中国共产党党费制度的百年变迁与演进

2021-12-05王昆

深圳大学学报（人文社会科学版） 2021年4期

王昆

（上海交通大学马克思主义学院，上海 200240）

中国共产党的党费制度始于中共二大制定的第一部党章，是一项规定党费性质、表明党员资格、教育和保持党员初心使命及先进性的基本政治制度。但是相较于中共党史、中共党建史的其他专题史、专门史研究，目前学界对党费制度的研究较为零散。本文主要以党费制度的创设、发展和完善为研究线索，以党费征收、管理、使用、报告、检查等环节为研究对象，回溯党费制度变迁与演进的百年历程，拓宽已有研究的学术视野和理论深度。

习近平总书记在党史学习教育动员大会上指出，“回望过往的奋斗路，眺望前方的奋进路，我们必须把党的历史学习好、总结好，把党的成功经验传承好、发扬好”[1]。在“两个一百年”奋斗目标历史交汇的关键节点，梳理和总结中国共产党党费制度的百年变迁与演进，既是新时代党史学习教育的重要内容，也是巩固执政基础、传承红色基因的必然要求，具有特殊的意义与价值。

一、新民主主义革命时期的党费制度（1919-1949）

新民主主义革命时期是党费制度的初创与奠基时期。在这一时期，党费制度完成了从无到有的转变，明确了交纳党费是党员的基本义务，根据革命形势调整了党费的收缴标准，奠定了党费制度建设的重要基石。

从概念形成史的角度来看，“党费”一词最早出现于1922年6月30日《中共中央执行委员会书记陈独秀给共产国际的报告》中，“党费，自1921年10月起至1922年6月止，由中央机关支出17655元；收入计国际协款16655元，自行募捐1000元”[2]（P322）。值得注意的是，此时党费的类别仅限于共产国际的援助和社会募捐，党员交纳的金钱并不属于党费。1922年7月制定的第一部《中国共产党章程》即在“经费”一章对党费加以明确：“党员月薪在五十元以内者，月缴党费一元；在五十元以外者，月缴党费按月薪十分之一计算；无月薪者及月薪不满二十元之工人，每月缴费二角；失业工人及在狱党员均免缴党费”[3]。由此开始，党费的范畴有了明确和统一的规定。

（一）明确交纳党费是入党条件与基本义务

1922年7月制定的第一部党章中提出，党员“欠缴党费三个月”是必须被党组织开除的情况之一。1927年6月，中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》首次明确规定，党员交纳党费是入党条件之一[4]（P267）。11月通过的《最近组织问题的重要任务决议案》进一步强调，全体党员都应该严格执行交纳党费的基本义务，要做到依照党费核算党员的数量[4]（P638）。1928年1月发布的《中央通告第三十二号——关于组织工作》继续指示，“要严格征收党费，三个月无故不缴党费即应开除出党”[5]。7月，中共六大通过的党章再次重申，经常交纳党费是党员入党资格之一[6]（P470）。此后，交纳党费是入党条件与基本义务的原则一直延续至今。将交纳党费作为入党条件与基本义务，沿袭了共产国际和苏联共产党的做法，不仅可以扩充党的经费来源，而且能够增强党员对党组织的忠诚度与使命感，是中国共产党组织发展和革命动员的必然之举。

有必要补充说明的是，在新民主主义革命时期，部分党员因为自身经济条件所限，以实物形式交纳党费的情况时有发生，例如将个人的手表、钢笔、自家种植的蔬菜、腌制的咸菜甚至采集的石材、矿产等实物直接上交党组织用于交纳党费。此外，由于实际斗争的需要，处于地下活动或在白区工作的党员，也可以以实物的形式交纳党费。老一辈无产阶级革命家如毛泽东、周恩来、朱德、陈云等同志，一生严格履行交纳党费的基本义务，即便在生命的弥留之际，仍然向党组织按时交纳党费。

（二）根据革命形势调整党费收缴标准

1922年7月中共二大制定的党章第一次明确了党费的收缴标准。1923年6月、1925年1月和1927年6月通过的三次党章修正案对党费的收缴标准进行了调整，并将收支权集中于中央，统一管理和使用党费。1928年7月通过的党章规定，党费和入党费的数额由中央委员会决定[6]（P481）。11月发布的《中央通告第十八号——合理分配党的经费的几个原则》，进一步细化了党费的收缴标准[7]（P245）。全面抗战爆发后，为解决各地党组织在党费征收中存在的问题，1938年3月，中央下发了《关于征收党费的通知》，重新制定了不同收入区间党员交纳党费的标准，将党员收入划分为固定收入和临时收入，并根据不同的收入类型制定党费的收缴比例，对学生党员、农民、手工业者等社会不同群体交纳党费的标准进行了明确规定[8]。1941年9月《关于党费的决定》修订了对上述社会群体交纳党费的标准，第一次具体说明了党费的使用范围，第一次详细规定了党费的报告和检查制度，明确要求党费主要用于组织工作、救济和党员教育[9]。

