中国林业碳汇交易现状、问题与对策*

○浙江农林大学经济管理学院 陈周光 龙 飞 祁慧博 张 哲

工业时代以来，煤炭和石油及其他化石能源的使用程度逐渐提高，结果带来的就是以二氧化碳为代表的温室气体的排放浓度也越来越高，从而导致全球气候变暖的趋势愈发明显。当前减缓气候变暖无外乎两种办法:一是减少温室气体排放源 ;二是增加对温室气体的吸收[1-2]，其中的源就是碳源，吸收即是碳汇。相对于减少温室气体的排放，林业碳汇是应对国际气候变化的重要措施。随着碳达峰以及碳中和的提出，林业碳汇已经上升为国家战略，这为林业碳汇交易创造了较好的外部条件。有学者研究表明森林碳汇是缓解气候变化的重要生态系统，是节能减排战略的补充措施[3]。在一般的情况下，每公顷森林一年大约能吸收10～40 t二氧化碳，森林吸收二氧化碳的能力为发展林业碳汇奠定了基础。林业碳汇功能与作用的充分发挥需要借助市场交易来完成，因此世界各国都在积极发展林业碳汇及其交易。中国作为全球碳排放量最多的国家，2017年中国碳排放量为7219.2万t，占全球碳排放量的19.12%[4]，表明中国当前的减排压力较大。因此如何利用林业碳汇交易缓解减排压力，是值得研究的问题。在此背景下，研究当前中国林业碳汇交易的现状以及探索发展林业碳汇交易的措施就显得尤为重要。

一、中国林业碳汇交易现状

(一)林业碳汇项目开启

中国是世界上最早开展林业碳汇的国家之一，林业碳汇项目试点在2004年就已启动[5]。首先，林业碳汇项目体现在清洁发展机制(CDM)项目上，截止到2016年为止，中国批准的CDM造林和再造林项目如表1所示；其次，中国自愿的林业碳汇交易项目也在发展，比如中国绿色碳基金，该机构已经成功地运行了12个项目；最后，则是在林业碳汇中国核证减排量(CCER)项目中，林业碳汇CCER项目市场呈现出快速发展的态势[6]。

(二)林业碳汇交易管理机构不断健全

林业碳汇交易不仅需要政策及法律法规的约束，而且需要实体部门的管理。为了更好地发挥林业碳汇的减排增汇功能，国家林草局和北京市人民政府建立了中国林业产权交易所，该交易所是全国性的机构。在碳汇管理机构方面，我国在2003年成立了碳汇办、2005年成立了能源办、2007年成立了气候办。2006年国务院成立了清洁机制发展基金，该基金用于在发达国家和发展中国家进行减排温室气体国际合作。2010年成立了中国绿色碳汇基金会。这些机构是管理体制的重要构成部分，有助于加强对林业碳汇交易的管理。

(三)林业碳汇计量和方法学取得进步

近年来林业碳汇计量取得了较快的发展，当前的计量方法主要有偏自然方向的以及偏经济方向的，各种计量方法逐渐涌现，比如：蓄积量转换因子法、生物量法、生物量清单法以及CO2FIX模型法等。在计量方法不断完善的同时，计量机构也在逐渐发展，其中浙江农林大学是国内最早获得林业碳汇计量资格的单位之一。浙江农林大学编制的《农户森林经营碳汇项目方法学》已经在浙江省临安区施行[7]。在方法学方面，2006年注册的广西珠江流域再造林项目是世界上第一个清洁发展机制下再造林碳汇项目方法学，该方法学是由联合国清洁发展机制执行理事会所批准实施的。中国的林业碳汇方法学主要分为三个层面：一是国家层面；二是项目层面；三是市场层面。这三个层面的方法学为科学管理林业碳汇奠定了基础，其中截至到2016年备案的林业碳汇项目方法学如表2所示。

