对口支援“项目制”：控制权的限度*

谢 炜 李 悦

一、问题的提出

区域平衡发展既是世界性的难题，也是各国政府宏观调控的重要目标。我国对口支援制度作为国家致力于推动区域协调发展、促进共同富裕的重大决策，(1)王磊：《对口支援政策促进受援地经济增长的效应研究——基于省际对口支援西藏的准自然实验》，《经济经纬》2021年第4期。萌生于20世纪50年代，施行于20世纪60年代，并于1979年以国家政策的形式正式确立。(2)伍文中：《构建有中国特色的横向财政转移支付制度框架》，《财政研究》2012年第1期。对口支援通过跨行政区域向受援地注入公共品生产函数等要素，促进了东部地区与西部地区之间资金、物资、技术和人才的转移，有效刺激了消费与就业市场，推动了受援省份经济社会事业的发展。(3)参见孙泽生、赵红军：《作为微观区域政策的“对口支援”:一个契入生产函数的分析》，《新疆社会科学》2020年第6期；李娅、赵鑫铖：《东西部对口支援中的能力缺口、援助需求与自我发展能力——以西部边疆五省区为例》，《学术探索》2016年第9期。无论是常规性对口支援还是应急性情境模式，通过采用思想动员机制、政策激励动力机制和组织协调机制等组合手段，均有效缓解了单一制国家的规模治理负荷问题。(4)参见李庆滑：《我国省际对口支援的实践、理论与制度完善》，《中共浙江省委党校学报》2010年第5期；周光辉、王宏伟：《对口支援:破解规模治理负荷的有效制度安排》，《学术界》2020年第10期。经过长时期的探索，我国已形成多层次、多形式、全方位的对口支援格局，习近平曾指出，“这在世界上只有我们党和国家能够做到，充分彰显了我们的政治优势和制度优势”。(5)《习近平在宁夏主持召开东西部扶贫协作座谈会》，央广网，http://china.cnr.cn/news/20160722/t20160722_522751852.shtml，2016-07-22。

府际关系是研究我国对口支援制度的重要视角。对口支援可被视为一项省际跨域协作治理、支援方与受援方双向互动互构式的行动整合框架，是典型的上级决策、下级执行的活动，中央政府、支援方与受援方是理解对口支援的核心三角框架。(6)参见丁忠毅：《对口支援边疆民族地区中的府际利益冲突与协调》，《民族研究》2015年第6期；李楠楠：《对口支援机制：法学检视、困境与出路》，《地方财政研究》2020年第12期；杨明洪、张营为：《对口支援中不同利益主体的博弈行为——以对口援藏为例》，《财经科学》2016年第5期。既有的学术成果主要从三个方面展开研究：其一，在中央政府与地方政府的互动关系方面，对口支援是中央与地方基于共同政治伦理价值和现实战略性需要而采取的联合行动。(7)赵明刚：《中国特色对口支援模式研究》，《社会主义研究》2011年第2期。对口支援的重点地区和重点领域由中央政府确定，并通过高位推动的方式约束支援地省份提供组织保障、制度保障和资金保障，但地方政府在执行过程中也会出现消极、被动、执行效果偏离目标的政策失真现象。(8)参见丁忠毅：《对口支援边疆民族地区政策属性界定：反思与新探》，《湖北民族大学学报(哲学社会科学版)》2021年第1期；曾水英、范京京：《对口支援与当代中国的平衡发展》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2019年第6期。其二，在支援地政府的互动关系方面，对口支援实质上是一个有中国特色的“控制性多层竞争”过程。(9)钟开斌：《控制性多层竞争：对口支援运作机理的一个解释框架》，《甘肃行政学院学报》2018年第1期。中央设定总目标后将任务层层分解，逐级传导。由于可量化的对口支援竞赛指标，同级地方政府之间对于发包的任务会面临“竞争锦标赛”的压力和激励，(10)周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。相互竞争的下级会努力实现上级所分配的对口支援任务。除竞争关系外，支援地政府之间也在产业、技术和人才方面展开合作，体现单向行动向多元协同的转变。(11)参见吕朝辉：《边疆治理视野下的精准对口支援研究》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2016年第3期；单菲菲、张雅茹：《边疆民族地区对口支援政策的结构特征与历史演进——基于1979-2019年的政策文本量化分析》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2021年第4期。其三，在支援地政府和受援地政府的互动关系方面，援受双方的结对具有一定的“偶然性”，属于被动匹配与安排。对口支援早期为单向的“政治馈赠”，随着受援方实质性回馈行为的增加，形成了“礼尚往来”现象。(12)参见夏少琼：《对口支援：政治、道德与市场的互动——以汶川地震灾后重建为中心》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2013年第5期；李瑞昌：《界定“中国特点的对口支援”：一种政治性馈赠解释》，《经济社会体制比较》2015年第4期；郑春勇：《对口支援中的“礼尚往来”现象及其风险研究》，《人文杂志》2018年第1期。对口支援中的良性互动可以构建援受双方的情感联系，进一步强化公众的民族共同体意识和政治认同感，并反哺国家体制中蕴含的政治凝聚力和驱动力，(13)参见孙勇、杨杰、马伟茗：《对口支援西藏工作实践及组织结构与机制演化分析——基于组织社会学新制度主义的分析视角》，《西藏大学学报(社会科学版)》2019年第3期；任维德：《检视与展望:对口支援西部民族地区40年》，《内蒙古大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期。但双方利益的非均衡、权责分配缺失、要素利用产出不足等问题会影响对口支援的整体效能。(14)参见周晓丽、马晓东：《协作治理模式：从“对口支援”到“协作发展”》，《南京社会科学》2012年第9期；赖虹宇、杨森：《论我国灾害对口支援制度的法律治理优化》，《中国行政管理》2020年第6期。

