村规民约在构建乡村“三治”格局中的时代价值、现实困境与完善路径

李代明，陈云鹤

（湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

一、问题的提出

村规民约是指在特定的村域内，由特定的村民主体在长期生产实践过程中依据国家法治的基本精神、宗旨，结合本区域内的村风民俗，通过民主化的程序协商订立并为国家法律正式确认的村民自我管理、自我教育、自我服务的成文的地方性自治规范。它已经是国家法与民间习惯法、国家权威与民间权威之间实现双向沟通的一个坚实凭依［1］。村规民约作为乡村治理的重要格式和典范，以其独有的价值备受国内学者关注。高艳芳、黄永林以“三治结合”为视角，认为村规民约可以为现代乡村建设提供智慧与资源，有助于涵养个人道德、家庭美德、社会公德，推动乡村道德建设，为乡村振兴提供精神支撑［2］。蔡平认为，村规民约是我国独有的乡村社会自治文化，具有促进社会教化、净化民风、传承文化和培育公共精神等作用［3］。陈寒飞、高其才认为，村规民约是村民民主制定并共同遵守的社会规范，是村民互助和办理公共事务、保障村民权益、维护农村治安、调解邻里纠纷、实现村民自治的公共准则，是乡村社会的公序良俗，可以为我国构建乡村“三治”格局发挥独特作用［4］。杨建华等从村规民约对农村社会整合的视角出发，认为村规民约是一种融乡土性与现代性于一体的整合机制，是农村社会各阶层表达自身诉求的良好渠道，村民参与下的公共决策过程可以有效促进农村基层政权的发展和村治运作的民主化［5］。

我国现有3万多个乡镇、54万个村民委员会、5亿5千万乡村人口①数据来源于中华人民共和国国家统计局，统计日期截至到2019年12月。。改革开放以来，特别是在市场化程度不断加深和城镇化高速推进的过程中，大量农民外出务工、个体劳作的生产方式、逐利主义的盛行等使得乡村传统伦理道德规范逐渐弱化，也使得现代乡村社会的道德监督、舆论监督和制度监督被边缘化和基层组织的治理职能趋于弱化。然而，时代有了新的变化和发展，新的乡村治理体系和约束机制还尚未形成或发挥作用，使乡村振兴缺少支撑，实现善治成为难题。实现村民自治、政府治理和社会调节的良性互动，三方共创新时代乡村治理体系，是实施乡村振兴战略的重要举措；完善自治、法治、德治相结合的乡村治理体制，强化农村基层基础工作，是实现乡村善治的关键。村规民约向来是乡村治理的重要工具之一，是观察和探索我国乡村历史嬗变的重要样本。通过对湖南省湘西十八洞村的村干部和村民进行深度非结构访谈，探究村规民约在我国基层治理中发挥的作用及其原因，探寻制约我国村规民约发挥实效的障碍及破解对策，探讨村规民约在构建乡村“三治”格局中的时代价值，对于推进乡村振兴、维护农村稳定和提升基层治理能力具有重要意义。

二、村规民约在乡村治理中发挥的积极作用及原因

村民作为村规民约制定、实施和考评的三重主体，村规民约能够获得村民们基于共识而产生的心理认同，具有内生化的积极作用。

（一）积极作用

1.保障基层民主，管理公共事务

“小村规”可以撬动“大治理”，村规民约的制定能够有效保障基层民主，培育公共精神。湖南省湘西十八洞村村规民约的制定，基于广泛地征求和听取村民意见，在民主和法治原则的指导下，由村民集体协商讨论而成，并经湖南省委审批、备案。其制定程序和制定原则体现了村规民约文本的民主性。这种制定方式使村民充分行使了知情权与表达权，对于提升村民的主人翁意识也有很大裨益。其村规民约规定在处理重大村务时要坚持“管理民主，大事协商”原则，十八洞村在精准扶贫识别贫困户问题上，将识别权交给民众，让老百姓互评，评议全程公开，最大限度体现全体村民的意愿。

