生态文明建设的前进步伐，多元主体在生态文明建设中的功能互补有利于打破传统的政府单一主体生态文明建设模式，提升企业、社会组织和公众等其他治理主体在生态文明建设中的地位。但是，要探究生态文明建设多元主体协同治理的内涵，必须首先理解和把握“协同治理”这一词语的内涵。协同治理理论是以协同学为基础，在过去几十年里逐渐兴起，成为公共政策研究领域的一种非常重要的分析框架和方法工具。目前的研究重视对协同治理参与主体的分析，并关注公共危机、区域合作以及生态环境保护等治理难题。联合国治理委员会给协同治理定义为：“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”[2]。尽管不同学者给出的定义各有侧重，但大体上达成一致：协同治理是从系统的角度看待经济社会的发展，通过管理理念、方式、路径和机制的重要创新，达到政府、市场、社会组织和公众等多元主体功能互补、默契配合、井然有序的自发和自组织集体行动，从而实现资源配置效用最大化和系统整体功能的提升。

根据协同治理的定义，我们可以将生态文明建设多元主体协同治理的内涵定义为，在资源——环境的双重约束下，为切实保障公民的环境权益，推动生态环境质量的持续不断改善，政府、企业、社会组织和公众等多元参与主体在生态文明建设中相互支持、密切合作，共同推进生态文明建设，建设美丽中国的一个过程。生态文明建设多元主体协同治理是现代市场经济发展和行政民主化潮流的产物，多元主体在生态文明建设中是相互影响的复杂网络关系，追求的是平等协商、优势互补、合作共治。由此可见，生态文明建设多元主体协同治理是一种由公私对立转向公私合作，由垂直等级制转向横向网络化，由强制、命令转向对话、协商的新型政府环境管理模式。总之，生态文明建设多元主体协同治理，以协同学和行动者网络理论为理论基础，主张多元主体在明确各自权责范围的基础上，通过相互协商、相互合作等方式，共同致力于生态文明建设，以实现生态公共利益的最大化。它强调生态文明建设主体的多元性、协同性和有序性，是创新生态文明体制机制，提升生态文明建设水平，实现美丽中国梦的有效模式。

在生态文明建设多元主体协同治理过程中，政府扮演着船长和引航员的角色，发挥着宏观调控市场和社会的主要作用。但协同和治理的过程表明，政府的单极治理无法应对复杂多元的生态环境问题，需要政府在体制内有效协同的基础上向外拓展和深化，寻求与市场、社会组织和公民之间的有效协同。因此，生态文明建设多元主体协同治理包含两个方面，一是政府及部门协同，既包括中央政府与地方政府或其部门的协同，各级地方政府或其部门的协同，也包括同级政府或其部门的协同；二是跨界协同，包括政府与企业的协同、政府与社会组织的协同、政府与公众的协同，以及社会组织与企业的协同、社会组织与公众的协同等多元主体间的协同关系。如果把生态文明建设多元主体协同治理看作是一辆汽车的话，政府及部门之间的良好协作和互动是生态文明建设多元主体协同治理的发动机和方向盘，而良性的跨界协同则是生态文明建设多元主体协同治理的轴承和润滑剂。没有良好的沟通和合作机制，生态文明建设多元主体协同治理的运行就会缺失动力或跑偏，而没有良性的互动和协调机制，生态文明建设多元主体协同治理的运行就会阻力重重。在生态文明建过程中，政府、企业、环境社会组织、公众等行为主体之间通过相互协商、相互合作来整合各个行为主体的社会资源，它们合作的交点是共同的利益，实施规范是现有的生态文明建设相关法律制度和生态伦理道德，在此基础上形成一个高效的治理联合体，并使生态文明建设平稳、有序地推进，创造出单个行为主体都不能实现的理想结果，使生态公共利益得到最大限度的满足。

二、生态文明建设多元主体协同治理的理论基础

（一）协同学理论

协同学由德国著名物理学家赫尔曼·哈肯创立，是一门新的横断学科。1969年他首次使用了“协同学”一词，并于1971年撰文详细阐述了协同学的主要概念和思想。协同学自创立以来，得到了广泛的应用，无论是自然科学、社会科学，还是工程技术科学，都取得了重要的应用成果。协同学源于希腊文，意为“共同工作”，其主旨是为了探寻系统从无序到有序转变的普遍规律。协同学关注系统内部各子系统（要素）之间协同关系，认为各子系统（要素）之间的协同是自组织过程的基础，系统产生新结构源于系统内序参量之间的竞争合作关系。自组织和序参量是支撑协同学的两个关键概念。自组织系统能够通过要素之间的协同作用形成新的时间、空间或功能有序结构。子系统的自组织导致序参量的产生，产生的序参量又倒过来支配子系统。影响系统的序参量很多，只要能区分清楚关键序参量和次要序参量、本质序参量和表面序参量、内在序参量和外在序参量、必然序参量和偶然序参量，并从中找出起决定作用的少数几个序参量，就能把握系统的发展方向，使系统由混沌状态向有序状态转变。