已有的成果为本研究构筑了坚实的学理基础，特别是在稳定、平衡与发展这三重中国特色对口支援制度使命的框架下，如何通过“任务型网络”耦合“科层制”实现新型府际关系重构的探讨对于本文颇具启发意义。(15)参见任恒、王宏伟：《稳定、平衡与发展：建设中国特色对口支援制度的三重使命》，《新疆社会科学》2020年第6期；郑春勇：《论对口支援任务型府际关系网络及其治理》，《经济社会体制比较》2014年第2期；杨龙、李培：《府际关系视角下的对口支援系列政策》，《理论探讨》2018年第1期。但已有的研究却忽略了联结对口支援府际关系的一个重要载体——“项目制”的运行。从现实来看，“项目制”已然溢出财政领域成为贯彻对口支援国家任务的重要治理模式，既影响和塑造了稳定的制度安排，又诱发了相应层次的政府行为。(16)渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。基于此，本文试图讨论：第一，在“项目制”运作中，支援地和受援地之间府际关系的互动有何表征？第二，如何通过“项目制”运作保证治理效能的实现？本文将结合A省对口支援Z省F市的案例进行阐释，实证内容源于2019年2-6月、2020年9-12月、2021年4-5月所进行的参与式观察及针对18位挂职干部的深度访谈资料。

二、支援地“项目制”控制权：适配力导向

在既有文献中，“项目制”作为规模资源再分配机制，通常指向政府运作的特定形式，即在财政体制的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项资金方式进行资源配置的制度安排，(17)周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015年第2期。并成为“上级部门调动基层政府常用的手段”。(18)陈家建：《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。

区别于传统“项目制”的属性，对口支援“项目制”的运作具有独特性：其一，传统“项目制”体现上级政府通过项目“发包”，地方政府通过资源整合“打包”，基层组织通过参与项目“抓包”的纵向分级治理模式，(19)折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。而对口支援“项目制”则主要在横向同级或不具有隶属关系的非同级政府间展开(如图1所示)；其二，支援地政府并非传统“项目制”所指称的“发包者”，因为支援地政府和受援地政府需要常态化接受中央政府的对称性专项考核，支援地政府虽是出资人，但在顶层设计的角色定位中其仅为“协作方”，“发包者”由此变为“协包者”；其三，对口支援“项目制”中，通常只有项目投放的重点领域和负面清单，却未设项目指南，项目意图具有一定的模糊性，需要支援方与受援方相互调适和确认以形成共识；其四，和传统“项目制”执行主体“自上而下”的科层控制相比，对口支援“项目制”的执行者作为任务型组织“小组制”的成员，在项目选择和验收方面具有较大的自主裁量权。

控制权理论以不完全契约理论为基础构建，重点关注剩余控制权的分配问题。不完全契约理论的前提假设是现实中任何契约都无法将未来所有可能发生的状况统筹考量，在无法形成完备契约的背景下，资产使用配置也不明晰，故“资产的所有权结构对谈判结果以及激励机制有着重要影响”。(20)Bengt Holmstrom, John Roberts, “The Boundaries of the Firm Revisited”, Journal of Economic Perspectives, Vol.12, No.4, 1998, pp.73-94.对口支援“项目制”与其他双边契约关系类似，存在着信息、激励等系列问题，同时因难以事先完全确定，具有不完全契约的特点。支援地的控制权源于产权归属衍生的正式组织权威，受援方的控制权则来自项目执行所培育的实质组织权威。尤其是在项目运作过程中，受援地政府因环境、注意力配置等方面的优势，通常有着项目明确规定之外的剩余控制权，而这种控制权的互动博弈，甚至可能产生治理“脱嵌”。(21)陈家建、张琼文、胡俞：《项目制与政府间权责关系演变：机制及其影响》，《社会》2015年第5期。

图1 对口支援“项目制”角色

为有效控制治理效能，A省援Z省F市干部联络组作为支援方在受援地的“代理人”，既关注项目结果，也强调项目程序的合法合规性，更重视项目本身的适配力。项目的适配力依据在于：第一，是否适配国家规定的东西部对口协作帮扶资金项目的使用范畴，(22)东西部协作资金规定不得用于下列支出：行政事业单位基本支出；交通工具及通讯设备；各种奖金、津贴和福利补助；弥补企业亏损；修建楼堂会所；弥补预算支出缺口和偿还债务；大中型基本建设项目；城市基础设施；其他与脱贫攻坚无关的支出等。用于贫困户发展生产、转移就业、农村公共基础设施和基本公共服务能力建设等；第二，是否适配A省明确支援的“产业发展、乡村建设、社会事业帮扶、人才培训、劳务协作和交往交流”六个项目类别；第三，是否适配受援地乡域发展的关键目标群体及迫切所需，是否适配当地的资源禀赋与发展规律；第四，是否适配对口支援资金规模所能覆盖和辐射的重点范围。

然而，控制权具有较强的情境依赖性。阿米泰·爱桑尼(Amitai Etzioni)从控制权客体的角度将组织中的服从分为两种类型：一种是结构方面的服从，与组织的控制性权力有关；另一种属于动机方面的服从，反映组织成员与所属组织之间的关系。(23)Amitai Etzioni, A Comparative Analysis of Complex Organizations, Free Press, 1961, pp.15-33.在对口支援的“陌生”情境下，A省援Z省F市干部联络组对项目的控制权并不服务于任务型组织自身的存在与发展，而是服从于完成特定专项任务的需要；并不过多呈现“小组制”内部成员与组织的关系，而是一种外向拓展式与“他者”之间的联结。在此意义上，为确保适配力导向得以实现，对口支援干部联络组对“项目制”的控制权集中体现于立项控制、流程控制、风险控制和质量控制这四个方面。

