基层治理视角下“农改超”在地化发展困境与出路探究——以遂宁市为例

陆燕芳

(四川农业大学, 四川 雅安 625000)

1 “农改超”在地化实践反思

1.1 “农改超”在地实践历程

“农改超”就是通过引进先进的企业管理理念，在政府政策的支持鼓励下，将已不适应经济社会发展、现代城市建设和居民消费需求的传统农贸市场进行生鲜超市化改造，“使其成为经营主体组织化、经营产品标准化、经营方式超市化及服务规范化,以经营生鲜农副产品为主的超市”，简言之，“农改超”就是将传统农贸市场改造为生鲜超市。

为了满足居民对食品安全、环境卫生和生活质量的新要求，着力构建农产品现代流通体系，整顿市场秩序、促进城市治理，2012年遂宁市响应国家政策启动市城区农贸市场“超市化”，将辖区W农贸市场和N农贸市场进行“农改超”。遂宁市结合地方特色在“农改超”政策具体实践过程中发展了“去农改超”和“化农为超”两种典型，初步形成了具有相对代表性的农改超实践模式并积累了一定的落地经验。

1.2 “农改超”在地化实践限度

在新冠肺炎疫情影响下，农贸市场问题热度不断提高，但似乎经过十多年发展、以解决农贸市场问题为目的出台的“农改超”并没能真正发挥好自身作用，在具体实践中仍然面临着明显的在地发展困境，“农改超”推行困难的核心原因和根本性矛盾究竟在哪里？如何发挥政府治理效能，推行“农改超”在地化可持续发展？诸类问题亟待解决。通过对遂宁市N小区“去农改超”和W小区“化农为超”2个案例进行调研分析，在“农改超”实地规划建设以及运营监管过程中，其产生的问题主要表现如下。

1.2.1 利益主体博弈，难以协调 农贸市场超市化过程中，政府、企业、流动摊贩、经营者、消费者等各类利益主体，趋向动机不同，难以协调统一。流动摊贩与固定经营者之间的市场竞争、经营者与消费者之间的买卖纠纷、企业与农户、经营者间的合作商议、政府内部各部门的权责分配等现实问题的存在必然导致各方主体的利益纠缠。

1.2.2 政府治理能力欠缺，职能履行不到位 就W小区农改超项目来说，项目推进以来，政府和民众便进入了双方拉锯的僵持状态：一方面，政府在“农改超”政策落实方面下了大功夫，但落成之后实际效果不佳，“脏、乱、差”问题并没有得到解决；另一方面，突然变更的购物方式让当地群众难以适应，生活上更加不便，加之上述卫生问题解决的失败，大多群众对政府此举十分不满。而对于N小区农改超项目来说，该项目自政府公布以来，搁置近8年未竣工，期间不断有“农改超”的摊位租户向政府反映各种问题，也未得到及时、有效的回应。这些现象的背后，基层政府治理行为、治理体制、治理能力等方面无疑存在很大的缺陷，反映出的就是地方政府现代化治理能力不足、治理体系不完善的深层次问题。

1.2.3 监管缺位，经营问题复杂 初期W小区“农改超”后，短暂性地取得了一定的卫生环境整治效果，但垃圾遍地、空气质量差、污水横流等“脏乱差”现象依旧没有杜绝，卫生安全问题仍然突出。由此，超市化后的农贸市场涉及的经营规划问题、流通领域农产品质量安全监管问题以及农产品质量安全保障相关制度完善问题都亟待解决。此外，居民对于改造后商场楼巨大人流量对周边居民的安全、生活舒适度等方面带来的负面影响的担心也有待纾解。

2 “农改超”在地化发展定位

“在地化”是相对于“全球化”而言的，“可视为一种产品、服务、人才的应用,能够为某一特定文化或语言地区所接受并长期发展下去”。而从基层治理来看，本文中，“农改超”的“在地化”就是指作为宏观政策导向的“农改超”在地方基层的在地落建问题，具体即是“农改超”要适应地方现实，回应地方需求，使自身功能得到充分发挥，让当地群众享受到其带来的政策福利。

2.1 “在地化”定位的基础

从普适的价值经验层面，“农改超”作为一项便民政策、利民工程，要明晰其“在地化”发展的定位，以适应地方现实、回应地方需求为基础，充分考虑本地政策环境和群众内在需求，实事求是，因地制宜。一方面，区域环境复杂多元、资源利益聚集分配及政策运用能力强弱等地方条件都制约和影响“农改超”的在地化。另一方面，在政策网络中，参与政策的每个主体对政策的形成和实施都至关重要。出于不同的利益趋向，“农改超”各个主体的需求动机也不统一。因此，在基层治理视角下，政府要充分发挥积极的宏观调控作用，找准各个利益主体的需求入口，化解不同主体的矛盾冲突，使“农改超”真正服务于地方需求。