协同学理论视域下生态文明建设多元主体协同治理体现为以下几个方面的特点：一是多元主体呈现出非线性关系。各子系统之间的非线性互动作用有助于系统自组织有序结构的形成，非线性是系统结构从无序到有序的动力之源。生态文明建设多元主体协同治理要求政府主体、市场主体和社会主体三者之间建立基于平等的非线性关系，并通过沟通协商、对话谈判等水平非线性互动方式来实现协同的目标。只有政府、市场和社会三者之间建立平等的协同主体关系，政府、市场和社会之间的非线性关系方能保持，协同的机理才能发挥作用。二是生态文明建设系统的开放性。系统的开放性是产生有序结构的必要条件，封闭的系统中不可能产生有序结构。生态文明建设系统的开放性包括对系统内部各子系统的开放和对系统外部、社会力量的开放，它是协同治理与其他治理策略相较而言的最为关键的优势。要使生态文明建设系统维持开放的状态，必须加强生态文明建设系统外部对生态文明建设系统内部物质、能力和信息交换，实现对生态文明建设系统内部各子系统的控制。这里的控制参量主要体现为生态文明建设国家战略实施产生的外部压力和政府财政、税收和金融政策实施形成的外部激励。三是多元主体之间是竞争与合作关系。竞争是前进的动力，合作是发展的源泉。推动生态文明建设多元主体协同治理，必须构建政府、企业、环境社会组织和公众等多元主体之间既相互合作又相互竞争的良性互动关系。通过多元主体竞争形成多元主体竞相参与生态文明建设的良好格局，为生态文明建设注入创新活力和强大动能。并通过多元主体合作汇聚各方资源和力量，形成生态文明建设强大合力。四是生态文明建设系统的自组织性。系统开放性是形成系统自组织的前提，而系统自组织是系统从混沌到有序的动力。生态文明建设系统的自组织就是要发挥政府、市场和社会参与生态文明建设的功能作用，建立三者之间基于平等的横向关系，并通过三者之间的自主协商来确定生态文明建设合作共治的制度安排。五是序参量。序参量是协同学理论的核心概念，是主宰自组织系统演化过程及其结果的关键性变量。当影响自组织系统的序参量很多时，要从中找出起决定性作用的关键序参量，这样才能把握自组织系统的发展方向。就生态文明建设多元主体协同治理而言，公共管理主体多元化作为序参量是影响政府、市场和社会三个主体间关系由一种状态转化为另一种状态的主导型变量。六是非平衡。非平衡是协同机理发挥作用的前提条件。就生态文明建设多元主体协同治理而言，非平衡主要包括生态文明建设多元主体之间地位的不平衡，经济发展与环境保护之间的不平衡，优美生态环境需求与生态公共产品和公共服务供给之间的不平衡。非平衡既是生态文明建设多元主体协同治理的前提，也是实施生态文明建设多元主体协同治理的契机，可以为生态文明建设多元主体协同治理提供动力。

（二）行动者网络理论

行动者网络理论是上世纪八十年代中期由米歇尔·卡龙、布鲁诺·拉图尔和约翰·劳为代表的法国巴黎学派提出的科学知识社会学理论。行动者网络理论具有两个关键特征即异质性和稳定性。异质性是行动者最基本的特征，它打破了主体与客体、人类与非人元素、自然与社会的区别与对立，强调无论是人还是非人，“任何通过制造差别而改变了事物状态的东西都可以被称为行动者”[3]。网络结构中的行动者是相互促进、相互制约的关系，任何一方行动者的行为都会受到网络中其他主体的影响，良性互动则表现为相互促进的影响关系，恶性互动则表现为相互制约的影响关系。同时，由行动者联结而成的网络并非是固定的，而是不断变化更新的动态之网，网络中的行动者地位是平等的。行动者网络的稳定性表现在网络是由各种成分所展开的力量之间的关系，不仅是有效解决问题的，而且是能够聚集的。行动者网络构建的关键就在于转译，而转译通常需要经过问题呈现、利益赋予、征召和动员4个过程。转译是行动者网络形成过程中，核心行动者通过转换，消除自己与其他行动者在利益上的分歧，厚植彼此的共同利益，达成利益的有机结合，从而使其他行动者积极参与到由其主导构建的网络中来。成功的转译能够增进行动者彼此之间的相互理解、相互信任，有利于诸多行动者之间构建稳定的网络关系。