十八洞村实行的“村民思想道德星级化管理”模式，规定满18周岁的村民皆需要参与评比，以小组为单位老百姓之间互相评分，村民道德评比大会每年召开两次，评比内容包括勤劳致富、遵纪守法等六个方面，每户按家庭成员计平均分，60分以上为二星级家庭，70分以上为三星级家庭，80分以上为四星级家庭，90分以上为五星级家庭，每户的成绩实行挂牌管理，以此方法将全体村民的自身行为置于全体村民监督之下。“村民S的变化就要归功于几颗‘星星’。第一次星级评比时村民S家只有两颗星，他对此有很大的意见，甚至在未经允许的情况下把自家大门上的星级牌撕掉了。后来村里修建停车坪占他家一亩多地，想改善形象和评更多“星星”的S没有申请补偿款，而且自愿为游客们做免费导游。通过星级评比，主动参与到公益事业和公共事务的村民也逐渐多了起来。”（十八洞村村原村干部S专访，2019年）

2.公平分配集体资产，合理利用资源

农村的公共事务、资源分配等不仅需要当地政府的调解与支持，作为治理主体，更需要村民的主动参与。调研发现，十八洞村村规民约对集体资产的保护和分配都有比较细致、详实的规定，依据村规民约的赋权，村民可以对集体资产的使用、分配和处置等情况进行监督，也规定了村两委需要遵循村规民约规定向全体村民主动公开各种账目，及时发布集体资源的分配流向和集体财产的变动情况。村两委账目的主动公开赢得了村民的认可，曾因不许电线杆架在自己田里而大闹村委会的村民，现在主动无偿让出自耕地给村里修建公用设施；曾经因由四个寨子组成而“村合心不合”的乡亲们主动参加村内各种公共建设，现已累计自愿投工2800余个。十八洞村还从本村实际出发，通过村规民约对村子的基础设施建设（规定“保持风貌，不滥建房”）、土地分配与开发问题（规定“发展农业，引领一方；生态家园，共建共享”）和环境保护（规定“垃圾分类，莫乱堆放”）等事务进行指导和管理，集中人力、物力提高乡村的资源管理水准与服务水平，保障乡村公共资源和公共服务的有效供给、公平分配。（十八洞村村干部L专访，2019年）

3.促进团结互助，推进移风易俗

一般来说，成文形式的村规民约是习惯的“制度化”规则。现代的村规民约是国家“正式法”与乡村“习惯法”两者相融合的结果，是在村民自我治理与国家权力治理之间寻求的平衡与妥协，这不仅确保了一定意义上的乡村治理的“自治性”，还确保了国家权力拥有对乡村自治的控制力。因为村规民约的“法治化”特性的具备，使其可以在乡村治理过程中贯彻国家意识需要，将党的领导与村民自治完美结合。

村规民约侧重于通过道德规范与风俗习惯引导村民行为，实现对村民的教化和对乡村的治理，推动形成“三治格局”。十八洞村在没有村规民约前，大家都“等靠要”，所以这里曾是一个深度贫困的苗寨。在驻村工作队的帮扶下，制定的村规民约规定要“饮水思源，自立自强”，不帮懒人，助力勤人，村里相继建立了八个农业产业合作社，“脱贫摘帽”后还被评为全省文明村。村干部L叙述到：“以前村里在外务工的老百姓回来了，大家没事儿就聚众赌博。有些村民辛辛苦苦一整年的工钱可能过节这几天就赌没了。后来‘三字经’村规民约的出台在移风易俗方面起了很大的作用，我们着力‘除恶害，禁恶习，不赌博，灭劣迹’，现在再进我们村，基本看不到打麻将、赌博等陋习了。以前我们嫁女儿、娶儿媳喜欢攀比彩礼多少，结果把成本越搞越大，村里适婚青年的压力也越来越大。现在‘嫁女儿，娶儿媳，破旧俗，创新意’，思想基本都转变了。”（十八洞村村干部L专访，2019年）村规民约通过去恶扬善的方式来推崇社会公德，通过助力家庭文化来促进家庭美德，通过约束人民的日常伦理生活来培育个人品德，促使民风得以净化，改变了从前固有的、陈旧的、不合时宜的风俗，逐渐形成新的适应时代需要和满足群众新的需求的风俗习惯。

