全面推进依法治国背景下高校依法治校面临的主要问题及其原因分析

陈传林

(福建医科大学高等医学教育研究室，福建 福州 350122)

在我国，将依法治国作为治理国家的基本方略，是由党的十五大提出确定，党的十六大、十七大又进行了补充完善。全面依法治国是党的十八届四中全会作出的重大战略部署，并将它作为国家 “四个全面”战略布局之一。党的十九大后，为加强依法治国战略的统一领导，中央成立了以习近平总书记为组长的全面依法治国领导小组。全面依法治国就是要建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家，加快推进我国治理体系和治理能力现代化。全面依法治国基本方略在高等教育领域最核心、最本质的要求就是依法治教，依法治教具体到高等学校层面就是高校依法治校。高校依法治校是全面依法治国的有机组成部分，同时也是依法治国在高等教育中的具体实践。然而，从高校依法治校实践看，近年来虽取得了一定的进展与成绩，但总体上我国高校依法治校工作进程缓慢，未能取得明显成效，与国家全面依法治国总体目标要求有很大距离。因此本文对依法治校存在的问题以及产生原因进行全面系统和具体深入的探析，以期为推动高校依法治校提供理论与事实依据。

1 法治思想观念问题：依法治校的法治思想意识淡薄和依法治理的法律权威缺失

1.1 主要表现

(1)政府依法治教理念缺失。长期以来，我国法律法规不能明确厘清政府及其教育行政部门管理大学的权力边界，政府依法治教理念比较缺失。政府教育主管部门对大学采取以行政命令为主的管理方式，基本上包办了从举办到办学再到管理的一系列权力。政府不仅直接控制着高校的财权与人事权，而且还间接地管控着一些本该由高校自行决策的事务，诸如办学经营、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理等。由于政府包揽了高校行使的办学、管理等一系列权力，致使高校自身办学自主权实际上很有限[1]。教育主管部门有时还违背“依法行政”，通过检查、评估等手段干预限制高校办学自主权。因此高校难以做到依法自主办学，下放给高校有限的办学自主权自然也很难得到落实。

(2)高校依法管理意识薄弱。许多高校领导干部对依法治校重要性的认识明显不到位，部分高校管理者依然缺少法治意识，习惯于以组织程序、行政手段和道德观念来治理学校。一些高校内部治理至今尚未树立法律至上、崇尚法律的法治精神，尚未形成将法律作为学校管理工作的主要依据和行为准绳的治理理念。部分高校在管理中主要还是凭借“红头文件”，习惯于靠 “政策”“经验”和“行政权力”搞管理，而不是根据教育法律法规和规章制度来治理学校。更有甚者，有的高校领导人只是凭着个人意愿发号施令，以个人意见代替法律法规，处理问题主观臆断，随意性大。

(3)师生执教求学法治观念淡薄。高校教师总体上比较缺乏法治素养，缺乏法治理念和依法执教的能力，远没有形成自觉运用法律手段管理教育、调处纠纷、维护权益的观念与习惯；大学生在中学期间法律知识就学习不多，进大学后也只是在公共政治课中学习一些法律基础知识，大学生总体上法律知识比较缺乏，依法求学思想意识欠缺。许多学生对待法律只是认识到重要，但并没有把法律内化为自己的信仰，依法维权理念还远未形成。学生与学校、学生与教师之间出现纠纷，当个人合法权益受到损害时，大多数人因心存顾虑，担心影响自己发展前途等原因，一般不会选择通过法律途径来维护自身的合法权益。

1.2 重要原因

(1)教育法治化发展历史较晚。我国教育法治化进程相对欧美日等发达国家起步较晚，全国性的教育法在1949年中华人民共和国成立后才开始制定，我国第一部有关高等教育法律法规《中华人民共和国学位条例》是在1980年2月由全国人民代表大会通过。《高等教育法》1999年1月才开始施行，40多年间我国大学治理处于无法可依的状态。国家教育法制基础非常薄弱，教育法治化进程相对滞后，因而我国高等教育法律体系很难在短时间内建立，高校依法治校法治理念与依法治校良好氛围难以短期内形成。