(一)立项控制：“申报项目”与“寻找项目”

项目因要素特点不同而折射出不同的组织形态和互动关系：专有性关系指委托方和承包方之间围绕项目产生特定关联，(24)周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015年第2期。可稀释项目的不确定性，但也可能诱发组织间的不对等；选择性关系则意味着候选方可以自主加入或退出某一项目的甄选。一般而言，选择性关系易于激发同类组织参与项目竞争的主动性从而扩大甄选的底数。对口支援项目立项主体单位为受援地所在县的扶贫办，支援地派出一位副科级干部挂职扶贫办副主任。A省援Z省F市干部联络小组履新后，第一年的项目申报全面依托选择性关系，由村里向乡镇政府申请，并由乡镇政府统一报送县扶贫办。然而，项目质量参差不齐，可行性论证较为随意，且项目申报只有领域类型和负面清单，并不设有具体指南，这使得同时满足四个适配条件的项目更为罕见。第二年起，干部联络小组基于“打补丁”的策略积极转向“寻找项目”，将主动识别出的专有性项目纳入培育范围。如果说选择性关系体现了自下而上的参与权，专有性项目则隐含了支援方自主控制权的延伸。

“(刚开始)80%的项目都不行。看到外面什么东西好，就想种什么东西，失败的多，成功的少，感觉钱是用来试错的，行不通。”(访谈资料20201217L1)

“我是两听、两问、两看。到乡镇去找项目，听乡镇干部讲哪个地方、哪个产业好，我们自己要到现场去看。要和驻村干部交流，到村里和村民小组(成员)交流，我问他们传统的产业市场销路如何。”(访谈资料20201107S1)

(二)流程控制：“当年完工”与“不予调项”

“项目制”作为一种国家治理模式，有着双重目标：一是靠事本主义原则完成一个具体的专项目标，二是出于意识形态的考虑需要在各地立规范、树典型，以实现能够贯彻国家意志的政策目标。(25)渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。立足于贯彻国家意志的视角，对口支援是“政治任务”，出了问题容易成为“负面典型”；立足于目标管理的角度，对口支援是“专项任务”，需要通过流程管理矫正执行偏差。A省援Z省F市干部联络小组在适配项目时，按照支援地的要求，在“产业发展、乡村建设、社会事业帮扶、人才培训、劳务协作和交往交流”六个项目类别中，以产业发展项目为重点进行筛选。2017年该类别项目占资金比为73.56%，远超乡村建设项目的15.05%和社会事业帮扶项目的5.66%。对于产业发展项目，A省严格要求“当年立项，当年开工，当年完工”，体现“限期治理”的意蕴。对口支援项目“限期治理”既是结果控制，要求短期见成效；也是行政责任，约束干部有作为；还是排他指引，隐含可行性考量。在流程控制中，支援地严格限制项目调整变更，仅许可在重大政策变化、重大自然灾害等不可抗力导致确已完全丧失实施条件的情况下，由受援地项目责任主体征询干部联络组意见后依原项目申报路径逐级归口审核。

“调项非常复杂，去年要建一个茶厂，当时的方案是买别人的茶厂过来重新装修、扩充它的功能，在设计方案的时候价格已经谈好了，但是在准备实施项目的时候发生了不确定因素。又不能调项，因为调项非常复杂，项目于是换一个地方硬做，结果实施的内容与原先批复的内容不一致，然后就被审计指出来了”。(访谈资料20201223M2)

(三)风险控制：“重点避责”与“分歧上移”

“项目制”具有资源的增量性和机动性，一方面能够灵活地顺应科层制或任务型组织架构，实现治理意图；另一方面也容易造成条块职责与政府行为的不确定性，(26)史普原、李晨行：《从碎片到统合：项目制治理中的条块关系》，《社会科学》2021年第7期。导致既有利益和原定权责的调整、组合与重塑。传统“项目制”贯穿着两大核心制度逻辑——横向竞争(27)横向竞争发生于下级政府的“竞包”过程。和纵向控制。纵向控制指中央或者上级政府掌控地方官员的政治晋升和财政资源，通过项目促使地方官员提供公共服务，为绩效合法性服务。(28)张振洋：《当代中国项目制的核心机制和逻辑困境——兼论整体性公共政策困境的消解》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。在对口支援“项目制”中，纵向控制体现在受援地内部的“承接方”与“执行方”之间，以及支援地内部的“联络组”与“联络小组”之间。而作为委托者的支援地与受援地之间并不存在“政治晋升”的控制关系，因而财政资金成为支援地控制权的合法性基础。然而财政资金同样容易成为风险诱因，带来利用项目“寻租”或“俘获”等问题，因而在项目管理中，招投标环节成为A省援Z省F市干部联络组成员集体规避的流程，呈现“重点避责”的一致性。

“(对口支援)项目资金比较多，一定不要管招投标，交给当地，可以提出看法。之前T市(支援地)扶贫资金使用过程中，偏移了规定，也被举报过，方向把握住了就可以了。”(访谈资料20201217L2)

此外，在项目申报过程中，并不总会严格遵循项目规范，当出现项目嵌套、项目同质、项目虚设等难题，且受援地“承接方”力主推进时，干部联络小组可采取两道“防火墙转移”策略，既可以由干部联络组组长以F市市委常委、副市长的身份在“项目确认”阶段提出异议，也可以由支援地合作交流工作领导小组在“项目终选”阶段直接差额删去。

“100万的项目轻易就给换掉了，我马上给副市长打电话，说还好，项目还没报到A省，立马调整。”(访谈资料20190408X3)

(四)质量控制：“整体验收”与“进度检查”