推动生态文明建设多元主体协同治理必须构建生态文明建设行动者网络，而生态文明建设行动者网络构建的关键就在于转译过程，完成转译过程也就意味着实现了生态文明建设的行动者网络。当然生态文明建设行动者网络的构建并不是如此简单，它需要经过问题呈现、利益赋予、征召和动员4个过程。第一，问题呈现。这一阶段，作为主要行动者的政府，需要明确各行动者的问题并给予每一个行动一个明确的定位。政府是生态文明建设的政策制定者以及推进的保障者，要引导和动员其他行动者为共同的网络目标一致行动。对企业而言，首先目的在于取得经济利益，这是它存在和发展的必要，那么经济利益和社会责任就是需要权衡的问题；而对于公众而言缺少参与渠道和信息不对称，导致社会公众参与程度不够；这同时也意味着环境社会组织对于公众引导的缺失，没有发挥应有的作用。以上这些都进一步反映制度和标准的缺失，导致各行动者缺乏客观依据，处于各自为政的状态，没有形成一个完整体系。第二，利益赋予。利益赋予是鼓励行动主体完成各自任务的有效措施，政府引导生态文明建设最终目的是实现生态环境改善，建设美丽中国。生态文明建设是一项必要的任务，需要行动者相互协作，企业参与生态文明建设可以获得一定的经济补偿和技术支持，这些有利于企业长期发展，同时可以促进企业自身转变生产方式，实现绿色生产；社会组织充分利用自身在连接政府和公众方面的优势，发挥桥梁作用，在生态文明建设中扮演重要角色。事实上，对于生态文明建设最关心的就是社会公众，他们需要一个优美的生态环境，这与每一个人的生活、健康息息相关。第三，征召。各行动者对参与生态文明建设自身问题和所能获得利益都有明确的认识，接下来就要进入征召阶段。作为网络核心的政府在这一阶段作为征召者，需要为其他行动者做出任务分配，明确每一个行动者所要完成的任务；同时，政府需要为其他行动者参与提供法律和制度保障，制定符合实际的生态文明建设相关标准。企业以及社会公众所从事的生产、生活活动是导致生态环境问题的重要原因，那么企业最需要的就是转变生产方式，尤其是能源利用方式走节能环保的绿色经济路线；社会公众要强化参与意识，形成一种低碳生活的生活方式，倡导公众绿色出行，公众只有身体力行的参与其中，才能发挥广大主体的力量，从而推动实现生态环境治理；社会组织要利用自身的优势发挥桥梁作用做好动员群众和响应政府的工作，致力于推动政府和公众的协调。第四，动员。网络中行动者经过征召都有明确的任务分配，动员就是每个行动者按照各自任务进行行动。政府要制定生态文明建设的相关政策、法律法规和技术标准等，这是其他行动者的依据；其他行动者需要做的就是依据政府的法律制度政策，响应政府的行动，完成分配的任务。尤其是企业和公众，很大程度上直接决定了生态文明建设的成效，企业要贯彻绿色生产，推动生产方式转变降低能耗；公众更是应该从身边的小事做起，养成绿色环保的生活方式，从绿色出行做起。

三、生态文明建设多元主体协同治理的形成机制

主体互动、资源整合、利益协调、监督惩罚和制度保障是生态文明建设多元主体协同治理的重要形成机制（如图1）。主体互动机制是从主体层面展现多元主体在生态文明建设中通过相互理解、相互信任、相互支持、相互合作建立起来的良好互动关系。资源整合机制是从客体层面对生态文明建设中各个主体的功能优势进行重组，各种治理资源进行整合，实现生态文明建设效益的最大化，体现了生态文明建设多元主体协同治理得以实现的能力性可能。利益协调机制着眼于生态文明建设中多元主体间复杂的利益博弈关系，只有充分化解多元主体间利益冲突，实现多元主体间的利益平衡，重构多元主体间的共同利益，才能有效推进生态文明建设多元主体协同治理。监督惩罚机制是基于多元主体间复杂的利益关系，通过最严密的监督和最严格的惩罚，对各个主体可能出现的偏离生态公共利益的行为产生震慑效果，确保多元主体始终在协同治理的方向上稳步前进。最后，制度保障机制是所有生态文明建设行为活动运行秩序的保证。