(2)长期形成的人治思想负面影响。中国是一个有着二千多年人治传统的国家，重人治轻法治，缺乏良好的民主基础。当法律与当权者意志发生冲突时，个人意志通常凌驾于法律之上。我国历史上长期形成的人治思想作为一种意识形态和社会文化传袭下来，渗透到社会的各个领域，对今天全面推进依法治国背景下高校依法治校仍有较大负面影响。这种传统思想对大学影响至深，高校主要领导人的意志在学校治理中往往起到决定作用，因而学校的管理重心会因不同领导人的不同关注点而不断发生变化，这是高校依法治校的法治思想意识淡薄的症结所在。

(3)“官本位”与“权大于法”思想消极影响。中国自古以来是“官本位”社会，潜意识中还存在着权大于法的思想，我国“权大于法”“刑不上大夫“的历史文化传统也导致人们对权力权威产生崇拜，而对法律法规缺乏信心。现实中，高校依法治校深受这种思想的消极影响，高校中部分管理者及教职员工习惯把权力视为权威，一些矛盾纠纷主体不信法、不学法、不用法，不依法表达诉求和化解矛盾纠纷，这是全面推进依法治国背景下高校依法治校存在着法治意识淡薄、法律权威缺失的一个重要原因。

2 法治根本依据问题：依法治校的教育法律法规不健全和校内规章制度体系不完善

2.1 主要表现

(1)高等教育法律法规不健全。现有高校依法治校所依据的高等教育法律法规不健全，高等教育法规体系不完善。一些高等教育法律、行政法规存在某些规定表述有失偏颇的情况，教育行政法规建设滞后，一些重要的教育法律法规，如规定大学法人主体地位和权利义务的《学校法》等至今还没有制定颁布，有些领域存在着法律盲区；已有的部分教育法律法规时代性不强，难以与时俱进。已经颁布的几部高等教育法律法规多数历时多年，内容较为陈旧，有些规定滞后于社会发展，同时过时的内容又没有及时充实、更新，不能适应时代发展需要。现有的教育法律法规存在着科学性、程序性及操作性的缺陷，宣言条款多、原则性规定多，对违反规定的没有具体法律后果规定；且高校纠纷解决机制单一，程序性规范较少，致使实践中缺乏操作性。

(2)大学章程建设存在明显问题。现有的大学章程文本存在着较多明显的问题。首先，高校大学章程建设进程仓促，直接影响高校大学章程建设质量。目前在已经制定大学章程的高校中，存在一部分高校为了完成教育部下发的任务而仓促上马的情况，进而导致大学章程本身的形式化与过场化，质量根本无从保证。其次，许多高校章程规定过于抽象，缺乏可操作性。从现有部分高校章程文本内容来看，许多条款表述和具体规定既简单、抽象又无可操作性。最后，高校章程缺乏个性化，未能体现各自学校应有的特色。目前高校大学章程存在着内容千篇一律、缺乏个性化、特色不突出的情况，体现不出各个高校独有的办学历史和文化底蕴。因此，我国大学章程建设工作还远远没有完成[2]。

(3)高校内部规章制度体系不完善。其一，校内规章制度不健全，存在无法可依的现象。目前学校内部多数既没有建立起完善的针对不同治理事务的规章制度，也没有形成与大学章程相配套的具体实施细则，校内规章制度中许多事项存在着不完善、没有具体落实和没有进一步细化等问题，这些问题导致高校内部治理过程中的很多具体事务无法可依[3]。其二，部分高校内部规章制度与上位法抵触，存在不合法现象。在实际管理中，目前仍然有高校规章制度的制定随意性较大，突破法律的规定与界限，与国家法律法规相冲突，甚至还有部分学校规章制度存在不合法乃至违法现象。其三，高校内部规章制度内容陈旧，难以适应时代发展需要。目前多数高校内部管理规章制度，很大部分是在20世纪八九十年代制定的，有些规章制度内容陈旧又未及时更新修订，无法满足新时代发展需求。