作为项目的生命线，质量是对口支援的政策设计者、项目委托方、代理方和执行方合作的核心旨归。以政治势能作为划分维度，A省援Z省F市的项目质量控制强弱程度呈现阶段性特征。对口支援工作启动伊始，A省援助项目资金即实行全过程闭环管理，按照“谁使用谁负责、谁审批谁负责”的原则，划定了受援地的主体责任和支援地的协作责任。“项目制”的整体验收分为三个层级：启动于乡镇自查验收，考核于县扶贫办组织的行业专家认定，终评于支援地干部联络小组组长和受援地分管副县长的联合签署。这一“事本”功能属性产生的位阶，可称之为功能性政治势能，主要依靠援受双方的自主互动。2016年国家将东西部扶贫协作工作纳入脱贫攻坚考核范围，并将减贫成效、劳务协作、产业合作、人才支援、资金支持五个方面作为扶贫督查巡查的重要内容，2017年发布《东西部扶贫协作考核办法(试行)》。此时由中央政府权力等级决定的位阶，可称之为层级性政治势能。因层级性政治势能强于功能性政治势能，自国家层面考核办法实施起，支援地和受援地的委托代理关系中开始融入“对称性考核”的要素。且基于脱贫攻坚任务的紧迫性、考核指标的精确性以及交叉考核的不确定性，对口支援“项目制”需要在有限时间内实现政策变现，因而援受双方对项目的质量控制逐渐从被动式“压力验收”转化为主动式“自觉检查”。

“要求当年立项当年完工，要有人去盯着项目进度。我们在那里做的主要事情，是项目立项、项目完工，包括后期和贫困户的帮扶。”(访谈资料20190408H1)

“市里一直催着我们报项目进度，特别是到每年10月份左右，很关心这些项目的进展，11月要验收。”(访谈资料20201223Y1)

三、受援地“项目制”逆控制：助推力程度

对口支援“项目制”对资源配置的影响不仅在于强化了“横-纵”多层级间的互动关系，引入技术治理和理性治理手段，同时还更改了资源配置的规则。从横向来看，对口支援项目的设置是平级(或降一级)政府间的协作行为；从纵向来看，项目代理方的“发包”又带有明显的竞争性授权特征，并能够在一定程度上缓解受援地财政支出的压力。

虽然对口支援是国家层面的政策行为，援受双方围绕“脱贫攻坚”等专项任务展开协作，且通过执行“不脱贫不调整、不摘帽不调离”的人事刚性规约使行政问题向政治问题演化，但干部联络小组“协包”项目的方式并未脱离常规治理的组织基础，仍受科层制“条块化”治理的约束。(29)何毅、江立华：《产业扶贫场域内精英俘获的两重向度》，《农村经济》2019年第11期。受援地政府和基层组织并非被动接受项目资金投入方的预设项目机制，往往会在多重竞争性环节寻求突破，对项目框架和运行机制进行修正，通过加入更多地方性意图和目标，获得更多的项目资源和运作权限。

对口支援项目虽由受援地乡镇负责申报，但作为“协作方”的支援地通过“寻找项目”和“内嵌干部”的方式渗入立项申请、项目梳理、项目评审、合署签字、项目确认和项目终审等环节。在此背景下，受援地政府充分利用地方治理经验与治理环境，通过“项目制”融合、捆绑和转化所形成的地方发展规划，形成一种横向的逆控制逻辑。受援地政府往往依据项目是否有利于助推地方发展、是否有利于助推耦合其他专项形成“项目链”、是否有利于助推产生弹性治理空间、是否有利于助推“政绩品牌”塑造、是否需要投入配套资源等要素来决定对项目的反助推程度——全力推进或消极抵制，选择而为或忙而不动。

(一)项目植入：显性与隐性

项目制的基层实践处于一个特定的场域空间，不同群体和个人带着各自的利益诉求参与其中，制度变迁的轨迹和方向取决于参与者的行为逻辑及其相互作用。(30)参见殷浩栋、汪三贵、郭子豪：《精准扶贫与基层治理理性——对于A省D县扶贫项目库建设的解构》，《社会学研究》2017年第6期；周雪光、艾云：《多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架》，《中国社会科学》2010年第4期。对受援地而言，对口支援项目仅是地方发展专项的类别之一，中央和省级财政另安排资金用于扶贫开发、易地扶贫搬迁和水库移民等。2016年A省第二批援Z省F市干部联络组就位时，恰逢国务院办公厅发文要求各级财政的涉农资金项目审批权完全下放到贫困县，贫困县以重点扶贫项目为平台，统筹整合使用涉农资金。这一政策变化使得项目制结构发生改变，县级政府成为集“责任、权力、资金、任务”于一体的项目决策者，原有利益联结贫困户的“撒胡椒面”做法被“项目造点”(31)孔令英、郑涛、刘追：《集中连片民族特困地区精准扶贫项目实践困境与原因阐释——基于南疆地区S县W村的项目案例》，《农业经济问题》2017年第10期。的政绩冲动所替代。而东西部协作资金项目的运作方式仍采用“乡镇政府自下申报-县级政府组织评审-援受双方合署签字-支援地政府终审”的流程，项目设立的方向容易与受援地的新偏好不一致，因而受援地往往通过显性或隐性方式进行项目植入。

在传统“项目制”中，项目越专门化、具体化，上级政府就越能实现对下级政府“条线控制”的目标。(32)吴斌才：《从分类控制到嵌入式治理：项目制运作背后的社会组织治理转型》，《甘肃行政学院学报》2016年第3期。但在对口支援项目中，因缺乏指南细则，委托方只能重点告知“扶持方向、资金总额、投放比例”等，受援地政府可采取多元策略实现逆控制：第一，通过乡镇政府前期动员，培植倾向性项目；第二，通过项目“打包”，将县域核心工作渗入对口支援项目实施中，使用不同的专项资金散点设置项目；第三，通过项目评审，由受援地政府职能科室、“条线”人员掌握项目话语权；第四，通过组织支援地干部联络组成员与受援地政府成员共同参加现场走访、考察项目候选人、常委会讨论等方式，表达非正式或正式意见；第五，通过隐性替换方式，探寻支援地规则边界。