2.2 “在地化”定位的关键

研究“农改超”在地化发展，需要将其置于外在条件及内在需求两重现实中进行综合考量，同时，政策“在地化”还应强调在考量地方多元化发展要求的基础上，找准地方需求入口，服务人民群众生活。综合而言，“农改超”在地化定位的关键就是政府如何精准执行政策，使得农贸市场超市化改造真正对当地有价值。

“农改超”计划的用意在于着力构建农产品现代流通体系，从源头上解决农产品的卫生安全问题，适应整顿市场秩序和城市治理工作的需要以及满足随着生活水平提高居民对于饮食消费的新要求。在此基础上，“农改超”如何在地落实以实现政策预期目的就是其“在地化”定位的关键所在。

3 推动“农改超”在地可持续化发展的建议

分析遂宁市“农改超”项目的总体情况，其中涉及到两个非常具有典型性和代表性的问题：其一，项目工程搁置，政府政策执行能力欠缺；其二，政策效果不佳，农产品卫生安全问题难以破解。恰恰这两个问题又是很多地区，特别是经济较欠发达地区在实行“农改超”过程中不可避免的。深思“农改超”具体实践面临的挑战，其根本是地方政府为主导的基层治理如何推行“农改超”政策在地化实践的问题。下文将从基层治理视角出发，明确政府职能定位，思考突破地方政府失灵困境的出路，探讨疏解“农改超”在地实践中出现的建设问题和监管问题的对策。

3.1 深化“放管服”，实现市场与政府有效配合

“放管服”改革坚持民本位的执政理念，强调协调政府与市场、与社会的关系，通过对政府内外部横向和纵向关系的调整优化，打造服务型政府，建立现代化政府治理体系。在“农改超”落地实践过程中，政府的作用更多在于引导和服务，要始终明确自身铺桥造路的角色，不能“管的太宽”，更不能“管得不够”，要坚持深化“放管服”改革，实现市场与政府有效配合。在“农改超”前期在地落建过程中，地方政府作为引导者和服务者，需要加强自身“放管服”改革，杜绝包揽式思维，摆正政府在“农改超”中的角色，从体制机制内部纠正“政府失灵”问题；同时认可社会组织的作用和优势，尊重市场主体追求合理利益的需求，促进政府行政手段与市场因素的有效配合，实现“农改超”在地高效落建。

3.2 协调各方利益主体，建立网络化治理机制

地方政府要掌握“农改超”的政策主体、资源依赖、国家自主性以及治理效果等核心要素，充分考虑地方政策环境，调动各方主体参与到“农改超”治理网络中。具体而言，政府要为“农改超”在地发展提供制度化参与平台，相关部门要与当地群众保持密切地联系，与管理方、经营方、销售方保持长期性沟通交流，掌握商贩、散户、消费者等民众对于“农改超”的意愿、想法和要求，及时解决实际运行过程中的各种问题。适时开展有多方利益主体的民主洽谈会、专家评议会等沟通性活动，进一步了解社会各界对“农改超”政策的理解和意见，并基于民调、会谈的意见建议制定适合当地的科学合理的推进计划，建立网络化多元治理机制，探索灵活多样的协作方案。通过合理引入第三方参与到“农改超”运营中，不仅是对网络化治理模式的丰富，也利于增强社会大众对“农改超”长期发展的认可和支持。

3.3 一场一策，精准发展

基层治理更为强调精准施策使得宏观政策能够落地有效，精准施策“是一种科学、理性的实践方法,是认识的定量化、精确化”，遂宁市政府在“农改超”在地化发展过程中，吸取经验教训，运用“一场一策”的精准思维，最终使得政策以“去农改超”和“化农为超”两种模式落地实践。“农改超”在地化发展需要基层政府树立精准理念，采取精准施策的方法，因地制宜、因时而化，使政策具有针对性、精准性和有效性。

地方政府在精准施策时，要充分考虑影响政策的相关因素，实现政策与当地自然、人和社会等因素的在地而不是断裂，忽视群众利益、“一刀切”的政绩工程是不可取的。由此，政府在“农改超”政策执行和落实过程中，既要考量影响政策的各种宏观力量，对政治、经济、社会文化和技术等外部环境因素进行科学分析，精准施策，使得“农改超”适应本地现实，其落地实践能够有效回应地方需求；也要加强政府自身的体制机制完善，树立精准思维，提升精准治理能力和治理水平，从政府内部确保政策能够得到有效落实。

4 总结

“农改超”的在地化发展本质就是政策执行和落实问题，考验地方政府推行政策的能力和基层治理的体制机制建设水平。在国家治理能力和治理体系现代化建设的背景下，地方政府治理能力和治理体系的现代化建设是其实现的基础，而“农改超”政策中涉及到的食品安全治理能力现代化建设也是我国治理能力和治理体系现代化建设的重要组成部分。综上，以遂宁市“农改超”政策在地化发展为例，地方政府在宏观政策落实过程中，在角色定位上，要始终明晰自己的职能定位，协调好政府与市场和社会的关系；在职权履行上，要完善内外部监督机制，建立多元主体参与的网络化治理；在政策执行上，要注重精准施策，树立精准思维，使得政策能够真正实现地方需求。