表2 国家温室气体自愿减排方法学备案清单

二、中国林业碳汇交易存在的问题

(一)林业碳汇项目发展存在差距

一是体现在CDM林业碳汇项目上。根据中国清洁发展机制网的资料显示，CDM造林和再造林项目占比较少。截至2016年8月23日国家发改委批准的全部CDM项目为5074项，其中新能源和可再生能源的数量为3733个，占比达到了73.57%，处于首位。然而CDM造林和再造林项目仅为5个，其在总减排项目中的比例还不到0.1%，新能源和可再生能源项目的数量大约是造林和再造林项目的746倍，二者的差距可见一斑。其它减排项目相对于CDM林业碳汇项目也有很好的发展，具体情况如表3所示。

表3 中国批准项目数按减排类型分布

二是体现在林业碳汇中国核证减排量(CCER)项目及其他项目上。我国已经在2017年停止了中国核证减排量(CCER)项目的备案申请，这其中就包括了林业碳汇CCER项目。从查阅文献资料发现，97个林业碳汇CCER项目中只有13个完成备案，备案率仅为13.4%，项目的签发率也不高。在林业碳汇CCER项目中也主要是以造林和再造林项目为主，竹林碳汇经营、竹子造林碳汇以及森林经营碳汇项目占比较低，虽然造林和再造林成功率更高，但是项目形式较为单一。总体来看，林业碳汇CCER项目和其他种类的CCER项目相比，还存在一定的差距，主要体现在备案率以及签发率上。在其他项目上，虽然BCER、FFCER等发展的相对较好，但是它们都是有一定区域范围内的，不具有广泛性。同时有学者研究发现，在自愿市场上一些买家会倾向于亚洲以外的林业碳汇交易项目[8]。

(二)林业碳汇交易市场缺乏活力

我国的林业碳汇交易主要依靠的是政府，市场化程度较低。在中央政府关于环保与低碳的倡导下，地方政府开始推动碳汇造林实践[7]。林业碳汇主要是以项目的形式存在，然而我国的林业碳汇项目的开发者主要是一些地方的林业管理部门，企业的参与感比较弱，这样的情况就导致开发出的林业碳汇项目与企业的真实需求存在差距。相比工业减排来说，林业碳汇的成本更有优势[9]，目前大多数学者的研究都比较赞同这一观点，但是在林业碳汇交易市场缺乏活力的情况下，更多的减排企业会更加倾向于其它碳汇项目或者购买碳配额，因此林业碳汇的成本优势难以发挥出来。此外由于我国目前的减排政策是非强制性的，因此会促使一些企业不参与减排，从而导致林业碳汇在市场上缺少购买者。市场交易需要供给者与需求者的共同参与，缺少任何一方市场就难以持续健康发展。我国当前的市场经济体制就是要发挥市场在资源配置中的决定性作用，因此要逐步推进林业碳汇交易的市场化。

(三)林业碳汇交易成本高

只要在市场中交易就会产生成本，林业碳汇交易也不例外，其中林业碳汇项目的总体成本主要包括一次性成本和持续性成本[10]。因此如何控制好林业碳汇交易过程中所产生的成本，是社会各界所关心的问题。据测算，一个CDM林业碳汇项目在一个开发周期内的交易成本总量达到100万元以上[11]，这种高昂的交易费用在很大程度上限制了CDM林业碳汇项目的开发与建设。CCER林业碳汇项目的交易成本也较高，根据有关学者的研究其签发相关交易成本在35～65万元[12]，然而这种交易成本仅仅是签发过程的相关交易成本，签发的交易成本之高，再加上其它沉没成本就会导致其总的交易成本会更高。交易成本与供给者和需求者的关系密切相关。根据理性选择理论可知，交易双方作为“经济人”都会从自身的利益出发，高昂的交易费用首先会打击供给者的开发欲望，其次会影响到需求者的购买量，这样就会迫使很多企业为了避开这种巨大的经济支出，从而选择其他较为经济的项目，最终会使得整个林业碳汇交易市场存在供需不平衡的现象。