4.维护乡村治安，调解民间纠纷

法律很难涉及人们生活的方方面面，尤其是难以深入农村地区农民生活的细微之处。所以，村规民约以前是、现在也依旧是极其重要的乡村治理工具，是我国法律在乡村社会的有效补充。尽管村规民约并非是一种法律，但却有着近乎法律的作用和功能，它是依照契约形式基于共同意愿而制定的具有一定强制力的社会规范。“作为村干部，我们一直在想怎么能够激发老百姓的内生动力和精神层面的东西，后来我们结合本村人的生活方式和生活习惯，才想到了发动思想道德星级化评比这一办法。我们想，如果由村干部来打分，老百姓一定会认为有偏见、不公平。既然我们的村民们大家相互之间非常了解，每个人是什么样大家也都知道，所以我们让老百姓自己打分，通过匿名评分的形式进行评比，促进我们十八洞村村民和乡村氛围向好的方向转变。”（十八洞村村干部L专访，2019年）

十八洞村的村规民约体现的是一种惩恶扬善的治理模式，对贤者施之以德，在褒扬中使其备受爱戴和尊崇；一旦发现有村民违反村规民约，将不仅仅受到舆论监督的谴责，还有物质上或者体力上的惩罚措施，通过一定的惩戒手段制约村民行为。但需要知晓的是，村规民约的根本宗旨并不是责罚，而是以“扬善”来达到“去恶”的目的，促使村民的言行由他律转化为自律，促进建立乡村和谐秩序，实现乡村发展和乡村善治。

（二）村规民约发挥积极作用的原因

1.社会环境的支持与集体认同心理的支撑

一般而言，乡村多以家族、宗族聚居为主，人们长期生活在同一片区域，且大多具有一定的亲缘关系。十八洞村就是在这样的一种环境下产生的“熟人社会”，村民之间相互信任。但当村民在此种“熟人社会”中出现纠纷后，往往因顾虑到亲缘关系和地缘关系而难以解决问题。当村民体会到“熟人社会”下的感情治理缺乏统一标准，且偶尔会有损自身权益，村民们以此自觉建立村规民约，以规矩处理熟人之间的纠纷。村规民约作为村民在长时间的生产生活经验的规则性总结，因为集体心理认同，人们乐意自觉遵守。以十八洞村为例，村规民约是管理村务过程中调解村民纠纷及利益关系的重要方式之一。作为具有现代法治精神和契约精神的村规民约，它的制定是基于十八洞村全体村民的心理认同，它的执行自然也较容易得到村民的普遍认可和接受，而且其村规民约在管理和施行过程中又展现着法治精神、民主观念和人文关怀。从这个方面来看，社会环境的支持和集体认同心理为村规民约构建“自治、法治和德治”相结合的治理体系提供了支撑，发挥了作用。

2.自治传统的发扬与治村能人的推动

自治和善治历来是我国基层治理体系和治理方式的基本体现与价值追求［6］。中国有着悠久的自治传统，古语就有“皇权不下县”之说，作为治理性工具的村规民约，在我国历史上的乡村治理中起着积极而广泛的作用。改革开放以后，1987年颁布实施的《村民委员会组织法（试行）》规定，“我国村民实行自治，村委会是基层群众性自治组织”。这为悠久的自治传统赋予了新生。

