新时代高职院校混合所有制改革实践研究

周 灿

（保险职业学院，湖南 长沙410114）

一、前言

2021年是“十四五”开局之年，我国将进入新发展阶段，构建新发展格局。在高职教育领域加快推进混合所有制办学机制改革，对于激发办学主体经济活力、提高专业人才培养质量、提升社会整体创新水平、优化高职院校治理能力，构建新时代高职教育发展新格局能起到积极的改革突破和先导作用。

混合所有制概念在党的十五大首次提出，随后，十六届三中全会明确要大力发展混合所有制经济［1］。为增强国有经济的活力、控制力和影响力，“十三五”期间，我国国有企业积极推进混合所有制改革，取得显著成效，截止2018年，混合所有制企业在国务院国资委监管企业中占比近70%，在各省级国资委监管企业中占比达46%［2］。

在高职教育领域，苏州工业园区职业技术学院深化股份制办学，在我国高职院校中较早开展混合所有制改革实践。2014年《关于加快发展现代职业教育的决定》印发，为高职院校探索发展混合所有制办学模式提供了政策依据；同年6月印发的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，明确社会力量可参与公办高职院校混合所有制改革，鼓励校企合作举办混合所有制二级学院；2019年《国家职业教育改革实施方案》出台，标志着高职教育领域的混合所有制改革进入国家鼓励发展的新阶段。截止2018年，我国共有高职高专学校1418 所，其中民办学校330 所，公办学校占比达76.73%，可见，在高职教育领域开展混合所有制改革的主要对象是公办高职院校［3］。然而，对比国企混合所有制改革发展现状，高职教育领域的混合所有制改革步伐还相对迟缓，依然存在较多的体制机制与法律政策层面的制约障碍，尤其在推进公办高职院校校级层面的混合所有制改革方面，亟需加快创新步伐，加大改革力度。

二、新时代高职院校推进混合所有制改革的实践动力

根据教育部“十三五”期间职业教育发展有关情况介绍，2020年，我国高职（专科）招生人数已达483.61 万，高职教育在高等教育领域占据半壁江山，在当年普通本专科招生总人数中占比为52.90%。高职教育为我国产业转型升级提供了源源不断的人才和智力支撑，为经济社会发展提供了强劲的助推力。在中国特色社会主义进入新时代的背景下，推进高职院校混合所有制改革，是顺应新时代经济社会发展需要，创新高职教育模式和高职院校办学体制机制的突破性举措。

1.高等职业教育的本质属性是开展混合所有制改革的逻辑起点

职业教育与普通教育分属不同的教育类型。实体经济是一国生存发展的重要物质基础，做强实体经济需要大量技能型人才，高职院校肩负的历史使命就是为实体经济高质量发展在人才、技术等方面提供强有力的支撑。高职教育面向市场，以就业为导向，开展产教融合、校企合作，重点培养学生的实践能力、创造能力和终身学习能力。然而，目前大部分高职院校在适应新时代企业岗位需求、服务实体经济高质量发展方面短板明显，仍存在产教融合程度不高、社会服务能力欠缺、人才培养质量与企业岗位需求脱节等问题，需要加快推进专业人才培养模式供给侧改革。通过引进非公有经济成分，开展混合所有制改革，激发办学主体活力，整合校企办学资源，为高职院校提升院校治理能力、创新校企合作模式、优化社会资源配置、提高人才供给质量、适应企业多元需求提供了现实可行的供给侧改革路径。

2.建设现代经济体系的客观需求为推进混合所有制改革提供了内生动力

建设现代化经济体系是新时代我国发展的战略目标，要实现我国经济体系的优化升级，需要加快发展现代产业体系。驱动产业发展的主要因素包括技术创新、人力资本、金融支持等，这其中，劳动者是第一生产要素，因此，无论是传统产业的优化升级，还是战略性新兴产业的形成，都离不开高素质的劳动者队伍。作为要素资源本身和技术创新的主要载体，高素质劳动者在不同产业间的有效流动，既直接促进了产业发展，也间接推动了产业转型升级。高职院校要培育适应新时代产业发展客观需求的知识型、技能型、创新型劳动者大军，在教育资源上需要更多的要素投入，在办学模式上也需要产学研的密切结合。通过推进混合所有制改革，引入多元办学主体和雄厚社会资本，深化办学体制改革和育人机制改革，真正做到职业教育“五个对接”，是高职院校落实学历教育与培训并举的法定职责，培育现代经济体系所需要的高素质劳动者的重要创新手段。