(四)林业碳汇交易环境较差

林业碳汇交易环境主要包括政策与法律环境、交易制度环境和监督管理环境等。较差的交易环境会影响到参与林业碳汇交易的每一个主体，从而阻碍交易的正常进行。首先就是政策与法律环境方面。一方面林业碳汇交易的政策以试行的为多，另一方面就是林业碳汇的产权不够明晰。从目前实践来看，在市场经济条件下，很多交易问题都是由于产权不清而引发的[13]；其次是交易制度环境方面。林业碳汇交易市场建设缓慢，我国的碳汇交易市场主要以试点为主，2011年启动碳交易试点建设工作，2013年深圳率先开始碳交易试点，我国于2017年建成全国统一的碳市场，但是目前只限于火电行业；再次是林业碳汇交易融资环境差。林业碳汇交易需要大量的金融资金，然而目前的情况是金融机构对林业碳汇产业项目认识不足，介入林业碳汇项目的金融创新还较少[14]。这种现象出现的主要原因是我国在2012年之前没有减排任务，因此对碳金融认识不足[15]；最后则是监督管理环境方面。我国缺少对林业碳汇交易的主线管理，不同层次的市场分别隶属于不同的上级主管部门[16]。我国林业碳汇交易的区域性较为明显，从而在很大程度上使得相关成本增加。

(五)林业碳汇抵消比例及地域限制

在我国的碳交易市场中有碳配额以及CCER项目，CCER项目的作用主要是用来抵消碳排放或者碳配额。我国目前主要有七个碳交易试点，分别是北京、上海、重庆、湖北、天津、广州和深圳。根据各试点的碳排放权管理办法可知，七个碳交易试点对林业碳汇抵消比例以及来源都有着较为严格的要求。深圳、广州和天津要求抵消比例为不超过本年度排放量的10%，而深圳与天津则没有详细要求；湖北要求抵消比例为不超过年度初始配额的10%，并且要求项目必须是湖北省内；上海要求抵消比例为不超过配额数量的5%，对项目的来源地则没有要求；北京要求抵消比例为不超过当年核证配发配额的5%，项目来源的要求最为复杂，优先试用与北京市签署协议地区的CCER，并且北京以外的CCER不能超过当年配额量的2.5%；重庆要求抵消比例是不超过审定排放量的8%，对来源没有要求。我国与一些发达国家和地区相比还存在着一定的差距，比如新西兰对抵消比例没有限额。抵消比例及来源地的限制，很大程度上降低了林业碳汇项目的开发，从而影响到林业碳汇交易的规模与发展。

三、促进林业碳汇交易发展的对策

(一)加强法律法规建设

法律法规对于林业碳汇交易的顺畅运行起着非常关键的作用，因此需要完善林业碳汇交易体系的法律法规，尽快确定森林碳汇为法定减排方式，给予其法律效力[16]。首先要完善林业碳汇产权的法律。目前我国的《森林法》以及《物权法》中对林业碳汇产权的规定相对不多，而且没有关于林业碳汇交易的单独法律，所以应该加快这两部法律以及其他相关法律条文的修订，从而促进林业产权的确权登记工作的推进；其次是要完善市场交易的相关法律法规，明确参与市场的详细要求与规定，只有符合法律法规的才能进入市场中进行交易，从而更好地保障交易双方的利益；再次是要加强法律人才队伍的建设，培养一批懂法、知法的林业碳汇交易人才，专业的法律人才可以为供给者以及需求者提供及时完善的法律咨询，进而使得交易双方都能履行各自的职责与义务，避免交易矛盾的发生概率；最后要加快建设纠纷处理体系，当交易中出现纠纷问题的时候，该体系可以迅速进行解决，从而降低处理纠纷的成本。法律法规的建设有利于改善法律环境，从而为整个交易全过程提高法律保障。

