立法工作篇 筑牢公共卫生法治屏障 以良法善治推动我省爱国卫生工作

文 法工委

省人大常委会法工委在《广东省爱国卫生工作条例（修订草案）》立法工作中，贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记关于“厕所革命”重要指示要求，始终坚持以满足人民群众在卫生健康方面美好生活需要为出发点，在修订草案的起草、调研、论证、评估工作中，针对我省实际，将条例从33条增至73条，充实了新时期爱国卫生工作内涵，扩展了环境卫生、病媒生物防制、厕所建设管理、吸烟控制、养犬管理、健康促进与教育等内容，并充分发挥人大主导作用，加强协调，凝聚共识，推动有关热点问题的解决。中央电视台等多家媒体对条例进行了宣传报道，社会反响热烈。

党的十九大报告明确指出，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。要实施“健康中国战略”，提高全社会文明程度，要深入开展爱国卫生运动。习近平总书记专门指出要继承和发扬爱国卫生运动优良传统，多次强调厕所问题不是小事情，要努力补齐这块影响群众生活品质的短板。步入新时代，爱国卫生工作面临更高要求，需要与时俱进。

为贯彻落实习近平总书记重要指示要求和省委的决策部署，适应形势新发展需要，有必要对已经施行十多年的《广东省爱国卫生工作条例》作全面修订，为进一步推进我省爱国卫生工作提供牢固的地方立法屏障。经过三次审议，条例于2018年11月29日经广东省第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议修订通过。

修订重点

修改后的条例从33条增至73条，共10章。重点内容包括：

完善爱国卫生工作机制。条例充实完善有关协调机制，明确各工作主体责任：进一步完善了爱卫会职责，明确爱卫办性质，对在爱国卫生工作中发挥重要职能作用的卫生健康、住房城乡建设部门职责进行了分项详细列举，增加乡镇、街道、村（居）委会爱国卫生工作职责要求以及单位和个人的责任义务。同时，明确将爱国卫生工作经费列入本级财政预算。

健全城乡环境治理体系。城乡环境治理是爱国卫生工作的重要内容，条例作了多处补充完善：明确各级政府职责和村（居）委会任务；规定活禽经营、批发者的行为规范；规定施工单位在源头上做好建筑垃圾与生活垃圾的分类处理；明确城市供水管网向农村延伸等保障农村生活饮用水；增加动物饲养者管理者监管责任，规范携带饲养动物外出的行为；充实有关健康城市、健康村镇以及健康社区、健康单位、健康学校建设的规定。同时，强化法律责任。

规范厕所规划建设管理。本次修订贯彻习近平总书记关于“厕所革命”的重要指示批示精神，将我省实践中好的经验措施上升为法规内容，专设一章，对城市及农村厕所规划、建设、管理、运营等方面进行了明确规定，在全国率先通过地方立法推进厕所建设管理工作：一是健全管理机制，规定属地管理原则和经费保障内容，明确政府在制定公共厕所标准及服务规范、推进农村无害化卫生户厕建设和农村集中污水处理设施建设等方面的职责；二是明确公共厕所的管理维护责任和农村卫生户厕的卫生要求。尤其是为保障特殊群体用厕需求，规定了公共厕所应当根据实际配备无障碍设施，合理规划第三卫生间数量等内容；三是增加鼓励厕所开放、移动厕所设置和文明如厕方面的规定。

提高病媒生物防制水平。病媒生物性传染病是人类共同面临的严峻挑战之一，广东属于亚热带季风气候，常年“湿热”，如何降低病媒生物密度，提高病媒防制工作水平一直是我省爱卫工作的重点。本次修订进一步完善了机关企业事业单位和基层群众性自治组织的预防责任，具体细化了疾病预防控制机构的职责。特别是结合我省实际，进一步明确了医疗卫生机构、学校、小区、工地、垃圾场、下水道系统等易孳生病媒生物场所重点防制区域，以及食品生产经营场所病媒生物防制要求，并强化了相关法律责任。同时，还补充了病媒生物防制的科技支持和鼓励社会服务机构参与病媒生物防制等内容。