新中国成立前，尽管党费收缴的基数和比例有所微调，但是总体上保持稳定。然而在解放战争胜利前夕，党费的征收标准已经无法适应革命的实际需要。据统计，从1937年7月抗日战争爆发至1949年5月上海解放前夕的12年间，通货发行额共计增加1445亿倍，物价上涨85000多亿倍[10]。在此背景下，1949年6月，中央制定了《关于缴纳党费办法的暂行规定》，初步统一了全国范围内党费的收缴标准，并针对农村党员交纳党费的具体情况作出了更符合实际的规定[7]（P726-727）。8月，鉴于更为严重的通货膨胀和持续不断的物价上涨，《关于缴纳党费办法暂行规定的补充规定》再次对党费的收缴标准作出了相应的调整[7]（P729-730）。党费收缴标准的变化，一方面反映出革命形势的此消彼长和宏观经济的变化态势，另一方面体现了党组织对党员权益的保护，提升了党员的信任感和归属感。党费收缴标准在历经艰难困苦的探索后，形成了规范化的制度框架和统一的征收标准。

（三）党费交纳不规范现象长期存在

党费交纳不规范的现象从党成立伊始便长期存在。1923年6月，马林在致共产国际执委会的信中指出，“党现有党员420名……缴纳党费的党员不到十分之一；因此，整个工作几乎都是依靠外国经费；党内的财政管理状况至今不明”[2]（P514）。1924年5月，《上海地方报告》和《山东地方报告》均提到党费收缴困难的问题，“党费：合计本地方全数党员的党费每月可收一百三十元，但实际上不能按月收清，上月收到的仅三十元”[11]（P36），“关于党费问题：除复同志按月缴特别费三元外，余均四个月未交了”[11]（P54）。第一次国共合作失败后，党费收缴困难的问题更加凸显。1930年5月，《中央致各苏维埃区域同志公开信——关于党费自给的具体方法》中提到，目前党费收入无法满足党组织工作的最低限度，各级党组织应竭尽所能征收党费[7]（P332-333）。

上述现象形成的原因，既有党员个体交纳党费不积极的因素，又有党费收缴标准频繁变动的影响。从党员个体的角度来看，职业革命家的身份属性导致部分党员往往没有固定的收入来源，在仅依靠津贴补助维持生计的状况下，难以额外交纳党费。从党费收缴标准的角度来看，在残酷复杂的革命环境下，反复变动的党费收缴标准和方式使得各级党组织难以步调一致。此外，在某些敌我斗争尖锐的区域，党组织经常遭到严重的破坏，党费收缴工作长期处于停滞状态。

总体而言，在新民主主义革命时期，中国共产党坚持灵活性和原则性相统一，积极探索适合革命形势的党费制度设计。以1941年9月《关于党费的决定》的颁行为标志，党费制度初具雏形，为社会主义革命和建设时期的制度发展奠定了基础。

二、社会主义革命和建设时期的党费制度（1949-1978）

社会主义革命和建设时期是党费制度的发展与定型时期。在这一时期，党费制度经过了多次调整和完善，制定了以工资作为交纳党费的统一标准，调整了党费使用和管理的旧有模式，构建了党费制度建设的基本框架。

（一）制定以工资作为交纳党费的统一标准

新中国成立后，在国民经济恢复和发展的基础上，1952年7月，中央制定了《关于党员缴纳党费的规定》，将1949年6月和8月党费收缴的相关规定作废，重新制定了新的收缴标准，并对工资制的党员和候补党员、供给制的党员和候补党员、农村中不脱离生产的党员、有临时性收入的党员和候补党员等社会群体分别作出了具体、统一的规定[12]（P80-83）。1954年8月，中央发布的《关于包干制党员和候补党员缴纳党费问题的规定》，将原先按照供给制下津贴费的标准交纳党费的党员改为按照包干费的标准交纳党费[13]。1955年3月，《关于全国人民代表大会党员代表所得工作费缴纳党费办法的规定》将全国人大代表的津贴工作费纳入固定收入，并按比例交纳党费[14]。6月，《关于国家机关工作人员全部实行工资制待遇后党员缴纳党费办法的通知》对全部实行工资制待遇后的党员交纳党费的标准进一步作出调整，“原来享受包干制待遇的党员和候补党员，在改行工资制待遇后，其所领取的全部工资，应依照《中央关于党员缴纳党费的规定》中所规定的享受工资制待遇的党员和候补党员缴纳党费的标准缴纳党费”[15]。