3.推进高职院校治理能力现代化的发展需要为实施混合所有制改革营造了良好环境

党的十八届三中全会和十九届四中全会都明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化。我国高等职业教育治理与国家治理具有同构性，高职院校的治理能力是衡量其办学水平高低的重要指标，推进高等职业教育治理体系和治理能力现代化也是实现我国教育现代化的一项重要战略任务。通过实施混合所有制改革，健全内部治理体系，创新高职教育与产业融合发展的运行模式，依法落实高等学校办学自主权，系统推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，推动高职院校和行业企业形成命运共同体，不断提升高职院校服务产业转型升级的能力，是实现高职院校治理能力现代化的重要抓手。

三、新时代高职院校推进混合所有制改革的实践制约

从2014年在国家层面明确提出探索发展混合所有制职业院校以来，国内各省（区、市）教育部门、高职院校和行业企业纷纷试点开展校级、二级学院、实训基地等多个层面的混合所有制改革，山东、江苏、浙江等地作为改革先锋，涌现出山东海事职业学院、苏州工业园区职业技术学院、海南职业技术学院等具有混合所有制改革典型示范特色的高职院校。但从试点整体情况来看，在校级层面开展混合所有制改革的高职院校以民办院校为主，其办学模式在实践层面难以进行大面积推广。大量开展混合所有制改革试点的公办高职院校仍以“小混合”为主，还处于校企共办二级学院或共建实训基地等较低层次，在治理体系和治理机制的实质性变革方面迈出的步伐不大，面临的核心问题主要集中在混改后的办学性质、产权界定、治理机制和利益分配等方面。

1.混合所有制高职院校在制度层面的归属问题

混合所有制高职院校不同于现有的传统意义上的单一办学资本属性的公办或民办高职院校，它由“公有资本”和“非公有资本”两种属性的办学主体联合办学，共同出资、交叉持股、相互融合，办学主体根据出资情况分别对学校资产拥有相应的产权。因此，高职院校实施混合所有制办学机制改革，既可以是现有的公办院校引入非公有资本参与办学，也可以是民办院校引入公有资本来实现，改革结果是多种性质的资本混合持股。由此，如何界定混合所有制高职院校的归属问题就成为焦点。在现行教育行政管理体制下，是将其作为公办事业单位，还是作为民办营利或非营利学校来进行管理，将直接关系到财政经费投入、学校治理体系、在职员工身份、国有资产保值增值等问题的处理。

2.混合所有制高职院校在法律层面的适用问题

如何处理教育事业的“公益性”与非公有资本的“逐利性”两者之间的矛盾是高职院校推进混合所有制改革过程中必须解决的难题。当前，在规范高职教育办学行为的相关法律法规体系中，对高职院校的办学经费来源、法人设立属性、办学资金退出、办学收益及办学结余处理均有相关规定。我国教育法规定，有财政性经费参与举办的高职院校，在登记时，其法人属性不得设立为营利性组织；在办学过程中，高职院校的举办者也不得抽回其投入的办学资金；只有法人属性登记为营利性民办高职院校的举办者，才可以在办学过程中取得相应的办学收益。可见，非公有资本参与办学后，其要素产权界定、办学收益处理、资本进入与退出等核心问题的法律适用，已成为高职院校混合所有制改革进程中的关键性制约因素。

3.混合所有制高职院校在治理层面的设计问题

推进混合所有制改革的目的是激发办学主体的经济活力，提高资源配置效率，推动专业办学与企业实践的深度融合。但在改革实践中，存在公有资本与非公有资本在院校治理层面的话语权冲突不断凸显，校务决策体系与决策机制的运转不畅时有发生，双方办学利益的诉求矛盾直接影响长远发展，校企员工思想观念的迥异在办学实践中难以融合，双方师资共享的待遇接轨需要磨合等现实问题。如果混合所有制高职院校在治理体系和治理机制方面设计不健全不完善，将对高职院校的办学管理、专业建设和教学秩序产生严重影响，不利于办学水平的提高，无法实现高质量的可持续发展。