（一）主体互动机制

主体互动机制是生态明建设多元主体协同治理有效运作的内生机理。人民日益增长的优美生态环境需要与生态公共产品和公共服务供给不足之间的矛盾客观需要多元主体通过相互合作来共同推进生态文明建设，增加生态公共产品和公共服务的有效供给，在这一过程中多元主体间的相互联系将变得越来越深，越来越密切。生态文明建设协同治理要求加强多元主体间的互动强度，增加多元主体间的互动频度，以实现多元主体间深度的权力、资源和信息共享。基于良性互动而构建的多元主体关系网络折射出平等、协商、对话、沟通等民主意蕴，通过主体互动机制，多元主体之间的相互理解和彼此信任程度将大幅增强。可以说，主体互动机制的构建是生态文明建设多元主体之间能够相互影响、相互作用的重要基石，也是多元主体能够在参与生态文明建设的过程中实现相互支持、彼此合作的有效保障。互动创造信任，互动是建立信任的重要途径。由互动机制带来的多元主体间紧密关系，必将生成和巩固多元主体间的相互信任，这种基于平等、自愿、互利的多元主体信任关系，有利于进一步增强多元主体在生态文明建设中的相互理解，消除彼此误会，从而更好地推动生态文明建设多元主体协同治理。处于协同治理关系网络中的生态文明建设多元主体，并非在能力、资源等方面天生就是平均一致的，在彼此竞争的非协作性关系网络中，各个主体在生态文明建设中的能力强弱、资源多寡和规模大小等因素，直接影响着其在生态文明建设中的组织地位。但是，如果能够以相互理解、彼此信任为基础，增进多元主体之间的相互交往、相互联系，拓展多元主体在权力、知识和能力上的广泛深入交流，必将扩大多元主体在生态文明建设中功能互补与资源整合，促进多元主体公共利益的形成，降低多元主体的协调成本。

（二）资源整合机制

组织是资源整合的平台，作为组织形态存在的生态文明建设主体，在参与生态文明建设协同治理之前就应该已经进行了组织内部的资源整合，因为每一个组织成立的初衷就是为了汇聚各方资源，提高效能实现目标。但是，单一组织结构内部的资源和能力毕竟是有限的，当面对复杂的棘手问题时，单一组织会显得能力不足，感觉无法胜任，这个时候就需要在更大范围内进行组织间的资源整合，以寻求解决问题的合力。生态环境问题具有艰巨性、长期性、复杂性特点，仅靠政府单一主体的力量治理恐无法完成，必须调动其他主体参与生态环境治理的积极性，实现生态环境多元主体协同治理，但这种协同治理必须通过多元主体间资源的有效整合来实现。资源整合机制可以将分散在各个主体的资源汇聚起来，并进行理性而有效的优化重组，实现组织整体功能的提升，达到整体功能大于局部功能之和效果。与依靠价格机制和权威机制配置资源不同，协同治理机制中的资源整合机制建立在信任基础之上，不仅不会加剧多元主体之间的芥蒂与隔阂，而恰恰是消除误会误解，凝聚多元主体合作的动力。同时，资源整合机制不仅让生态文明建设各主体的自身资源得到充分合理利用，也为各主体汲取彼此之间的合适资源为己用提供了机会。资源整合机制可以从两个维度进行：“一是资源水平整合，即以资源储备的依赖方式来扩大资源的享有量，增强新技术与新技能实现团体间资源供给的共存与差异性互补。二是垂直整合，即以资源移位的关联方式将资源的使用范围扩展至多个组织，在范围经济的基础上重组价值链”[4]。资源整合机制坚持在公开、公平和信用的基础上向各个参与主体赋权，使各个参与主体通过协同治理关系网络实现权力、信息的分享与利用，并最终实现对资源的真正调整与匹配。

（三）利益协调机制

构建科学合理的利益协调机制是推动生态文明建设多元主体协同治理的重要保障。制度经济学认为，互惠互利是双方公平交易的起点。从经济人角度而言，多元主体参与生态文明建设都有着自己的利益诉求，这些利益诉求呈现出多元化的特征，既有一致的地方，也有不同之处，利益相容是多元主体实现协同合作与集体行动的起点，而利益冲突则是导致多元主体协同合作与集体行动失效的根源。多元主体共同参与生态文明建设，共同致力于生态环境问题的解决，根源在于他们背后有着共同的利益诉求，即消除日益严峻的生态环境形势带来的生存威胁。基于对以往生态环境碎片化治理的反思，生态文明建设逐渐形成了多元主体协作参与的治理结构。伴随着此种治理结构形成的同时，多元主体间利益冲突也就在所难免。多元主体根本利益一致是促成协同治理的基础，但无法解决多元主体差异化的个体利益、局部利益和短期利益对根本利益的冲击与蚕食。受自身素质、认知能力和思维方式等的限制，根本、长远和整体利益并不总是能战胜个体、局部、短期利益，在这种情况下继续坚持多元主体协同治理，就必须建立有效的利益协调机制，化解个体、局部、短期利益对根本、长远和整体利益的冲击。均衡利益带来的不仅是高配合与高效率，更是推动生态环境治理可持续发展的有效动因[5]。只有有效协调多元主体之间的利益冲突，找出他们的激励相容点，多元主体间的共同利益才会出现，多元主体协同治理也才有形成的可能。相反，如果多元主体利益分歧没有被协调，激烈的利益冲突会削弱协同治理的基石。科学的资源配置或合理的经济补偿是实现多元主体利益协调的有效方式和手段，能够消解多元主体之间复杂的利益冲突和矛盾，达成生态文明建设多元主体协同治理共识。在生态文明建设多元主体协同治理的具体实现过程中，可以通过平等协商、对话沟通来调整多元主体利益关系促进相互合作，也可以通过直接的经济利益补偿来协调多元主体利益。针对协同治理过程中可以能会发生的各种利益冲突，也要建立具体的冲突调停机制来应对，以防止冲突的激化失控。