村民自治意味着广大村民是自治的主体，依法办理自己的事情，享有各种民主权利［7］。在实行村民自治的过程中，国家赋予乡村社会越来越多的自主性，在这一进程中“富人治村”“能人治村”现象不断出现。根据调查得知，村民普遍有推举德高望重的人或能够带领大家创业致富的人作为集体领导的意向。村中能人具有大家公认的权威性，其调解也会十分有效，当村中出现难以化解的问题时，能人的出面和劝解会为村规民约得到切实履行和有效实施提供人力基础。十八洞村村民龙书伍夫妇曾在国外打工，是村内有名的致富大户。在十八洞村村支两委换届时，龙书伍积极主动竞选，最后高票当选为党支部书记，致富能手龙吉隆当选为村主任，此后他们为十八洞村的建设发展做出了巨大贡献。如何统一村民们的思想，是脱贫攻坚的关键。在实践中，十八洞村“五兴”互助组产生了，一名党员联系五户村民，把“学习互助兴思想、生产互助兴产业、生活互助兴文明、邻里互助兴和谐、生态互助兴家园”作为互助的主要内容，实现党员和群众互助互帮。最终使这个贫困的寨子“脱贫摘帽”，在群众的支持下将这个默默无闻的苗寨转变为乡村旅游的圣地。

3.国家法律的确认与村规民约的变革调适

2018年12月4日民政部、司法部、农业农村部等七部门发布的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》规定：“村规民约是健全和创新党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制的重要形式。”《村民委员会组织法（2018修正）》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”这些指导意见和法律等是村规民约在现代乡村社会存在并发挥治理效用的政策基础和法律依据。

乡村治理在国家治理体系中占有重要基础性地位，乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化进程中不可或缺的一环［8］。村规民约不断完善的过程，就是不断融入国家治理体系和治理能力现代化进程的发展过程。村规民约中优秀传统道德文化精神培育农民的道德精神，村规民约喜闻乐见的文化活动形式推动乡村道德建设。十八洞村适时根据时代需要调整村规民约内容，推行“村民思想道德星级化管理”模式，开展星级家庭评比活动，促进家风家规建设；同时开展道德讲堂，让人民群众身边的道德模范讲述道德故事，树立身边榜样；举办文体活动，组织青少年朗诵爱国诗词，举行“赶秋节”“过苗年”等苗族特色传统节日活动来加深群众之间和干群之间的相互了解。为立德增力，为弘德增效，种种群众性精神文明创建活动的开展，引导和教育了十八洞村广大村民移风易俗，让那些具有时代价值的优秀道德思想走进了百姓生活。

三、村规民约构建乡村“三治”格局的时代价值

（一）村规民约是国家治理乡村经验教训的归纳与总结

村规民约作为中国共产党和中国政府治理乡村经验教训的归纳及总结，有着丰富的实践历史。全国人大常委会起草“八二宪法”草案时，在借鉴了城市居民委员会的治理经验的前提下，结合我国农民群众的治理实践，创造性地将村民委员会这一基层群众性自治组织写入宪法，并规定了其性质、任务和组织原则等。在乡村设置村委会，村民进行自我管理、自我教育和自我服务，村民自治制度在我国的推行大大减轻了政府行政负担，收缩了国家行政权力对乡村地区的干预，发挥了村民作为乡村社会治理主体的作用。乡村是我国最基础的治理单位，基层治理有效与否，不仅关乎着乡村的稳定与繁荣，见微而知著，也呈现了国家治理体系和治理能力现代化的水平。运用村规民约来调整乡村社会关系、调解村民矛盾，进一步发挥村规民约在乡村治理中的积极作用，培育村民的法治精神与自治精神，实现乡村善治和构建和谐乡村，有助于为我国乡村治理进一步提供实践经验和理论指导，推动我国基层治理体系和治理能力的现代化。