4.混合所有制高职院校在运作层面的规范问题

当前，实施混合所有制改革的绝大部分高职院校仍以“小混合”为主，即以校企共办二级学院、共建实训基地、共设实业主体等为试点模式，通过校企的专业共建、人才共培、成果共享来深化工学结合、产教融合。高职院校实现人才培养过程的“五个对接”和办学资源的引入，参与办学企业则达到量身订制急需岗位技术人才、推进项目创新和成果转化的目标，从而实现校企合作共赢。在试点实践中，一是企业从自身发展出发，合作共建的专业领域以人才紧缺的新兴产业为主，传统专业难以引进投资主体，后续校级层面的整体混改推进动力不足；二是高职人才培养过程时间较长，参与企业在合作办学过程中可能发生管理层更换、生产转型甚至破产重组等情况，将直接影响双方的合作稳定性；三是共办的二级学院或共建的实训基地、共投的实业项目如果不是独立主体，则不具备法人资质，企业投入的实训设备、技术商誉、知识产权等生产要素难以界定评估价值和取得相应产权，在合作办学过程中相应产生的资产增值、应得的利益分享和追加的资本投入或正常退出等在法律或制度层面都难以兑现。上述问题均需要在改革推进中不断解决和规范。

四、新时代高职院校推进混合所有制改革的实践对策

目前高职院校在校级层面开展混合所有制改革可供参考的模式较少，主要有山东海事职业学院“大混套小混”的“山海模式”、苏州工业园区职业技术学院“公办改民办”的“苏职模式”、海南职业技术学院“三化四不”的“海职模式”等［4］。在混改过程中，教育事业的公益属性、非公有资本的占比结构和注册的法人类型三者之间存在内在的逻辑冲突。非公有资本的占比结构和其逐利性，必然要在治理结构安排上体现出相应的话语权，在资产增值与分配上获得相应的收益权，在现阶段如果没有政府相关部门的参与协调，将与教育事业的公益性和非盈利性质的法人属性之间产生制度性冲突。因此，高职院校实施混合所有制改革的核心问题仍然是产权问题，办学机制的改革设计必须围绕产权结构来展开，产权结构决定了高职院校的治理结构和多元资本的利益分配机制。

1.高职院校混合所有制改革需要构建适应新时代要求的多元资本产权结构

坚持公有制的主体地位，通过混合所有制改革来增强国有经济的活力、控制力和影响力，是推进混合所有制改革的根本目的。从产权结构安排上来看，实施混合所有制改革的经济主体有两种类型，分别是公有资本控股和非公有资本控股，其性质取决于控股资本的所有制属性。由于产权结构不是固定不变的，随着各类资本的引入与退出，混合所有制主体的性质是动态的、可变的［5］。作为我国高职教育领域开展混合所有制改革的主要对象的公办高职院校，引入非公有资本参与办学的主要目的是整合产业资源、激发办学活力、提升治理能力、提高办学水平。在现阶段，基于高职教育事业的公益属性和公办高职院校的事业单位法人属性，在实施混合所有制改革时保持公有资本控股的产权结构，有利于明确办学属性、理顺治理结构、确保办学投入、稳定员工队伍。一是出于社会公益目的，利用国有资产依法依规举办的混合所有制高职院校，可按照非营利性规则设立登记为事业单位，有利于员工队伍的稳定。二是从产权结构的角度，公有资本占主体地位则公办属性未改变，按高职院校生均拨款制度要求应获得相应的生均拨款，确保办学经费的稳定可持续。三是在治理体系安排方面，在公有资本占主导权的产权结构下，坚持高校党委全面领导，贯彻落实党委领导下的校长负责制。未来可逐步对混合所有制高职院校的产权结构进行调整优化，以适应新时代高职教育的发展要求。