（四）监督惩罚机制

监督惩罚机制是指多元主体在生态文明建设中对彼此行为进行相互监督，并对违法违规行为进行惩罚的过程。生态文明建设多元主体协作形成的监管主体结构主要包括政府监管、企业监管、环境社会组织监管和公众监管。政府监管是指政府部门对环境违法企业进行规制的行动。政府监管在整个监管主体结构中处于核心地位。政府环境监管职责主要有环境监测、环境监察、环境统计、环境评价、环境计划等，环境监管手段包括警告、罚款、责令限期整改、责令停产、吊销排污许可证、行政拘留等。企业监管指企业的自我监管，是企业履行社会责任，对企业的生产经营行为自我约束，减少污染排放的行为。企业自我环境监管要求企业将环境保护要求纳入企业管理全过程，降低排放，实现绿色发展，树立企业绿色环保新形象。环境社会组织监管是指环境社会组织利用其自身的专业优势对政府、企业和公众的环境行为进行监管。环境社会组织可以发挥监管者角色，通过谈判、沟通、制造舆论等方式纠正政府的政策行为。环境社会组织也可以通过区域监管、流动监管、专项监管和协议监管等多种方式约束企业的污染行为。环境社会组织还可以对公众使用一次性筷子、随手丢垃圾、食品浪费等环境不友好行为进行监管。公众监督是所有监督的基础，政府的环境治理行为、企业的生产行为都应置于公众的监督之下。“惩罚机制是监督机制发挥作用的保障，监督机制的政府公信力取决于惩罚机制的健全程度和执行力度”[6]。政府要建立严厉有效的惩罚机制，对企业的环境违法行为予以严惩，增加企业违法成本，达到“惩罚一个、震慑一片”的治理效果。与此同时，还要完善惩罚机制的法律保障和可执行度，明确惩罚的依据、标准和程序等，避免由于法律的可操性不强，导致惩罚机制得不到有效落实。

（五）制度保障机制

通常认为，制度就是针对独立社会组织、社会团体或者单位集体所做出的约束性规范和设计，同时对各组成部分和成员个体的行动进行有效规范的一种方式。制度的强制性、适应性、稳定性以及可设计性特征对于社会的有序运转，使各社会组织和部门能够充满秩序地开展工作并得以长足发展发挥着至关重要的作用，从某种程度上来讲，制度与生俱来的规范约束保障作用是社会组织能够存在、发展、完善乃至延续的重要条件和保证。对于制度的这些特征和实际效能的有效发挥与生态文明建设过程中所倡导的多元主体的协同治理的理念虽然有一定差异，但是并不冲突。欲达成多元主体的协同治理目标，客观上既呼唤宏观层面的制度规范与规则设定，即约束和限制各主体的规范设计，又迫切有赖于微观层面上各主体在完成组织目标过程中约定的契约的有效实践。正如日本著名的新制度经济学家青木昌彦在论及制度和博弈的关系时所说，这种“制度就是保障博弈正常运行的自我维系系统，制度的本质是对均衡博弈路径显见特征的表征，由于这种表征与几乎所有参与人的策略决策有关，因而为几乎所有人所感知”[7]。在生态文明建设过程中，多元主体协同治理体系要想将作用发挥到最大程度，就要使各主体之间能够自发或者被引导积极参与其中。而在整个多元主体协同治理流程中，规则在其中会扮演规范、调节的作用，从而使多元利益主体能够平等对话与参与，并及时规避可能会出现的失败可能，将风险降至最低。而前文所提及的契约则在形式和本质上与制度有着明显的不同。相较于规则的宏观和间接作用，契约显得更为微观，发挥作用的方式也更为直接，是各参与主体之间通过约定、谈判、妥协、博弈之后形成的协议。这种契约具有更便于操作、更易被各主体所接受的优点，在提升协同效能、降低监督成本、约束各主体行为、明确各方职责方面能够起到重要的作用，从而进一步推进生态文明建设多元主体协同治理的有效实现。