（二）村规民约是实现“四个全面”战略布局的内在要求

全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是我们党在新时代治国理政的新思路。全面建成小康社会的重点和难点在于乡村实现小康。村规民约可以通过全面协调乡村的经济、政治、文化、社会和生态建设，在壮大乡村经济、发展乡村产业、扩大农民收入、共享经济发展成果上发挥积极作用，推进乡村社会实现小康。当前我国改革已经进入深水区，农村地区也是如此。农村改革牵涉多个方面，如基本经营制度、土地制度、产权制度等，所以农村改革更需要立足村民、依靠村民，维护村民的合法利益。基于村民心理认同的村规民约能够确保大家利益诉求渠道的通畅，确保民声民意的有效传达和多方利益的充分调解，所以能够尽可能地确保农村地区改革的顺利推进。全面依法治国不仅需要法律建设，还需要村规民约等规范准则协同治理。合理运用村规民约调解村民矛盾，调整村民关系，培育村民的自治能力和法治精神，能够有效促进我国农村地区的法治社会建设，推进全面依法治国。全面从严治党，是“四个全面”战略布局要求之一，而抓好农村基层党组织建设则是全面从严治党的要求之一。通过村规民约为村民赋权，以此实现对村两委工作的监督，能有效促进廉洁村委建设，推进全面从严治党。综上所述，村规民约在保障我国乡村地区实现“四个全面”战略布局具有积极作用。

（三）村规民约是建设新时代社会主义新农村的重要手段

乡村自治传统并没有因为晚清以来的近代社会发生的剧烈动荡与变革而中止，而是被不断地发展与赓续。作为传统乡约制度的当代延续，无论是运行模式上，还是功能上，亦或制定程序上，村规民约的治理智慧对我国当下的乡村社会治理都具有非常重要的借鉴意义。从村规民约的延续性而言，村规民约的传承与发扬就是优秀传统乡村文化的传承与发扬的一种体现。村规民约不但承载着浓重的乡土情感与乡土文化，村规民约治下的乡村社会关系网络还孕育并蕴含着乡村社会独有的文化基因和文化血脉，包含着村民特有的思维方式和情感交流方式。

村规民约是治理乡村问题的关键，是重构乡村精神文明的触媒，是推进乡村振兴的有力支撑。新时代需要新民约、新村规，需要一以贯之继续制定和完善村规民约，发挥村规民约在乡村治理中的应有作用，让村规民约在新时代焕发生命力，为构建乡村“三治”格局、实施乡村振兴战略、建设社会主义新农村发挥伟力。

四、当前我国村规民约发展面临的现实困境

村规民约因其独到的价值理念和治理模式在乡村治理实践中发挥了重要的作用，但在调查过程中，发现部分地区的村规民约的制定实施还面临着较大的困境。

（一）被夸大的表象：民主与规范

不同的村与村之间除人口、区位、村情等存在细微分别外，其余的村务事项大体相仿。笔者发现，很多地区村规民约的来源存在着较为严重的问题。为了应付上级领导检查，有些村干部照搬抄袭其他村庄村规民约的条例，而且并不征求村民意见，根本没有体现村民的民主参与，最后以村两委的名义下发，张贴在村务公告栏，绝大多数村民对此并不知情。还有些村庄只是按照上级政府下发的村规民约范本稍作修改，也没有经过征询民众意见的环节，甚至有些条例的制定没有掌握适度原则，脱离实际。如此制定的“高目标、大口号”的村规民约必然流于形式。

（二）被忽略的困境：权威性的弱化

那些横空出世的村规民约，挤压了原本应该得到高度重视的民意空间。村规民约文本的形式化、定式化、僵化，使得原本该具有管理权威的村规民约变成了一种“倡议书”，失去了对全体村民的规制和约束，不能使村规民约成为村民进行“自我管理、自我服务、自我教育”的介质。当笔者问及一些村子的村民将本村的良好治理归结于哪些因素时，大多数都说不出一个所以然，比较笼统的将村集体取得进步的原因归结于党和政府的宏观政策或者某位村领导的魄力和担当，几乎很少提及村规民约发生的作用。从这个方面来看，村规民约的作用被极大弱化。再有，村集体资产是村民赖以生存的物质基础，也是乡村系统能够正常运转的物质基础，那么资源的分配也就成了村务的核心问题。但笔者发现村规民约的制定难以从本质上触动利益的藩篱，改变不合理的利益分配规则。从这个意义上讲，需要对村规民约的权威性进一步加以理性审视。