“县里没有直接说做什么项目，但一直让我们到现场去看。原来是资金不够，只能半道停工，想让我们立个项目作为补充。我们就心中就有数了。”(访谈资料20190513J1)

“原来项目种植土特产，是苦树茶，定下来以后报到A省，我一看项目变了，变成菌菇了。(这是)谁允许换的，这个地方适合种菌菇吗？”(访谈资料20200908C2)

(二)关系嵌入：分工与定位

对口支援“项目制”运作既通过正式书面文件如支援地受援地协议书、乡镇政府责任书、项目立项书、招投标合同等为各方的权利、义务和责任提供合法的制度框架和约定，体现契约治理特征；也因其本身所具有的“兄弟式”情感帮扶要素，双方契约内容并不十分详细周全，援受双方仅了解协作方针、目标和原则等契约变量的局部信息，因此在互动过程中，双方的契约关系可根据具体情境进行适应性调整，(33)崔宝玉、程春燕：《农民专业合作社的关系治理与契约治理》，《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2017年第6期。体现关系治理的要义。关系治理建立在各主体非正式结构和自我执行之上，依靠社会关系与共享规范实现组织间关系合作，(34)Kevin Zheng Zhou, Dean Xu, “How Foreign Firms Curtail Local Supplier Opportunism in China: Detailed Contracts，Centralized Control，and Relational Governance”，Journal of International Business Studies, Vol.43, 2012, pp.677-692.基本价值在于协作过程中通过义务、承诺和期望等要素的增强，促进灵活、团结和信息交换等规范的形成。(35)李晓光、郝生跃、任旭：《关系治理对PPP项目控制权影响的实证研究》，《北京理工大学学报(社会科学版)》2018年第3期。对口支援项目关系治理内容包括信任、互惠、承诺和沟通等，以嵌入性关系为基础。(36)刘世定：《嵌入性与关系合同》，《社会学研究》1999年第4期。2013年A省第一批援Z省F市干部联络组到岗后，按照A省和Z省的协作协议，10位成员中，6人组成3个联络小组负责9个县的对口支援工作，联络小组包括一名副处级干部和一名副科级干部，副处级干部挂职县委常委、副书记一职。履职后，三位副书记同时被所在县安排兼任副县长，分管招商引资、农业发展或民族宗教等领域。因实际安排与原协议框架有所背离，且分管工作一定意义上影响了扶贫主业，干部联络组将相关意见反馈至支援地和受援地省级政府后，第二批干部挂职复归原协议。

2016年A省第二批援Z省F市干部联络组就职后，仍按照每个联络小组2人负责3个县的模式运作。这也意味着9个县中，仅3个县安排支援地干部挂职，其他6个县为“连带管理”。随后，6个县联合向F市组织部门反映因对口支援资金和资源的分配体现了挂职干部与县域的“关系嵌入”程度，建议每个县都配备支援方干部挂职。2017年经援受双方协商，A省增派6名副科级干部，由此每个县都有一名副科级干部挂职扶贫办副主任。2018年国务院依据自下而上的意见征集，规定每个贫困县至少配备一名支援地处级干部挂职，以保障脱贫攻坚的人力资源，A省随即增派6名副处级干部挂职县委常委。干部联络组成员一般挂职期为三年，在特定时间和空间通过共同目标和价值观的塑造，增强与受援地干部之间的沟通，关系治理成为建立在干部交流这种正式安排制度之上的非正式情感治理机制。

“好几位县级干部都不是本地人，家在其他县或市里，大家都住在县委大院里，比较快就熟稔起来，项目沟通更顺畅。”(访谈资料20201224W2)

“虽然我也拒绝了县长几次，拒绝完了再私下沟通他也理解，包括派的项目我都事先征求意见，他说的我尽量听。有时候他说‘我讲的你不答应，你还征求我的意见干吗？’，之后都说‘算了算了都是为了工作’。”(访谈资料20201217L2)

(三)信息优势：壁垒与对称

项目代理人并不总是为了委托人利益而行事，不对称信息可能导致逆向选择。(37)陈文：《城市治理中的信息壁垒与矫治路径》，《国家治理》2021年第17期。对口支援“项目制”中，受援地政府具有的信息优势成为实现逆控制的重要资源。项目由乡镇政府在村域采集，村社集体作为农村最基层的单元，与农民的生产生活息息相关，纵向联结着政府和农户，横向又联结着其他村社集体，构成了发达的社会关系网络。(38)周娟：《村社集体在农业产业发展中的资源动员与“关系治理”——以农业劳动力的组织和管理为例》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2021年第3期。这个网络同时也是信息网络，且因熟人和半熟人社会的性质，在这个网络中流动的信息不仅生动而且流畅，成为基层社会治理不可忽视的决策要素。依赖这些基础信息，对口支援项目才能真正实现利益关联入户。与受援地政府相比，任期三年的支援地干部联络组在垂直管理的信息整合渠道、四通八达的信息关系网络、方言特质的信息识别能力、错综复杂的信息研判环境等方面均存在壁垒。且因对口支援的项目通常提前一年申报，故干部联络小组成员到岗第一年“新任须理旧账”，负责的是前任挂职干部完成的申报项目，而第三年筛选的项目又属于“先挂须留计划”，留给下一批挂职继任者进行管理，因而在“小组制”衔接过程中，委托方对于项目的控制力有所减弱。