2.高职院校混合所有制改革需要在法律层面进行相应的制度创新

高职院校在实施混合所有制改革的过程中需要引入非公有资本，非公有资本具有逐利性，其参与混合所有制改革的第一动力是获得包括经营权、表决权、利益分配权等在内的相应的利益分配，同时还需要具有合法参与、增资和退出的权利。然而，现行的教育相关法律条款规定与上述非公有资本主体的产权利益诉求存在冲突之处，对参与高职院校混合所有制改革的非公有资本明确和行使自身产权权益形成了制度性障碍，同时，也引发了公有资本对办学过程中国有资产流失的担忧。要解决这一制度性障碍，需要开展法律层面的创新，出台相应的《混合所有制高等学校办学条例》，明确混合所有制高等学校的产权结构、法人属性、治理体系、产权交易、法律责任等事项，为其建立健全基于产权的混合所有制高等学校治理结构，构建兼具公办、民办高校双重优势的现代法人运行机制提供政策与法律依据。

3.高职院校混合所有制改革需要完善基于混合所有制产权结构的高等学校治理体系

党委领导下的校长负责制是中国共产党加强对国家举办的普通高等学校领导的根本制度，公办高职院校在实施混合所有制改革过程中，必须始终坚持党的领导，实行党委领导下的校长负责制。同时，在健全产权结构的基础上，引入现代法人运行机制，成立具有现代法人意义的、可以代表办学参与主体权益的校级董事会，明确其作为党委领导下的学校决策机构，对具体性事务进行决策审议；成立监事会，担负起学校资产管理的监督职责，确保国有资产的保值增值。校长依法开展教学、科学研究和其他行政管理工作，负责抓落实抓执行。严格落实教职工代表大会和学生代表大会制度，依法设立学校学术委员会并履行相应职责，依法设立工会委员会、共青团、学生会等组织，在学校党委领导下，积极参与混合所有制高职院校的民主管理，依法依规独立开展相关工作。通过明确各方职责，理顺运作机制，健全规章制度，构建起基于产权结构的党委领导、董事会决策、校长执行、监事会监督、相关组织参与管理的现代高校治理体系［6］。

4.高职院校混合所有制改革需要坚持以提升学校整体办学质量为目标

高职院校实施混合所有制改革，目的是为了引入社会资本，激发办学活力，不断提高专业人才培养质量和学校整体办学水平，因此，在推进改革的过程中，要充分发挥非公有资本主体参与办学的积极作用。一是要深化校企合作，打通高职产教融合、工学结合的专业人才培养通道。各办学主体共同发力，积极推进订单专业培养、现代学徒制试点、职业教育集团化办学、产教融合平台建设等办学模式创新，实现教学资源、师资队伍、技术成果的共用共享，有利于高职院校提高招生生源质量与畅通就业渠道，提高办学品牌与社会影响力。二是要选好合作主体。参与混改的非公有资本主体通常是新兴战略产业领域的领先者，其参与办学的主要目的之一是获得自身所紧缺的高素质技术技能劳动者，在混合所有制改革过程中，通过开办二级学院、设立新型专业、共建实训基地等方式，提升高职院校在企业和社会急需的新型战略产业人才培养方面的能力，进一步拓展办学专业领域。三是要循序渐进。由于相关法律制度层面还有待进一步完善，出于公有资本对国有资产流失与非公有资本对办学风险的双层顾虑，高职院校在实施混合所有制改革时，可以先行试点“小混合”，通过打造对外投资平台、共同出资设立二级学院、共建实习实训基地等方式，不断增进双方互信、积累办学经验，逐步扩大合作领域，最终实现校级层面的“大混合”。

五、总结与展望

2014年以来，国内许多高职院校纷纷推进混合所有制改革试点，形成了各具特色的混合所有制办学模式。然而，混合所有制改革过程中的高职院校在法人归属、法律适用、治理结构和运作机制等方面仍面临诸多制约，占主体地位的公办高职院校在校级“大混合”层面的推进步伐相对迟缓。要真正实现混合所有制高职院校产权结构多元化、治理方式现代化、运行机制市场化的改革目标，还需要社会各方在制度创新、法律修订、办学理念提升等多个方面加快改革步伐，为高职院校深入推进混合所有制改革打造强劲引擎，为加快形成高职教育和现代产业统筹融合、良性互动的发展新格局提供坚实保障。