（三）被异质化的主体：村民的流失

改革开放以来，伴随我国市场化程度的加深、城镇化的快速发展和城乡流动速度的不断加快，村民的异质化趋势不断上升，程度不断加深，现代乡村面临着农转非农、青壮劳力进城、能人“出逃”、集体组织解散、集体认同弱化等“乡村空心化”困境。在一些错误的价值观引领下形成的个人至上、唯利是图、拜金主义等不健康的思想也在不停地销蚀着古朴的乡风民情，削弱村民的美德信仰，使传统的伦理道德越来越趋于边缘化，致使村民的公共精神和集体观念被削弱，最终将有可能面临的是乡村共同体的瓦解，这将不利于村规民约发挥治理作用，甚至关乎村规民约的存废。

五、村规民约在乡村“三治”格局中的完善路径

为构建充满活力、和谐有序的乡村社会，应当坚持自治、法治、德治相结合，以求村规民约真正成为村民自我管理、自我教育、自我服务的自治规范，真正成为国家法与民间习惯法、国家权威与民间权威之间实现双向沟通的一个坚实桥梁。

（一）加强引导创新，开创乡村“自治”村约

村规民约的制定过程应意识到村民参与的重要性，应该充分发挥村民在村规民约制定和践行中的主体作用，还要注重体现各村特色，不搞千村民约一个面。笔者认为可以通过村民大会推选德高望众的宗族前辈或热心服务村民的乡贤、能人作为村民代表，充分发挥其在地缘、血缘和人缘关系中的积极作用，立足村情，突出村规民约的乡土适应性和实用性，使其真正成为反映村民共同愿景、激励村民追求美好幸福生活、维护村民合法权益的公约，使民众能够切实感受到村规民约带来的变化，从而能够认同村规民约，自觉约束各项行为，由他律自觉转化为自律，继而让原子化的个人重新返还到集体事务当中去，增强其乡村认同感、归属感，让村民从内心深处认识到村集体的力量和重要性，强化自治精神和集体主义精神。

（二）坚持党建引领和在法治框架下创制“法治”村约

推进乡村“三治融合”，必须全方位强化农村基层组织建设，增强党建引领。乡村治理需要坚实有力的领导，需要循序渐进，注重实情调查和因地制宜。乡村基层党组织在主持制定或修改村规民约的过程中，需要加强政治把关，保证方向正确，在遵守宪法和尊重法律精神的前提下，发挥好村规民约“软法”的作用［9］。坚持发扬民主作风和集中群众意见相结合，维护好、发展好、协调好国家、集体和个人的合法利益，积极响应党和国家的号召，增强与上级各部门之间的联动效应，推进乡村自治、法治、德治“三治融合”，打造小微权力清单式的清廉村规，用党的引领和法律盾牌为村规民约加强权威、发挥实效保驾护航。

（三）强化道德激励与约束机制构建“德治”村约

习近平总书记强调“要在实行自治和法治的同时，注重发挥好德治的作用，推动礼仪之邦、优秀传统文化和法治社会建设相辅相成”。村规民约作为乡村社会生活中的重要规则，最大的作用就是通过契约和道德约束村民的行为［9］。首先，以发挥村规民约的道德教化与引导功能为依托，以推动社会主义核心价值观在农村落地扎根为工作主线，融现代理念与传统治理于一体，注重与时俱进，在保留本土优秀经验的基础上，积极、及时回应村民新的需要，顺应社会新的发展趋势，建立融合现代与传统的公序良俗，为新时代村规民约植入魂灵。其次，要完善村规民约道德评价机制，重视道德舆论的社会监管作用。道德思想既能够通过个人修养作用于人的本心，也能够通过舆论褒贬影响人的言行，通过发挥好道德模范、身边好人等榜样的作用，激活乡村的道德力量实行德治，重视道德的他教与自我教化的结合作用。最后，建立村规民约道德奖惩机制。加强乡村道德体制建设，离不开道德激励与约束机制的建立和完善，村规民约作为一种道德规范一经产生，就应该成为一种善恶评价的标准。村两委可以主动探索运用星级评比、积分制等模式赋予村民一定的监督权，对村级权力运行进行有效监督，确保村级权力在阳光下运行。