总体而言，援受双方的信息不对称表现在：其一，治理信息在双方分布不均衡；其二，双方对于信息占有现状的地位都明晰，并可能产生行为改变。比如支援地干部联络小组成员会基于项目研判，主动通过县扶贫办请委办局等职能部门和行业专家参与评审，同时将项目报送受援地分管副县长签署认可。对口支援“项目制”中援受双方既可能是外生性信息不对称，这由对口支援或脱贫攻坚工作本身所具有的技术禀赋、内涵、性质、特征等决定，而非主观意识造成；(39)李靖、李慧龙：《政务舆情回应中的信息不对称探微》，《上海行政学院学报》2018年第6期。也可能是内生性信息不对称，受援地项目责任主体凭借支援地对其执行状况事前无法预测、事中无法观察和监督、事后无法验证而获取更多的“信息租金”。

“到走的那年我才知道，一般每个县都有防灾减灾的专用款，一开始都没有告诉我们，老叫我们补资金的窟窿。时间久了才知道其实有专项经费，不过(他们)这个要补，那个也要补，如果用在这里就不能用在别的地方，所以也不让我们知道。”(访谈资料20190513J1)

(四)选择偏好：配套与汲取

对口支援“项目制”在推进中遵循“中央要求、当地所需、本地所能”原则，向受援地拨付资源，然而分配性民主相对容易实现，而汲取型民主则要困难得多。(40)陈家建：《项目制与基层政府动员：对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。当受援地政府无须对项目进行额外投入时，这类项目会受到代理方和执行方的欢迎并得到较为主动的配合与执行。在支援地所限的“产业发展、乡村建设、社会事业帮扶、人才培训、劳务协作和交往交流”六个项目类别中，相较而言，社会事业帮扶更被受援地推崇。然而，在中央政府和A省看来，社会事业帮扶的“输血”方式不具有可持续性，产业发展才是资金投放的重点，A省要求资金占比70%以上。即便有所限制，受援地依然有“项目预期”：第一，不管投到何处，项目肯定会有。(41)李祖佩：《“新代理人”：项目进村中的村治主体研究》，《社会》2016年第3期。区域协调发展和脱贫攻坚的“战时”状态给了受援地相对稳定的心理预期。第二，项目资金一般不会减少，只会增加。资金投入增长比例成为国务院考核东部省份的指标之后，支援地省际间出现了隐性的“锦标赛”。第三，项目能带来实惠，但己方可能需要配套。

配套是“项目制”中委托方控制项目质量的重要指标。信号理论认为，在组织内部信息不对称的情况下，上级若要确保对下级行为的监测与考核行之有效，需要寻找到一种可以信赖的信号(42)[美]约瑟夫·斯蒂格利茨、安德鲁·温斯：《不完备信息市场中的信贷配给》，载乔治·阿克洛夫、迈克尔·斯彭斯、约瑟夫·斯蒂格利茨《阿克洛夫、斯彭斯和斯蒂格利茨论文精选》，商务印书馆2010年版，第46-97页。帮助上级识别真实状况。对于“人生地不熟”的干部联络小组以及大多数未参与过扶贫工作或并非从事产业发展事业的挂职干部而言，当受援地乡镇申报的大量材料有可能“自卖自夸”时，光靠有限的看、听、谈并不足以判断百万项目的走向，故而要求地方政府“配套”成为判断受援地推动项目决心的“有效信号”(如表1所示)。通过强化地方配套，既能规避支援地大量资金集中投放的风险，也能激励地方政府自主参与治理，还能减少支援地因信息所限带来的项目决策失误成本。对于受援地政府而言，逆控制的手段在于：或转嫁配套至项目执行方和参与方，物色经济条件比较好的村或企业来进行申报，因其不仅能落实“自筹资金”，(43)狄金华：《项目制中的配套机制及其实践逻辑》，《开放时代》2016年第5期。也有能力承接地方政府转嫁的负担；或和村、企业形成“共谋”关系，申报却不真正落实配套资金；或直接和支援地任务型小组谈判博弈，要求直接免除配套投入。

“我们现在跟的都是当地的产业，我们不搞产业，我们搞产业配套。一个县一年(对口支援)资金分下来3000万到5000万，三年搞一个产业出来，你信吗？县里搞产业，我们搞销路。”(访谈资料20201221Z1)

“我们在村里谈了一个项目，已经对接好了。对口协作资金给村里200万，A省的一家公司也愿意投资，销路也讲好了。当年年底就要完工，结果到了9月份还没开工，我们就着急了。原来他们一听涉及A省的企业过去，就不想做配套。要么配套不用出，要么A省的企业退出去。”(访谈资料20190408H1)

表1 F市K县年度对口支援资金的项目类型

四、“项目制”共识性运作：控制权的限度

在“项目制”的笼统表述之下，需要特别说明的是，对口支援项目常常因援受双方控制和逆控制之间的张力而呈现不同的运作形态与差异。如前文所述，支援地的控制权体现“适配力”逻辑，受援地的逆控制蕴含“助推力”取向，“项目制”的运行则成为项目输入与嵌入、规制与变通、支配与反应相互交织的治理过程。

整体而言，对口支援项目体现区域协同发展战略迸发出来的增量效应，且委托代理关系相对固定和可预期，这使得项目过程的冲突性有所降低。但受到项目“本身不确定性等客观因素和决策者知识结构、判断水平等主观因素的影响”，(44)刘金培、杨宏伟、陈华友：《基于交叉效率DEA与群体共识的区间乘性语言偏好关系群决策》，《中国管理科学》2020年第2期。援受双方的决策判断会存在差异。支援地干部联络小组和受援地政府之间无法确定相互之间的领导和从属关系，即使是在干部挂职被赋予使命和任务的情况下，利益分化和意见分歧依然持续，也就埋下了为实现折衷而不得不进行模糊决策的伏笔。(45)陈玲、赵静、薛澜：《择优还是折衷?——转型期中国政策过程的一个解释框架和共识决策模型》，《管理世界》2010年第8期。援受双方采用成立“扶贫协作领导小组”“产业推进协调小组”等小组制形式，通过“常委会”“专题会”和“协调会”等会议机制，依托行政动员和社会动员的反馈信息等将项目分歧“内部化”，并形成常规性项目运作方式。