2.2 重要原因

(1)行政化高等教育管理体制影响深远。长期以来我国高校内部管理大多沿用政府的行政化管理模式，这种“行政权力主导”型的教育管理体制集中体现在高校治理机构级别化、组织科层化、管理官僚化。在高校内部，行政权力占主导地位，决定学术权力以及其他权力，而学术权力及其他权力则占次要地位或从属地位，受制并服务于行政权力。目前大学章程并未受到应有的重视，并未真正使之发挥“组织法”“纲领法”“最高法”的作用，其中一个重要原因是我国高校管理中过强的行政化倾向所至。

(2)规章制度制定者缺乏法治思维和依法治校意识。是否具有法治思维与依法治校意识直接关系着高校教育法律法规建设水平的高低。许多高校大学章程或规章制度起草人，通常是高校相关职能管理部门工作人员，他们中大多数都不具备与法律相关的知识基础与专业素养，比较缺乏法治思维与依法治校意识，因而就会影响他们对法律概念及具体法理要求的理解，在制定或解释章程中，很可能出现主观臆断或照搬他校的做法等，这些也是目前高校大学章程和规章制度出现法治问题的重要原因。

(3)国家法律法规对高校相关权利界定的不确定性影响。高校教育法律法规与规章制度建设还得受到上位法尤其是国家层面法律法规制约，如高校究竟有没有诉讼主体资格、是否享有开除学生学籍的惩戒权力，学生受教育权及其相关的权利到底能否纳入司法审查范围等等。这些问题一直都是教育界和司法界争论的焦点问题，由于国家相关教育法律法规没有对此做出明确界定，因此高校大学章程也无法对此做出明确规定。所以国家教育法律法规对相关权利界定的不确定性影响着大学章程法治化建设。

3 法治实践操作问题：依法治校的规章制度执行力度不强和有法不依现象依然存在

3.1主要表现

(1)政府及其教育主管部门有法不依现象时有存在。目前政府及其教育主管部门依法行政理念比较缺失，有法不依现象时有发生，政府及其教育主管部门把大学作为政府部门的一个附属机构，以政府机关管理方式来管理高校，对大学采取以行政命令为主管理方式，基本上包办了从举办到办学再到管理的一系列权力，高校尚未能做到依法自主办学。办学自主权是《高等教育法》中规定的高校特有的、基本的权利，是高校作为教育法律关系主体的前提条件。《高等教育法》中规定了高校有7项办学自主权，但政府及其教育主管部门有时还有违背教育立法的“依法行政”行为，通过行政等手段干预高校自主办学，使得原本下放给高校有限的办学自主权也很难得到落实[4]。

(2)高校领导决策尚未依照相关规章制度行事。目前部分高校领导尤其是书记、校长决策过程中仍然存在着法律法规和规章制度执行力不强，未能依照相关规章制度办事的问题。有些高校领导决策学校重大事项时，总是习惯于拍板做决定，甚至可以抛开规章制度开展工作。一些高校往往领导班子一换就可能导致另一套改革方案的出台，使得之前已经制定的改革发展方案和建立健全的良好机制被全盘否定。这种决策不重视循章行事，存在明显的“人治”现象，致使学校重大决策朝令夕改，直接影响高校管理的有效衔接以及可持续发展，不利于高校依法治校长效机制的形成。还有一些高校领导未能按照规章制度办事，凭着个人意志搞“一言堂”。