四、生态文明建设多元主体协同治理的实现路径

我国生态文明建设正处于“三期叠加”的重要时期，初具规模的多元主体协同治理将成为推动我国生态文明建设以及民主政治发展的有效路径选择。生态文明建设多元主体协同治理是由理念、机制和行动构成的完整体系，理念有共识，机制有保障，行动有成效是实现生态文明建设多元主体协同治理的内在要求。因此，推进生态文明建设多元主体协同治理，必须从理念、机制和行动三个层面进行系统性设计（图2）。

图2 生态文明建设多元主体协同治理实现路径

（一）树立生态文明建设多元主体的协同治理理念

任何一项理论创新与政策创制的最终实践，都应在微观的基础条件中寻找相应的可行元素，而这种可行元素的生成首先需要具备这种理论意识。形如达尔所说：“人们的所思所想——他们的态度、他们的观点、他们的看法都会左右他们的所作所为”[8]，无论是政府、市场还是社会，其认知模式与价值取向都会对其行为选择起到导向和规约作用，可这种认知模式与价值取向的形成首先要在多元主体间灌输这种生态文明建设协同治理理念。因而，要实现生态文明建设协同治理理念在多元主体思想观念层面的突破与创新。可以看到，之所以政府不愿意让渡治理权力给社会和市场，之所以社会公众和环境社会组织参与水平不高，与这些主体在思想层面上无法形成协同治理理念的认知有莫大关系。以生态环境协同治理为例，当前很多地方的生态环境治理理念和方式具有很强的封闭性，是建立在传统行政区划和属地管理基础之上的生态环境治理模式，无法解决具有整体性、流动性和扩散性特征的生态环境问题，无法适应现代政府治理发展的新趋势。与此同时，我国区域经济发展迅速，昌九经济一体化、乌昌经济一体化、长株潭经济一体化、西咸经济一体化、成渝经济圈、泛珠三角经济圈和长三角经济圈等区域经济相继兴起。“经济圈内生态环境的公共性、整体性和外溢性挑战着传统单一行政区划下的属地治理模式，经济圈内生态环境协同治理成为必然”[9]。因此，地方政府要突破传统行政区划的刚性束缚，由过去地方政府“各自为政”式的碎片治理向“团结合作”式的协同治理转变。区域经济一体化发展已经暴露了传统行政区划和属地治理模式的种种弊端，很多地方政府也在积极探索新的合作治理模式，但是地方政府之间存在着错综复杂的利益关系，复杂的利益博弈往往使地方政府之间合作共治的努力归于无效。究其原因，主要还是地方政府在价值理念上没有达成共识。

与此同时，权力在政府部门与其他生态文明建设主体间配置的不平衡状态，也不利于行动主体之间发展出一种相互约束和协调的关系。因此，要使企业、公众和环境社会组织成为推进生态文明建设的重要行动主体，不仅要强化制度、体制与机制的供给创新，而且在思想上要转换观念与改变认识，彻底抛弃不合时宜的传统观念，并通过各种手段来统一各个主体协同治理的合作理念，实现生态文明建设协同治理理念在政府固有的执政理念上的突破，使政府从权威政府向民主政府、透明政府的价值认定与执政理念转变，同时要摒弃过去的全能主义逻辑，充分肯定企业、公众与社会组织作为生态文明建设主体的重要作用。在目标导向、执政理念与价值选择上接受、认可并践行协同合作的生态文明建设模式。要清醒地认识到政府单一生态环境治理模式已经不再适应生态环境治理现代化的需要，而以政府为主导的单一治理主体将被企业、社会组织、公众等的多元治理主体代替，在生态环境治理方面将会取得更多成效，所以政府如何引导社会广泛参与生态环境治理全过程将会成为关键。科学认识是正确行动的先导。新时代背景下，要推动政府治理现代化，将政府单一主体管制转向政府、市场、社会多元主体协作，将政府的家长式管理转向公仆式服务，就必须从思想观念的变革开始，深刻认识到现代治理是多元主体良性互动的合作共治。

（二）建立健全多元主体利益协调机制

管理协同理论认为，“合理的利益分配对管理协同的稳定和发展具有决定性的作用。要实现管理协同的稳定和发展，各管理要素之间的分配必须对称，否则管理协同就存在不稳定的因素”[10]。利益是多元主体协同治理的核心问题，生态文明建设多元主体协同治理所面临的现实困境主要在于利益格局的失衡。因此，推进生态文明建设多元主体协同治理的关键在于建立健全科学合理的制度化利益协调机制。