“适配力”和“助推力”作为对口支援“项目制”运作中援受双方关注的焦点变量，基于程度差异的组合，表现出不同的运作形态(如图2所示)。

图2 对口支援“项目制”运作方式

当“适配力”和“助推力”两者都呈现高强度时，对口支援项目具有“吸纳式运作”的特征。对口支援干部联络小组和受援地县级政府之间围绕项目建立紧密联系，项目被“双重吸纳”：既被纳入东西部扶贫协作的立项范畴，也被受援地纳入“造点示范”，或给予政策倾斜，或许可资金配套，或加大督查督办。

“2016年12月，我们去村里小学看，窗户没有一块完整的玻璃，也没有电灯，地面坑坑洼洼，教学环境非常差。后来我们和县教育局联合做了全面摸排，整个县经过合并后剩下48所村小，一共有在校生7900多人。这真是一个庞大的计划。评估之后发现学校只需翻修，不需重建。总共要1500万左右。后来东西部扶贫协作资金拿出了600万，当地政府积极做了一些资金配套，但仍有差距。然后我们和当地携手发起了‘小而美、小而静乡村学校改造计划’，从A省募集了超过千万的资金。这个项目引发了很大的反响。”(访谈资料20201221D2)

当“适配力”处于低位阶而“助推力”呈现高强度时，对口支援项目表现出“变通式运作”的特征。这类项目通常本身不违法违规，但并不完全契合支援地协作的要求或比例，却又属于受援地政府的重点工作内容或地方领导人注意力配置的核心领域。权衡之下，项目或被重新“打包”，获得进入议程的合法性；或被选择“分包”，部分回应受援地诉求；或在其他项目“叠包”，规避可能存在的风险。

“当时县里做异地搬迁，省里把指标分解到市，市到县，县里要做搬迁用房，还有配套的医院、学校等公共服务设施，资金量缺口很大。于是就想到协作资金，让把资金全部投在这一个项目里，这样集中使用上级过来看显示度也高。我说异地搬迁这一块，确实重要。但组织有要求，关于资金使用有规定，我只能尽力。但要说全部使用，这个你给(挂职)副市长汇报。最后争取了一部分(资金)。”(访谈资料20190408F2)

当“适配力”呈现高强度而“助推力”处于低位阶时，对口支援项目通常体现“自主式运作”的特征，支援地干部联络小组成为其推进主体。为什么“适配力”和“助推力”高低的换位会导致“变通式运作”和“自主式运作”两种不同的结果呢？一方面，支援方作为委托人，对资金分配和项目跟踪管理具有“先赋基因”，甚至还能拓展外向型资源，从A省的社会关系网络中给予项目增额投入，自主能力凸显；另一方面，顶层设计对支援地政府的定位是“协作”，即使支援地政府是资金拨付者，专项任务的完成也以受援地为主导，因而干部联络小组在受援方强力助推项目的情境下，会适度配合支援地甚至形成“合谋”。就受援地政府而言，如果要对强认同的项目进行自主运作，则意味着配套成本过高，可能导致对本地存量资源的挤占，“捆绑”协作资金变通运作项目却是利好选择。对于支援地偏好的高适配项目，受援地囿于注意力及资源之限，通常默认但并不积极，这反而给予干部联络小组推进项目的自主空间。

“(干部)联络小组想做小龙虾项目，但地方上觉得没有需求，因为本地吃鱼吃海鲜很少，更不要说从来不吃的这种东西。但联络小组判断下来当地有三个优势：一是水干净；二是温度不错，适合错峰养殖；还有一个是龙虾在当地个头普遍比较大。后来联络小组自己找土地、找企业、找技术员，教老百姓一起养，签订收购协议。还把H省的厨师请到当地教做法，结果把当地的夜宵文化都改变了。小龙虾在当地的销路就很好。”(访谈资料20200908L1)

当“适配力”和“助推力”呈现“双低”维度，对口支援项目往往是“搁置式运作”，或在立项阶段予以淘汰，或基于乡镇政府反复申报而给予象征性资金安排，或不提供配套支撑任由“自转”，仅在考核阶段给予形式支持。

“我们去村里，他们说，‘我们产业不行，你们帮帮吧’。但是一个村什么都没有哪里来的产业，产业是县级层面考虑的事。报上来的项目很多都有这个问题，不能通过。”(访谈资料20201219W1)

图2显示的是对口支援“项目制”运作方式的理想象限，但在实际运作过程中，一个项目可能处于几个理想类型之间的混合形态，也可能发生转化。如当干部联络小组“自主式运作”的项目获得明显成效时，也可能引发受援地政府的重新助推。以“小龙虾养殖”项目为例，该项目当年即实现盈利，国务院考核调研时将其立为典型，随后受援地政府积极推动完成1800亩土地流转，助力扩大养殖规模，项目转入“吸纳式运作”的路径。

五、结论与讨论

探讨援受双方基于项目而产生控制和逆控制的行为选择时，可以发现上述四种项目运作形态背后似乎都暗含了支援地和受援地之间“共识性”联合的互动。这种共识既可能体现在项目本身(吸纳式运作)，也可能体现在运作方式(变通式运作)上，还可能体现在决策结果(搁置式运作)上，甚至可能体现在治理空间(自主式运作)中。我们不禁进一步思考，让援受两地形成“共识性”互动背后的制度动因是什么？换句话说，顶层设计基于什么要素对援受两地的控制与逆控制行为进行了有效控制？