强化吸烟控制。考虑到吸烟极大危害公民健康，为强化吸烟控制，减少危害，条例借鉴兄弟省市做法并结合我省实际，新增“吸烟控制”一章：明确禁止吸烟的场所范围；明确公共场所吸烟区设置要求；规定个人和禁止吸烟场所经营者管理者义务；规定要加强控制吸烟的宣传教育活动，并倡导戒烟。

引领文明生活方式。提高人民群众健康意识和自我保健能力，养成“文明健康、绿色环保”的生活方式，必须向广大群众开展健康教育，并做好相关健康促进工作。条例对健康教育的政府、教育机构、机关企事业单位等的健康教育职责都作出规定，并明确了公共场所应承担的健康教育义务。同时，鼓励媒体开展健康教育宣传，规定媒体在传染病流行期间或者突发公共卫生事件发生后，应当及时准确发布信息，正确引导健康防病舆论导向。

经验特色

攻坚克难，促进老工作焕发新活力。立法必须体现时代精神，勇于担负起时代使命。本次修订坚持发展观点，主动适应新时代要求，超前规范，主动引导，不回避问题，不绕开矛盾，不局限于立法呼声最高的“厕所建设管理”，不受制于制度设计缺少国家上位法支撑的困难，努力以问题为导向，全面充实有关协调机制、环境卫生治理、饲养动物监管、厕所建设管理、病媒生物防制、吸烟控制、文明健康意识养成等各方面内容。由于立法中需要协调解决的问题多，难度大，以至于在立法过程中不断有声音表示：“立一个条例费的劲儿顶上三五个条例了”。但正是这种“费劲儿”，使条例有针对性地解决了诸多迫切需要解决的实际问题，促进爱卫工作体制机制的全方位完善，并产生了较好的施行效果，为我省公共卫生事业和爱国卫生工作筑牢了扎实坚固的法治屏障。

协调各方，凝聚最大共识。条例始终将“提高人民群众生活品质”作为立法宗旨，许多制度设计与广大群众密切相关，但在立法过程中也引起了不少争议。省人大常委会立足全局，在维护最广大人民群众根本利益的前提下，坚持开门立法、民主立法。常委会领导多次召集相关委员会和有关单位进行研究，对修改和调研工作作出重要指示，并亲自率队分赴广州、茂名、河源等9个市进行专题调研，深入了解我省各地开展爱国卫生工作和厕所建设管理的情况。通过广泛调研、论证和反复座谈研究，充分听取各方面意见，广泛凝聚立法共识，找准立法问题和立法对策，较好解决了一些热议的矛盾分歧问题，保证法规案顺利表决通过。

一是明确职责，解决“跨部门协调难”。爱国卫生工作这项具有中国特色的卫生健康事业，涉及社会管理的多个方面，我省爱卫会成员单位就有几十个，长期以来存在跨部门协调难，工作推进慢的问题。为此，省人大教育科学文化卫生委、省爱卫办等方面建议在总则对爱卫会各成员单位职责一一列项规定。但对此持反对意见的观点也不在少数，认为总则对二十多个部门职责列项规定，不太符合传统立法技术要求，容易列举不清、挂一漏万。审议中，省人大法制委、常委会法工委反复召集各有关方面进行论证，充分研究常委会组成人员的审议意见。最终本着坚持问题导向、实事求是解决问题的原则，为避免各部门推诿扯皮，条例对在爱国卫生工作中发挥重要职能作用的卫生健康、住房城乡建设、交通运输、铁路、民航、农业农村、旅游、教育和新闻出版主管部门的职责进行分项详细列举，对发展改革等其他部门的职责作出了原则性规定。