第一，建立健全合理的利益共享机制。生态文明建设离不开多元主体的共同参与，而要调动和保持多元主体参与生态文明建设的积极性，构建公平、合理、有效的利益共享机制显得非常重要，这是影响生态文明建设协同治理的关键因素。实现多元主体在生态文明建设协同治理中利益共享，必须在树立多元主体合作共赢价值理念的基础上，畅通多元主体利益表达渠道、完善多元主体利益分配机制、提升多元主体利益整合能力。

第二，建立明确的成本分担机制。理论而言，生态环境具有典型的公共产品特性，每一个主体都有享受良好生态环境带来收益的权利，也有承担生态环境修复和治理成本的义务。但现实而论，每一理性主体在享有享受优美生态环境权利的同时，又会从自身利益最大化出发，极力减少甚至规避自己应当承担的治理成本，企图通过搭便车免费享受权利，这必然导致多元主体协同治理的失败。比如，为保护生态环境，减少大气污染，京津冀三地的产业都会受到限制，尤其是河北当地的产业将会受到很大限制，如这个成本仅有河北一地承担，必将削弱河北参与大气治理的积极性。解决这些问题，需要打破行政壁垒，探讨建立协同发展成本机制或收益共享的长效机制[11]。《河北省建设京津冀生态环境支撑区规划（2016-2020）》提出：“推动建设环境容量分担机制，对河北承接京津产业转移项目或公共事业项目，按项目投资或利税分成比例，分担能耗和排污指标。”河北省通过建立合理的成本分担机制，改善了多元主体合作环境，保证了项目后期的顺利运行。

第三，建立健全多元利益补偿机制。生态文明建设中的多元主体利益冲突实质上就是多元主体在生态文明建设中各自利益无法实现的冲突。因此，化解利益冲突最为根本的办法就是建立生态补偿机制，尽可能地满足不同主体的利益需求。一是要完善生态补偿法律法规体系。国家层面应尽快颁布实施《中华人民共和国生态补偿法》，明确生态补偿的补偿范围、补偿领域、补偿标准、补偿原则、补偿方式、资源来源等内容，推进生态补偿顶层制度设计工作，为实践中生态补偿工作的开展提供坚持的法治保障。二是要建立健全市场化生态补偿机制。财政转移支付在生态补偿机制中发挥着重要重用，但生态补偿决不能局限于财政转移支付，要加快建设市场化、社会化的生态补偿机制，不断拓宽生态补偿资金的来源渠道。三是要完善生态系统价值核算指标体系。科学评估生态系统价值和保护成本是做好生态补偿工作，建立生态补偿机制的重要基础，必须以完善生态系统价值核算指标体系抓手，对海洋、耕地、湿地、流域、森林等承担重要生态功能的生态资源系统价值进行客观、公正、准确地评估，为生态补偿机制的建立奠定坚实基础。

（三）构建多元主体参与的绿色绩效考核机制

绿色绩效考核机制的建立与完善是从根源上保障生态文明建设多元主体协同治理有效改善的重要制度基础。在生态文明建设中，只有构建科学的绿色绩效考核机制，才能激发多元主体协同参与生态文明建设的积极性。推动生态文明建设多元主体协同治理，必须改革以往不合理的政绩评价体系。传统的片面的GDP数量增长的政绩考核评价体系，将官员升迁和GDP数字密切联系在一起，从而引发某些地方官员为了追求一时的经济发展，在决策中实行粗放经营，片面追求政绩而以牺牲环境资源为代价，对资源过度开采。这样畸形的政绩考核机制势必会引发地方政府之间的逐底竞争，导致生态环境的日益恶化，同时，也会出现“有经济数量的增长、无实际质量的发展”或者是“高速发展，又伴随着高速污染”的现象。当前，绿色发展是符合生态文明建设要求的正确发展方向，但实践绿色发展，不能单靠哪个部门自身的力量，需要充分调动各方面的资源和力量，汇集成绿色发展的洪流和大军。要用绿色考评引领绿色发展。绿色绩效的落实必须要有一种强有力的社会控制工具来保障，从而使得应该保护的利益获得张扬，应该抑制的利益得到控制，以便形成一种相对平衡与稳定的利益关系。因此，制度设计和法律法规成为最重要的调整手段和保障工具，制度设计和法律法规能够把口号化的绿色绩效考评纳入法制化、规范化、实效化的轨道，从而克服实施绿色绩效考评的理论障碍和现实问题。通过制度设计，构建绿色绩效考核机制，对有利于绿色发展的行为进行鼓励，对危害绿色发展的行为进行惩罚，推动主动实践绿色发展。绿色绩效考评机制不同于传统的GDP导向政绩考核机制，除了经济增长指标之外，生态环保指标、节能减排指标、民生改善指标等都应该纳入新的考核标准，用“绿色考核体系”代替传统的唯GDP考核，坚持在干部政绩考核上更换“指挥棒”，绝不要毁坏生态、遗患子孙的GDP。实践绿色发展，应该引入生态评价法以及经济、生态、社会等多因子法等，彻底改变官员考核过于注重经济发展的现状，因地制宜、综合性地考核政绩[12]。要抓好目标责任考核，将各项目标任务层层分解落实。要严格执行节能减排“一票否决制”，落实节能降耗目标责任制。严格按照“管理减排、污染设施减排、全民参与、结构调整”四大措施对地方政府进行绩效考核评价。实行绿色绩效考评，还需要适当引入第三方机构以进行专业评估，专业性的评估机构能更科学、合理、客观地评估对象，具有一定的权威性、公正性、规范性和专业性。要从内部考核为主向内外考核兼顾进行转变。有争端的环保绩效评估项目、重点工程项目和重大基础设施建设的环境风险评估，需要引入第三方主体进行评估，引入的第三方主体需具备相应的行业资质和社会威信，以保证绩效评价的权威性、公正性和客观性。总之，通过政府、企业、社会组织和公众等多方面主体的共同参与，最终形成最广泛的、全社会共同参与的“统一战线”，共同支持绿色绩效考核，共同推动生态文明建设多元主体协同治理。