其一，构筑制度规约，凝聚价值共识。作为中央政府推动下的国家任务，对口支援实践肩负着稳定与发展等多重使命。新制度主义强调从组织和环境关系的视角识别组织现象，认为组织的生存发展不仅与技术环境相关联，更面临着重要的制度环境，而后者的影响更为明显。如果组织的行为有悖于构成制度环境的社会事实，易于出现“合法性”危机，会使组织的生存发展面临极大困境。(46)孙勇、杨杰、马伟茗：《对口支援西藏工作实践及组织结构与机制演化分析——基于组织社会学新制度主义的分析视角》，《西藏大学学报(社会科学版)》2019年第3期。我国对口支援制度规约系统确立于1979年，是在执政党领导下结合共时性的制度环境所作出的价值选择并将其固化为结构性制度安排。访谈中，Z省的挂职干部将2015年《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》这个纲领性文件的颁布作为“硬化”对口支援制度的重要催化剂。随后2016年《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》出台，从结对关系、组织领导、资金投入、政策支持等多方面进行了规范，明确了援受双方的任务分工，并形成了颇具特色的上级主导、下级之间进行多层级横向竞争的“控制性多层竞争” 关系。(47)钟开斌：《控制性多层竞争:对口支援运作机理的一个解释框架》，《甘肃行政学院学报》2018年第1期。对口支援制度规约的浅层功能在于底线风险控制，深层功能在于凝聚府际合作的价值共识，这种价值共识并非价值观念的趋同，而在于不同地方利益需要和差异观念冲突下的理解而非排斥、共存而非隔离、协调而非抵牾。

其二，固化高层互访，推动势能加码。对口支援制度萌生于中国独特的政治生态，单一制的国家结构以及执政党地位，保障并强化了国家治理的中央权威，从而赋予对口支援制度的形成和落实以突出的“政治势能”。(48)谭书先、赵晖：《对口支援的政治认同构建——一项基于新冠肺炎疫情时期的网络舆情分析》，《江海学刊》2020年第4期。然而，对口支援制度的实施自中央到地方，横向跨越两个结对省份，纵向辐射省、市、县、乡四级政府，可能经历层级性障碍而产生制度“钝化”后果。(49)贺东航、孔繁斌：《重大公共政策 “政治势能”优劣利弊分析——兼论“ 政治势能”研究的拓展》，《公共管理与政策评论》2020年第4期。2016年国家要求东西部协作援受双方建立高层联席会议制度，党委或政府负责人每年开展定期互访。高层联席会议制度将对口支援制度强化为省委省政府重要议题，赋予制度实施更高的政治位阶和政治意义。这种政治信号的释放，很快进入援受两地对口支援制度执行者的政治视野，触发其政治意识并提升其能动性。以A省对口支援Z省为例，2017年A省省委书记和省长率党政代表团赴Z省与省委书记、省长共同探讨东西部协作的升级版路径，随后Z省省长率考察团赴A省，与A省省长共同签署进一步推进两地协作的合作协议，实现了对口支援制度的深层次变现。

其三，调适干部交流，实现组织嵌套。对口支援“项目制”要在援受双方合作下运作，人力资源配置是前置条件。科层制是对口支援制度的基础组织架构，无论是中央政府综合采取法律、行政命令、集权与分权、考核晋升、政治动员、约谈等手段促使支援地参与对口支援，(50)张文礼、王达梅：《科层制市场机制：对口支援机制的反思》，《西北师大学报(社会科学版)》2017年第5期。还是支援地政府将协作任务逐级分解至基层组织，抑或是受援地政府层层细化“项目制”要求，都体现了科层制组织的秩序性与服从性。交流是我国干部人事制度的重要组成部分，区别于一般意义的干部交流以“拓宽干部视野，提升干部能力”为导向，对口支援干部交流的制度设计并非仅局限于人力资源的个体职业成长，而且还蕴含着完成专项治理任务、提升组织绩效的价值取向。对口支援的干部交流任务既包括支援方政府“按要求和协商计划完成党政干部选派比例”，也包括受援方政府“选派挂职干部和专业技术人才交流学习”。相较而言，顶层设计中对于支援方的量化约束更为明显。除数量要求外，对于挂职干部的结构要求也在动态调适，如2017年起国务院要求确保每个贫困县至少有一名支援地派出的处级干部挂职等。挂职干部组成的任务型“小组制”与常规的科层制结构在对口支援中形成正式的组织嵌套，共同实现治理目标。

其四，传导考核压力，升级指标治理。考核指标具有决策工具与治理技术两重属性。(51)张乾友：《“被指标治理”模式的生成及其治理逻辑》，《探索与争鸣》2021年第2期。作为决策工具，针对援受双方的量化考核可以为决策者评估对口支援制度执行成效和调整制度内容提供参考依据；而作为治理技术，考核指标的价值在于规范相关者的履职行为。访谈中，A省援Z省F市第二批干部联络组成员普遍认为，在赴任初期外生压力并不显著， 2017年《东西部扶贫协作考核办法(试行)》出台后，履职环境“紧张性”陡增。参与对口支援的9个支援地省份及12个受援地省份被列入国务院共同考核对象，东部地区重点考核组织领导、人才支援、资金支持、产业合作等内容，西部地区考核表述中将人才支援替换为人才交流，资金支持更改为资金使用。国家层面通过考核实现治理效能控制的手段体现在：第一，执行交叉考核，以省为单位统一编组，按照回避原则统筹核查对象并提出评价意见建议；第二，指定数据主体，既包括单方供给，也要求产业合作和劳务协作等数据的联合提供；第三，量化指标信息，精准确定考核目次的数额、规模、比例、频次等内容，通过自上而下指标的精细化管理，一定程度上解决了对口支援过程中基于援受双方的控制与逆控制行为而产生的制度空置、空转与失灵问题。