(3)高校管理部门规章制度执行力度不到位。目前高校各部门规章制度执行普遍存在执行力不强，规章制度执行力度不到位。部分高校中层管理干部依红头文件办学、按上级指示办事已成习惯，反而不习惯按学校规章制度办事；一些高校管理干部仍然习惯管理凭借上级文件，办事和解决问题靠人际关系，不习惯根据教育法律法规和学校规章制度办事，因而出现有章不循、有规不依现象也就在所难免；有些高校职能管理部门比较重视相关规章制度的制定，颁布了一系列相关规章制度，但相关制度制定出台后很快成为“挂在墙上”的摆设。在规章制度的执行上，具体落实不到位。更有甚者，一些单位和个人从小集体利益或个人利益出发，对学校的制度视而不见，采取有选择地执行，对自身有利的就执行，对自身不利的就有意规避。

3.2 重要原因

(1)规章制度本身有缺陷不完善。规章制度执行力不强的原因首先可能出自规章制度本身有缺陷不完善问题。一些高校存在照搬其他高校模式的情况，针对性不够，原则性过强，可行性较差，缺乏严肃性和权威性；有的高校某些制度存在华而不实、内容空洞、难以操作的问题，缺少具体实施措施；还有的高校规章制度不能根据学校的发展变化以及工作重点的转移而及时进行修订完善，存在规章制度建设的滞后性等等。这些都不能真正做到让执行者有“章”可循，让被执行者有“法”可依。

(2)规章制度学习和宣传不到位。规章制度执行力不强的再一个原因可能是规章制度学习和宣传不到位。高校制定的教育法规和规章制度实施之前，如若学校没有加以宣传和组织学习，或者宣传和学习不到位，必然造成师生员工不能完全熟悉和领会规章制度的主要内容，也难以正确掌握具体的操作规程，进而影响规章制度执行和落实的实效性。因而在规章制度具体落实过程会出现规章制度执行者或按照自己的理解方式执行，或站在个人利益或者部门利益的角度执行，或以扭曲的方式执行等问题。

(3)监督机制不健全，责任追究不力。规章制度执行力不强的另一个重要原因是监督机制不健全，责任追究不力。在制定规章制度时，部分高校没有对规章制度的监督执行做出规定，即使有相应监督执行规定，也未明确规定监督的主体，事实上无人监督，致使规章制度未能得到不折不扣地执行；有些高校通过教代会等履行监督职能，但在监督程序上并未做出具体的规定，结果监督机构表面什么都监督，其实什么都监督不了；有些高校只重视对规章制度制定环节的监督，而忽视对规章制度执行环节的监督，或者监督只在于每年年终听取一次“报告”，至于规章制度存在的问题却很难发现，监督制度及其机制不健全使得高校的规章制度的监督流于形式；目前大多数高校仍然没有制定切实可行的责任追究制度，对违反制度的行为没有真正实施追究惩治，即使实施了处罚，往往也是力度较轻。

4 法治程序规范问题：依法治校的法治正当程序保障缺乏和权利救济机制尚未建立

4.1 主要表现

(1)高校依法治校的正当程序被忽视。依法治校的法治正当程序保障缺乏，其中表现在当前高校依法治校往往没有走正当程序，轻视程序，忽视程序正义[5]。有些高校在对师生实施管理过程中过于强调责难惩罚，而不是注重合理、公正的程序去实施。特别是高校对学生和教职工的过错或过失进行处分时，程序不规范，未能事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，未能给当事人机会进行申诉，或对其申诉不予理睬，其直接后果就是当事人的相关权益受到损害，严重时可能会导致当事人的身心健康受到危害。在过失的学生处分上，处理过程未能重视与学生之间合法权益协调，忽视正当程序或程序违法，这是近年来一些学生状告高校行政诉讼案中以高校败诉居多的重要原因之一[6]。