二是立足公平，加强动物饲养监管责任。近年来，城市动物饲养管理问题，尤其是犬只伤人现象非常突出。对此，条例全面规定了动物饲养者的监管义务并设置了相应的法律责任。其中，对动物伤害他人的，动物饲养者或者管理者是否应当先行垫付医疗费的问题，各方争议较为激烈。一种意见认为，饲养者管理者如何承担侵权责任应当适用民法，地方性法规不宜作出规定，况且犬只伤人不属于爱国卫生工作范畴。另一种意见认为，动物伤害他人后，被害人如不及时送医救治将面临较大疫病风险，且现实中动物饲养者管理者不负责任的较多，被害人多处于弱势地位，条例有必要作出立即送医并先行垫付医疗费的规定。一审到三审期间，该问题一直被代表、委员以及社会各界高度关注并热议。最终，支持第二种意见的呼声越来越多，条例秉承弘扬良好社会风尚、保护弱势的原则，采纳了第二种意见。

本质上，能否先行垫付医疗费的争议，属于行政法能否对民事行为进行限制的问题。为了维护公共利益，在有足够合理性正当性理由，也不与上位法相抵触的前提下，条例对民事行为进行了适当限制。此外，条例还规定物业服务企业、业主委员会对在物业管理区域内违反规定饲养动物的行为，应当予以劝阻、制止，及时处理业主、物业使用人的投诉、举报，该规定增加了物业服务企业的行政法义务，也属于此类问题。条例对地方立法能否限制民事行为的问题进行了有益探索，得到了绝大多数认可。

“统”“专”结合，发挥人大主导作用。习近平总书记强调，要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，支持和保证人大依法行使立法权。条例修订出台后的社会反响很好，立法质量和效率高，关键在于充分发挥了省人大及其常委会在立法中的主导作用。一是做好牵头起草和组织协调工作。鉴于条例修订工作的重要性和紧迫性，修订草案由法工委负责起草并牵头组织协调相关工作。二是法制委统一审议与教育科学文化卫生委专业审议职能相结合。二审期间，常委会决定由教育科学文化卫生委和法制委共同组织相关调研论证工作，先由教育科学文化卫生委根据调研情况提出建议稿，再由法制委按照立法技术规范进一步修改，提出上会稿。可以说，这是一个非常“特别”的工作程序创新，充分发挥了教育科学文化卫生委在二审期间的立法积极性和在卫生健康专业领域的审议把关能力，有利于法制委和一审专委优势互补，共同做好立法工作。三是充分发挥立法机关平衡调整社会利益方面的重要作用。法制委法工委在条例修订过程中，从全省工作大局出发，跳出部门利益“小圈子”思考解决问题。如农村公共厕所是厕所建设管理工作的重点之一，但多年来一直没有明确农村公共厕所建设管理的主管部门，住房城乡建设和农业农村部门均称不属于自己职责。法制委法工委在充分研究国家有关文件精神的基础上，果断在该矛盾的焦点上“砍一刀”，将省农业农村部门明确为加强农村公共厕所建设的统筹推进单位。条例施行以来，各地农村公共厕所建设管理工作得到明显提升。

社会反响

条例的修订出台，产生了良好的社会反响。省委书记李希、省长马兴瑞专门对修订工作作出批示，世界卫生组织对条例修订尤其是吸烟控制一章内容表示关注和肯定，央视等多家媒体对动物饲养监管等问题作了报道。

就全国来看，条例是新冠疫情发生前最新修订出台的省级爱卫工作法规。新冠肺炎疫情爆发后，我省依法建立的爱国卫生工作机制在疫情防控工作中发挥了明显作用，爱国卫生工作网络起到了很好的支撑作用，构筑群防群控、联防联控的严密防线，不断引领我省疫情防控持续向好势头。条例为推动我省深入开展爱国卫生运动，促进健康广东建设，强化我省公共卫生服务，打赢疫情防控阻击战提供了有力法治保障。