在社会主义改造和工资制改革基本完成的背景下，1956年11月，中央修订了《关于共产党员缴纳党费的规定》，将党员收入类型划分为固定工资收入和临时收入，固定工资收入按工资比例交纳党费，津贴费和补助费列入临时收入，可不交纳党费[16]（P352-353）。以此为节点和标志，中央制定了以工资作为党员交纳党费的统一标准，并沿用至今。

（二）调整党费管理和使用模式

如前文所述，中共六大后，由于复杂的主客观原因，各级党组织对党费的管理和使用较为随意，中央对此同样缺乏具体和统一的规定。1952年4月，时任中共中央组织部副部长的安子文在提交送审的《关于共产党员缴纳党费的规定》中建议“党费一律集中于中央”，“中央有必要对党费的征收和使用，重新作统一的规定……支部所征党费，应全部按时上解，并须在党员大会上公布之；党费一律集中于中央，作为党的事业及党内活动的必要开支”[17]。7月发布的《关于党员缴纳党费的规定》体现了上述建议的主要内容，“今后各级党委所征收之党费，集中央统一使用后，各级党委所需费用的开支，仍按过去规定，由同级政府按财政制度统一供给，不在所征收之党费内开支……各级党委如有在财政制度以外之必要开支，一律须先经中央批准，方得在党费内拨付……党费一律集中于中央，作为党的事业及党的活动的必要开支。各级党的组织如有必要用项，为政府财政制度所不能开支者，由省、市以上党委造报预算，由中央批发”[12]（P80-83）。基于此，1954年5月，中央批准成立中央党费管理委员会，进一步规范党费的管理和使用问题[18]。在此期间，党费收缴由各级中国人民银行委托代收、逐级上解改为由各级党委通过中国人民银行汇款直接上缴至中共中央办公厅。

1956年7月，《关于党费收支情况和今后党费使用意见的报告》改变了“党费一律集中于中央”的基本原则，改由各省一级单位自行分配使用，同时各级党委留存一定比例的党费，“从几年来党费开支、结存的情况来看，党费集中于中央用处不大，而地方党组织，有些必要的党的活动的费用却无法解决……今后党费不必集中于中央，而由各省（市）委、自治区党委、西藏工委、中直机关党委、中央国家机关党委和中国人民解放军总政治部自行分配使用……目前党的机关的活动费用，都由国家财政开支，不依靠党费的收入”[19]。在此基础上，11月发布的《关于共产党员缴纳党费的规定》进一步要求，基层党组织、各级党委应定期向上级党组织报告党费征收和使用情况[16]（P352-353）。关于党费的具体使用范围，中央并无重新规定，但主要用于党员的教育活动。新中国成立后，党费管理和使用模式的调整，既体现了中央的集中统一领导，又充分考虑了地方各级党组织的实际需求，适应了国家建设和发展的形势。

（三）党费制度建设遭遇挫折

1969年4月中共九大和1973年8月中共十大修订了党章，仅在“党员”一章中保留了“交纳党费”的基本要求，其余有关党费的相关规定均被删除[20]。与此同时，由于工作机构的撤销、改组和瘫痪等原因，组织部作为党费管理部门受到了严重的冲击，以至被迫停止工作，党费制度建设也因此处在混乱之中。特别是在基层党组织，党员长期不按规定交纳党费却无人问津的情况屡见不鲜，党费账目混乱、党费挪作他用的状况时有发生；更有甚者，出现了借用、占用和贪污党费的恶劣现象。虽然这一时期党费制度建设在规范化和制度化的探索道路上遭遇了挫折，但是大多数党员依然履行交纳党费的基本义务，为此后党费制度的恢复和重建提供了重要的实践基础。

总体而言，在社会主义革命和建设时期，中国共产党坚持整体性和阶段性相统一，努力构建符合国家建设的制度安排，以1956年11月《关于共产党员缴纳党费的规定》的制定为标志，党费制度愈加完善，形成了满足阶段性要求的党费制度框架。

三、改革开放和社会主义现代化建设新时期的党费制度（1978-2012）

改革开放和社会主义现代化建设新时期是党费制度的恢复与调整时期。在这一时期，党费制度进行了一定程度的恢复和重建，细化了党费使用的侧重、范围和原则，建立健全了党费收缴、使用和管理的体制机制，开启了党费制度建设的全新阶段。