(2)高校管理缺乏程序民主公开。依法治校的法治正当程序保障缺乏的另一个表现就是当前高校在某些管理过程中或在具体环节上缺乏程序民主和程序公开。有些高校的大学章程制定起草基本上是学校领导和职能部门一手操办的事，许多师生不太清楚章程制定起草的具体情况。至于高校其他校内规章制度的制定，基本上是由学校相关职能管理部门承担，最后由校长办公会或常委会研究通过确定。广大师生在这个过程中参与度低，广大师生的正确意见建议得不到足够的重视，更谈不上严谨的公开审议程序。当前高校管理过程中和具体环节上存在的正当程序既不民主又不公开，其后果是直接导致大学章程的法律性丧失,相关主体的认同度低,章程应有的权威性遭质疑, 章程实践效力则大打折扣。

(3)权利救济的途径较少或不畅。依法治校的法治正当程序保障缺乏的再一个表现就是广大师生的权利救济途径较少或救济渠道不畅。目前高校师生的权利救济途径主要是校内申诉。就校内申诉这一途径，也是渠道不畅，机制不健全。大多数高校只成立了学生申诉委员会，却没有教职员工的申诉委员会。就是学生申诉委员会目前也面临着运作困难，效果不佳问题。主要原因是学生申诉委员会的组成缺乏正当程序，没有通过一定程序选举产生，组成人员不太合理，是由学校指定的人员组成的。如此组成的学生申诉委员会及其成员做出的处理意见也不具有权威性，其正当程序与公正性值得怀疑，因而使学生很难信服。近年来频繁出现高校内部纠纷，如对教师人事纠纷处理和对违纪违法学生处分的问题，引发矛盾激化，正是高校依法治校缺乏健全的师生权利救济途径和完善的权利救济机制所致[7]。

4.2 重要原因

(1)高校依法治校整体维权意识不强。高校是我国全拨款的事业单位，学校资产是国有资产，部分高校管理者认为在处置一些学校利益纠纷过程中对其造成的损失往往不用自己承担经济赔偿责任，这也是高校依法治校整体维权意识不强的一个原因；有些高校管理者及教职员工法治意识淡薄，习惯把权力视为权威，在学校的一些矛盾纠纷中，他们不信法、不学法、不用法，不依法通过正当的法律程序去表达诉求和化解矛盾纠纷；还有的高校常常用行政手段、道德观念管理学校，对广大师生的权益关注不够，加上学校在发生纠纷时有时鉴于诉讼成本高、时间长，因而他们往往通过行政手段而不是正当法律程序解决问题。

(2)高校依法治校的规章制度不够规范完善。高校制定的相关规章制度，必须合乎国家法律的规定，并与上位法规相统一。而以往高校的“勒令退学”或“开除学籍” 等处分规定，则是缺乏法律依据的。正是有些学校不明了相关法律程序而执行这一规定，涉嫌越权违法行为，因而往往导致学校败诉；有些高校规章制度缺乏明确具体、可操作性差等问题已经影响到高校依法治校和广大师生正当权益的维护。广大师生虽然拥有法定救济权利，然而在高校规章制度文件中却没有就师生救济机制进行具体规定或不作任何具体内容设计，这直接导致广大师生的法定权利无以兑现。

(3)高校依法治校的法治教育不重视与法律机构及其人员不到位。目前高校教师群体中除法律专业外大多数人没有很好地学习过相关法律法规知识，法治教育迫在眉睫[8]。但是，目前高校依法治校的法治教育并没有包括教师群体，一般学生仅仅只是在学习思想道德基础与法律修养这门课程中对法律有所了解外，很少通过其他途径去学习理解相关法律法规，因而高校师生对法律始终处于一种似懂非懂的状态。目前我国很多高校没有设立法律相关工作机构，有的高校虽设置了法律相关工作机构，但配置的专业人员却不到位。如此，高校依法治校的法治正当程序和广大师生应有的正当合法权益便无法得到保障。

综上所述，只有全面认识全面依法治国背景下高校依法治校面临的四大层面主要问题，深入分析它们各自的主要表现及其重要原因，并据此采取针对性的有效措施，才有可能推动全面依法治国背景下高校依法治校工作取得根本上进展和明显成效。