如何认识地方立法『同质化』现象

自2015年修改的立法法赋予设区的市地方立法权以来，设区的市立法为我国社会主义法制体系的完善，国家治理体系现代化的推进发挥了重要作用。我国宪法第三条规定中央和地方遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，其在立法体系中的体现就是中央和地方立法权限的划分。1954年宪法规定，立法权仅由全国人大享有。立法权开始逐步地分置、下移。1955年全国人大授权其常委会制定单行法规。1979年地方组织法授予省级人大及其常委会享有地方性法规的制定权。1982年宪法不仅确认了地方立法权，也从宪制上确立了国务院的行政法规立法权。1982及1986年地方组织法的修改将地方性法规的制定权扩大到省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会。此外，1981年起全国人大及其常委会开始授予经济特区立法权。2015年立法法修改将地方立法权主体扩大至设区的市。总体的趋向是肯定和承认地方立法权的地位和作用。

目前的理论共识是地方立法要把握好“不抵触、有特色、可操作”的原则。实践中在实施运用这些理论原则的立法工作中还是存在一些把握不准的问题，其中之一就是地方立法重复或者“同质化”现象。地方立法重复在纵向上表现为地方立法项目的选取和立项与上位法项目重叠，地方立法的条文内容抄袭上位法法律和法规，而且这种抄袭和重复是不必要的。地方立法“同质化”在横向上表现为地方立法尤其是设区的市法规在法规名称、调整范围、主要制度设计、法规条款等方面存在较高的相似度。地方立法重复或者“同质化”的弊端是明显的。一则与地方立法的作用不符，地方立法的价值在于适应本地实际需要解决地方性的特殊问题以符合各地发展不平衡的状态，在“不抵触”的前提下对法律和法规未考虑到之处进行实时性和创设性的规定。正是出于这种目的，立法法明确规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”二则因为没有因地制宜地从本地特色出发，立法内容“同质化”的另一面就是内容的空洞化、空泛化，是有限立法资源的浪费，故而有人说这是虚假的立法繁荣。

设区的市立法同质化现象的出现和存在，有以下几方面的原因。一是立法者的路径依赖心理，在同样的立法领域，如果国家立法和其他省市立法已经有完整的框架，简单易行的方式就是对其模仿。一些地方法规委托第三方专家起草，专家团队在起草法规草案时也会采取这种思路，就是参考上位法和其他省市的地方立法。这种参考是有价值的，但是参考不等于照抄。二是新获得立法权的设区的市的立法工作者欠缺立法工作经验，需要进一步提升立法能力。三是为了严格遵循“不抵触”原则，地方立法工作者自己束缚了视野和作为，不能勇于创新。

对于地方立法“同质化”现象，笔者认为应该具体问题具体分析。首先，一些地方立法的“同质化”是有意为之的，也是必要的。例如，区域协同立法本身就是追求区域法治的一体化，立法执法的同质化，管理标准规范的统一，这种地方立法“同质化”是区域协调发展和区域公共治理机制的组成部分。其次，对于一些地方立法的先行先试成为示范，具有参考价值，其他省市立法对其进行仿效，也是可以理解的。但这种仿效可以是对其立法模式和立法精神的效仿，而不应是字句的照搬照抄。

为进一步优化立法格局，改进和完善地方立法尤其是设区的市立法工作，地方立法对上位法的重复，地方立法之间的“同质化”的现象应当避免。解决之道就是从地方立法的“有特色”和“可操作”原则出发，深入调研本地实际情况，在立法中避免通过复制、分解、拼凑和修饰改造等方式重复上位法和同位阶法规的内容。