对农贸市场建设管理的思考

陈耘

农贸市场，关系着千家万户的“菜篮子”，也是城市文明形象的重要窗口，体现了城市管理精细化水平。长期以来，宁波把农贸市场改造提升作为深化为民办实事、推进文明城市创建的重要举措来抓，加大财政资金投入，注重长效机制建设，强化典型示范引领，形成了一大批群众购物舒心、商品质量放心、消费服务称心的农贸市场。

2020年，全市新增省三星级及以上农贸市场87家，创建省放心农贸市场93家，乡村市场星级覆盖率为91.69%，城区市场二星级及以上覆盖率为93.88%。在去年的文明城市创建中，农贸市场从“失分项”变为“零失分”。从城市到农村，农贸市场面貌焕然一新，群众满意率显著提升。

农贸市场存在的痛点难点

宁波市农贸市场在经过几轮改造提升后，许多农贸市场华丽转身，但依然存在着规划布局不尽合理、基础设施配套不够充足、周边治理不够到位、食品安全防控不够全面、协同监管不够紧密、建设管理和执法依据尚有缺失等问题，与人民群众的期待有一定差距。主要表现在以下几个方面。

“三性”定位不够凸显。新出台的《宁波菜市场管理条例》明确了农贸市场“民生性、公益性、社会性”的属性。目前，宁波市农贸市场的主体是集体所有制，运营中，集体、民营等非国有农贸市场往往更多考虑的是小团体、个人利益，大大弱化了农贸市场公益属性，社会效益优先理念及公共服务功能被削弱，一些农贸市场举办者重利益轻投入、重收费轻管理，主体责任意识淡薄，农贸市场的民生性、公益性、社会性功能得不到有效保障，导致农贸市场管理难度加大。以民营的张斌桥农贸市场为例，该市场地处中心城区，经营效益位列全市第一梯队，但其管理却恰恰相反，在去年开展的四次第三方测评中，该市场排名一直在倒数五名内。

对农贸市场的监管合力还未有效形成。目前，宁波已明确农贸市场建设和管理由市场监督管理部门牵头，商务部门组织编制农贸市场规划及其实施方案，各区县（市）政府、开发园区管委会对辖区农贸市场的建设、管理工作负属地责任。实践中，市场监督管理部门主要承担的是职责范围内的行政执法职能，对于农贸市场建设和管理较难发挥作用，各级政府的属地责任也有待进一步厘清，对农贸市场的监管有效合力还未形成。

对农贸市场的政策扶持力度不够大。据统计，2019—2020年，宁波市市、县两级财政对农贸市场投入为17053.69万元，占农贸市场全部投入金额57293万元的29.77%。如果以2021年3月底全市325家农贸市场计算，两年中平均每家农贸市场财政投入52.47万元。除上述财政奖补资金外，没有其他的扶持政策。农贸市场经营中，水费、电费、垃圾清运费等各项费用都按照一般商业标准收取，对许多农贸市场来说，是一笔不小的负担。

农贸市场管理水平参差不齐。宁波市农贸市场采用属地管理模式，行业管理部门几经变化。近几年，各地结合实际，对农贸市场经营管理模式作了改革和探索，管理主体有市场管理公司、物业服务公司、街道办事处、村委会和个人，其管理水平参差不齐，经营理念也千差万别，导致各个农贸市场面貌差异较大。

存在问题原因剖析

政府在农贸市场建设运营中主导地位还未建立。改革开放以来，宁波市农贸市场投资主体经历了以国有为主到多元发展的探索。目前，全市农贸市场中，国有独资占比36.31%，集体所有占比43.39%，民营独资占比10.15%，股份制占比10.15%。随着民营资本的进入，农贸市场公益属性有所弱化，导致农贸市场管理难度加大，人民群众的体验感不好。

长效管理机制不完善。一些国有农贸市场缺乏有效的考评机制，集体、民营农贸市场更是难以落实主体责任，致使这些农贸市场虽然改造一新，但是长效管理机制没有到位，突击迎检、应付检查的观念没有根本扭转，重硬件改造轻管理提升的现象较普遍，造成短期效果明显，后期又变为脏乱差。

农贸市场发展遇到瓶颈。全市农贸市场基数大、基础弱，历史欠账较多，城乡农贸市场发展不平衡。农贸市场经营收入以摊位租金为主，创收途径单一，增收空间有限，大部分市场效益下滑。近年来，受到电商、净菜超市等业态的冲击，分流了部分消费，导致农贸市场摊位出租率下降，形成恶性循环。

强化农贸市场建设管理的建议

农贸市场的提升改造只有进行时，没有完成时。如何让农贸市场环境更好、服务更优，让百姓的菜篮子拎得放心、拎得轻松，政府部门责任重大。实行投资主体多元化，不等于政府对农贸市场的建设和管理撒手不管，相反，更应加强对农贸市场规划、建设、改造提升和供应保障等工作的组织领导，建立起政府引导，市场主体、行业组织和其他社会力量共同参与，共建共享、多元共治的发展模式，发挥农贸市场在“菜篮子”保障中的主渠道作用。

提高政府在农贸市场建设运营管理中的管控力。支持国有企业回购、回租、参股民营（集体）农贸市场，加大政府投资新建、公建配套力度，提高政府在农贸市场建设运营管理中的管控力，使农贸市场在国有资本的调控下体现公益性。

建立高效的农贸市场监管机制。农贸市场规划、建设、管理是一项系统工程，涉及多个部门和各级政府，建议由各区县（市）政府牵头，成立由发改、自然资源和规划、住建、城管、市场监管、商务等部门，以及镇乡（街道）组成的农贸市场综合管理联席会议机制，定期商议相关问题，以加强协调配合，形成监管合力。

进一步提升农贸市场管理和运营水平。加强农贸市场管理主体和管理队伍建设，引导市场管理主体向专业化方向发展，在确保农贸市场“菜篮子”保障中主渠道作用的基础上，探索农贸市场市场化运作模式，积极引进专业化运营团队，提高农贸市场管理和运营水平，增强农贸市场的竞争力。

加大對农贸市场的扶持力度。通过加大农贸市场改造提升奖补力度、降低贷款利率、水电气费用优惠等政策，降低运营成本，调动农贸市场举办者，特别是集体、民营农贸市场举办者的积极性，吸引更多社会资本投资农贸市场。

（作者单位：宁波市审计局）责任编辑：刘怡然