（一）恢复和重建党费制度

改革开放初期，中央着手恢复和重建党费制度。这一时期，党费制度的恢复和重建主要体现在以下3个方面。

第一，规范党费收缴的文件用语。改革开放前，“缴纳党费”和“交纳党费”的表述往往交替出现，文件用语缺乏一致性；改革开放后，党内文件则一律使用“交纳党费”的提法。事实上，“交纳”和“缴纳”都含有交付的意思，但“交纳”的履行主体是自愿的，且对象是政府或公共团体，如交纳会费、赡养费等[21]（P650）；“缴纳”的主体则是因履行义务而强制交付，如缴纳税款、罚金等[21]（P657）。加入中国共产党是自愿的行为，交纳党费则是在自愿基础之上衍生出来的基本义务，是党员个人积极主动的自主行为。因此，用“交纳”取代“缴纳”，显然更为准确、规范和专业。

第二，规范党费收缴的标准和比例。1980年1月，中央下发《关于党费的收缴、使用和管理的意见》，规定党费除按5%的比例上缴中央外，日常使用要向基层一线倾斜，党费收缴标准则延续1956年颁行的规定[22]。1994年2月，根据《关于共产党员交纳党费办法的规定》，机关工作人员、事业单位技术人员、管理人员、机关、事业单位工人和企业人员以工资制度改革后的工资收入总额作为交纳党费的基数[23]。1998年1月，中央印发《关于中国共产党党费收缴、管理和使用的规定》，对党费收缴、管理和使用等问题进行了总体性规范[24]。2008年2月，为适应社会经济发展的需要，中央发布了修订后的《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》（以下简称《党费收缴规定》），重新制定了党费的收缴标准，将税后工资收入作为交纳党费的基数，不同收入群体的党员按照不同的标准交纳党费[25]（P187-190）。

第三，规范党费的管理和使用工作。自1987年起，各省一级党委可以通过中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、交通银行和中国邮政储蓄银行等6家国有银行上缴党费。除上缴中组部实收党费总额的5%外，各省一级党委根据工作需要，自行确定基层党委党费上缴和留存的比例。2008年2月修订的《党费收缴规定》强调，党费应由各级党委管理，具体的财务工作由组织部门的财务机构代办；党费管理人员要进行专业培训，党费的收缴、使用和管理工作要作为党务公开的重要内容。

（二）细化党费使用的侧重、范围和原则

进入新世纪以来，中央关于党费使用的规定更加明确、具体。首先，从党费使用的侧重来看，中央强调要加强党费向西部地区、农村、街道社区和其他有困难的基层党组织的倾斜力度，推动党员队伍建设和基层党组织建设。其次，从党费使用的范围来看，党费必须用于党的活动，主要作为党员教育经费的补充，并集中于5个方面：培训教育党员、购买党员教育的资料设备、表彰先进党组织和优秀党员、党务工作者、补助生活困难的党员，以及补助遭受严重自然灾害的党员和修缮因灾受损的基层党员教育设施。最后，从党费使用的原则来看，2008年2月修订的《党费收缴规定》强调，“使用党费应当坚持统筹安排、量入为出、收支平衡、略有盈余的原则”，确保党费“取之于党，用之于党”[25]（P189）。

需要说明的是，近年来，“特殊党费”成为了党费收缴和使用的新形式。“特殊党费”是指在特殊时期以大额党费形式交纳的一种党员捐款，是共产党员先进思想觉悟的体现。例如在2008年汶川地震发生后，5月18日中央即发布《关于做好部分党员交纳“特殊党费”用于支援抗震救灾工作的通知》，鼓励党员以“特殊党费”的形式对灾区进行捐款援助[26]。通知发出后的5个月内，全国4265万党员交纳的“特殊党费”共计九十亿四千一百万元[27]。在2020年抗击新型冠状病毒肺炎疫情的人民战争中，“特殊党费”同样发挥了及时而有效的作用，广大党员主动自发地交纳“特殊党费”，体现了团结一心、联合抗“疫”的一片赤诚，为打赢这场疫情防控的阻击战奠定了坚实的群众基础。

（三）探索建立系统化、科学化的党费制度

1998年1月，中央下发《关于中国共产党党费收缴、管理和使用的规定》，对党费的收缴、使用、管理、审批、报告和检查制度进行了全面细致的规定，成为了党费制度建设系统化、科学化的重要标志。此后，党费制度建设系统化、科学化的探索主要体现在3个方面。

第一，制定军队党费收缴、使用和管理规定。2008年4月，总政治部制定了《关于军队党费收缴、使用和管理的办法》，这是中国共产党成立以来的第一部系统规范军队党费收缴、使用和管理问题的专门办法，是党费制度建设系统化的重要举措[28]。