(二)完善林业碳汇市场的相关制度

制度是保障交易市场运行的关键，因此要完善林业碳汇交易市场相关制度。首先，要建立完善林业碳汇融资制度。根据前文分析可知，在林业碳汇项目的开发中会产生较多的沉没成本，进而导致林业碳汇交易资金需求量较大，因此需要金融资本以及社会资本参与其中。具体做法为：一是改变林业碳汇项目的贷款模式。对贷款的周期、贷款抵押、还款时间都要做适当的调整，可以根据林业碳汇项目的规模以及时间长短来确定，从而让资金的流动更加的灵活。二是出台林业碳汇交易保险。交易的过程中会存在一定的风险，林业碳汇交易也不例外，完善健全的保险可以有效地弥补交易双方所产生的损失，保险也可以起到融资的作用；其次，完善林业碳汇交易的监管制度。林业碳汇交易的监管机制中，应包括交易总量的控制机制、交易结果的评价机制以及交易全过程的监控机制[17]。因此具体做法可以根据监管机制的内容展开：一是严格对市场交易的总量进行控制，合理地利用交易量将会有利于市场的稳定。二是对交易的结果进行评价，对不符合要求的不再允许在市场中进行交易，从而净化交易的环境。三是对整个交易过程进行监控，市场中每一个交易环节都不容出错，一旦出错就有可能损害某方的利益，因此要加大监控力度，构建政府、碳汇管理机构以及社会的三级管理监督机制。相关制度的建设能够为林业碳汇交易创造良好的外部条件。

(三)加强信息化建设

信息技术的快速发展可以加强林业碳汇交易主体之间的交流，以及国际间的合作与竞争，因此需要加快信息化建设，打造信息化的交易平台。当前已经进入5G时代，5G大幅度提高了信息的传递以及搜集速度，该技术能够为林业碳汇交易提供强大的数据支持。具体可以从以下两个方面实施。一是加快信息化人才队伍建设。首先要加大对从业人员的技能培训，使其能够适应信息化时代的要求；其次要吸纳掌握信息技术的毕业生以及社会人士；最后则是要加强宣传，让每一位从业者了解到信息化的强大作用。信息化人才队伍建设可以有效地降低林业碳汇交易过程中所产生的信息搜寻成本；二是加快信息基础建设。信息基础建设主要包括信息网络和信息平台的建设，林业碳汇交易的基础是森林，林区一般来说网络不够发达，信息基础设施较弱，因此必须加大资金投入，改善基础设施。信息网络的改善需要移动通信企业和各级政府密切合作，逐步在有条件的地方建设基站。信息平台建设则需要通过与互联网企业合作来建设林业碳汇交易相关网站，林业碳汇交易网站的建设可以使交易更加便捷、透明。信息化建设最终将有利于林业碳汇交易成本的降低。

(四)开展减排政策过渡，提高林业碳汇抵消比例

我国当前阶段实行的是自愿减排措施，这就会导致一些具有减排要求的企业减排的动力不足，因而需要加快转变减排政策，逐步过渡到强制减排阶段。强制减排可能会促使企业选择林业碳汇。根据前面研究可知，我国目前的碳交易试点对于林业碳汇抵消碳排放都有着明确且严格的要求，但是随着林业碳汇的地位不断提升，这一比例限制应该随之改变。从国外市场来看，欧盟碳排放权交易体系、新西兰排放交易体系、芝加哥气候交易所等都在逐步提高林业碳汇抵消比例，因此我国也应该在结合国情的同时向这些国家和地区学习。主要可以从以下几个方面展开：一是碳抵消比例要灵活且有一定的提高，碳抵消比例可以根据碳交易量以及政策随时调整，以便于维护市场机制的平稳运行；二是要适当扩大林业碳汇项目的来源地，要逐步打破林业碳汇的地域界限，目前在七个碳交易试点中，湖北、北京、广州这三个地区大部分的林业碳汇项目都只能来源于本行政区内，而天津、上海、重庆及深圳则没有限制地域来源，这种地域限制严重制约了林业碳汇交易市场的发展，因此可以依据因地制宜、优势互补的原则，构建跨区域的林业碳汇网络；三是要在政府政策指导的前提下，充分发挥市场这只“看不见的手”的作用，利用市场引导减排企业对林业碳汇的需求；四是可以对减排企业选择参与林业碳汇交易给予适当的财政补贴。这些措施将有利于激发林业碳汇交易市场的活力，刺激林业碳汇需求。