（四）全面推进多元主体环境信息公开共享

环境信息对促进多元主体参与生态文明建设，构建生态文明建设多元共治主体格局具有重大意义。然而，当前由于体制机制、利益博弈等因素的影响，地方政府之间信息壁垒林立，沟通协调不顺，信息分享严重不足，导致各级生态环境部门只能掌握本地区的环境信息数据，无法知晓其它地区的相关环境信息，企业、社会组织和公众等其它主体就更难获得相关的信息数据，造成了协同治理过程中多元主体间的信息不对称和数据不平衡，这容易导致生态环境决策失误和生态环境治理行动被动等问题[13]。因此，要调动多元主体参与生态文明建设的积极性，提高多元主体参与生态文明建设的效率，必须搭建环境信息多元主体共享平台，打通信息壁垒、破除信息孤岛，实现环境信息数据的互联互通和公开共享。

搭建环境信息多元主体共享平台，首要的是破除政府系统内部的“信息割据”现状，打通地方生态环境部门的信息壁垒，实现不同地方环境信息数据的互联共享，从而汇聚更大范围的海量数据，确保环境信息数据的统一性和共享性。基于当前物联网、大数据、云计算、5G等信息网络技术的快速发展，各级生态环境部门应当主动转变传统的封闭理念，打破狭隘的地方保护主义思想，树立信息数据互联互通、信息公开共享的大数据观，并以构建多元主体环境信息共享平台为重要契机，用战略眼光规划生态文明建设多元主体协同的大数据资源。在具体的平台建设上，必须充分运用大数据、人工智能、区块链等现代手段，统筹构建一个全国跨平台、跨部门的大数据环境信息共享共治平台[14]。要建立生态环境标准协同工作机制，在统一生态环境标准的基础上，统一规划各地生态环境质量监测站点设置，通过整个区域的生态环境质量监测联网，实现对生态环境污染状况的全程监测覆盖。各个生态环境质量监测点定时将环境信息数据传输至环境大数据公开共享平台，推动不同区域环境信息数据资源的快速集合，并通过构建一个便利的信息数据查询系统，实现对各类环境信息数据的精准、快速查询。当一个地区出现了重大生态环境污染突发事件时，周边地区可以通过数据共享平台实时了解把握事发地的生态环境污染情况，并依托充足的信息数据制定有针对性的突发事件应急处理措施，控制和消减污染的影响范围，这样有利于在保障周边地区地方政府知情权的基础上实现事故地政府与周边地区地方政府对生态环境的协同治理。除了重视政府系统内部的环境信息公开共享外，还必须重视政府与企业、社会组织和公众等主体的环境信息数据的开放共享，这样既有利于扩大环境信息数据的来源渠道，保证环境信息数据的全面性、准确性，还有利于满足企业、社会组织和公众等主体对环境信息数据的知情权。

总之，要充分利用现代信息网络技术，构建功能齐全的环境信息数据开放共享平台，既能及时收集来自各个方面的环境数据信息，从纷繁庞杂的信息中过滤无效和恶意信息，实现面向多元主体的环境数据信息的智慧收集；又能及时、准确、全面地向社会发布生态环境质量、突发环境污染事件等方面的信息，消除不同主体间由于信息不对称而引发的相互猜忌心理，实现多元主体在相互信任的基础上共同致力于生态环境治理。