第二，完善党费报告和检查制度。2008年2月修订的《党费收缴规定》要求，下级党组织每年必须向上级党组织书面汇报一次党费的收缴、使用和管理情况，并作为一项制度严格执行。同时，各级党委必须对下属单位党费的收缴、使用和管理情况进行定期检查，查漏补缺，及时发现问题并制定相应的解决方案。

第三，致力于解决党费交纳和使用不规范的现象。1994年2月发布的《关于共产党员交纳党费办法的规定》明确要求，党员不按照规定交纳党费，党组织必须对其进行批评教育；无正当理由连续6个月不交纳党费者，必须按照自行脱党处理。2008年2月修订的《党费收缴规定》则对党费收缴、使用和管理不规范的现象进行了更为严厉的纪律惩戒，“对违反党费收缴、使用和管理规定的，依据《中国共产党纪律处分条例》及有关规定严肃查处，触犯刑律的依法处理”[25]（P190）。

总体而言，在改革开放和社会主义现代化建设新时期，中国共产党坚持继承性和创新性相统一，大力推进适应改革开放的制度体系，以2008年2月《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》的修订为标志，党费制度趋于完备，探索出新时期、新世纪、新阶段党费制度系统化和科学化的实现路径。

四、中国特色社会主义新时代的党费制度（2012-）

中国特色社会主义新时代是党费制度的创新与完善时期。在这一时期，党费制度走上了公开化和信息化的道路，形成了以党费公示制度为基础、以互联网信息技术为依托、以全面从严治党为目标的创新体系，开创了党费制度建设的新时代。

（一）严格落实党费公示制度

党的十八来以来，党费的收缴和管理工作逐步走向公开化，党费公示成为党务公开的重要内容。党的各级组织通过党内文件、统计公报等形式，对党费的收缴和使用情况进行公示。2016年10月通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确规定，党费使用和管理工作要公开透明[29]。2017年5月，中央印发《关于进一步规范党费工作的通知》，进一步提出要把党费收缴、使用和管理情况作为党务公开的重要内容，各级党组织务必认真做好党费收支情况的公示工作[30]。党费公示制度的严格落实有利于扩大党员的知情权、提升政治认同感，一方面显著增强了党费收缴和使用情况的透明度，另一方面有效推进了党费管理工作的规范化和制度化。

（二）推动党费收缴和管理工作信息化

在互联网技术和大数据手段席卷各行各业的新时代，利用互联网信息技术进行党建工作，推进全面从严治党，提升党的建设质量，是中国共产党进行自我革命的重要体现。在新时代的背景下，传统党费收缴方式的局限性越来越明显，出现了交纳党费周期长、党费收支对账困难、党费保管安全性较低等问题。近年来，党费收缴和管理工作充分利用互联网的发展优势进行变革，一大批基层党组织开发了“党费通”“党费云”“智慧党建”等党费交纳的网络平台。这些平台的建设和使用拓宽了党费交纳的渠道，增强了党费交纳的便利性，在一定程度上提升了党费交纳的积极性和安全性。特别是对于基层党组织而言，党费交纳平台的出现，优化了党费收缴和管理工作的流程，提高了党费收缴和管理工作的效率[31]。作为区域化党建和党建信息化的重要一环，基层党组织不仅可以通过数据分析及时掌握党费收缴的动态情况，而且为全面从严治党提供了新的推进平台，丰富了基层党建的内涵、形式和手段。

（三）将党费制度建设与全面从严治党相结合

党的十八大以来，在坚持“党要管党，全面从严治党”的总体要求下，党费制度建设与全面从严治党相结合，巩固和加强了新时代党的建设[32]。例如，在机关，将党费收缴专项检查工作作为党建工作的重点任务，基层党组织结合实际情况制定年度党费预算，统筹规划党费使用，解决了党费管理工作中存在的问题[33]。在社区，充分利用党建网络信息平台，结合“双报到”制度，确保党员按期足额交纳党费，为流动党员交纳党费提供了更为便利的渠道[34]。在非公企业、“两新”组织，建立了党费拨返和“两补贴、一返还”制度，将返还的党费用于基层党建工作和企业经营，提升了党费的使用效能[35]。将党费制度建设与全面从严治党相结合，加强了党的全面领导，巩固了党的执政基础。

总体而言，在中国特色社会主义新时代，中国共产党坚持全局性和时代性相统一，全力开拓契合新时代发展的党费制度建设。以2017年5月《关于进一步规范党费工作的通知》的印发为标志，党费制度推陈出新，以自我革命的精神推动了新时代党的建设新的伟大工程的高质量发展。