开放治理：中国改革开放40年国家治理的最宝贵经验

杨立华

(1.北京大学 政府管理学院,北京 100871；2.北京大学 国家治理研究院，北京 100871；3.北京大学 公共治理研究所,北京 100871)

一、为什么说开放治理是改革开放40年国家治理的最宝贵经验

自1978年十一届三中全会正式开启中国改革开放的伟大进程至今，已40余年，虽然经历了各种风风雨雨，但整体上中国各个方面都高歌猛进，取得了亘古未有的伟大成就，创造了举世瞩目的中国奇迹。40年来，我们得到了不少深刻的教训，也积累了无数宝贵的经验。总结40年的经验，不仅是对过去40年的最好纪念，也可为未来40年，甚至上百年的发展觅得最好的经验支撑。习近平曾指出：“我们要不忘改革开放初心，认真总结改革开放40年成功经验，提升改革开放质量和水平。”[1]本文就是从整体上、宏观上探讨40年改革开放国家治理的最重要和最宝贵经验。

通过系统审视40年改革开放的历史事实，认真阅读40年来大量相关政策文件，仔细研习《邓小平文选》《江泽民文选》《胡锦涛文选》及《习近平谈治国理政》等文献中收录的中央历代领导人的重要发言和讲话精神后发现：“改革开放”中的“改革”和“开放”两个词，其实原先只是一个词；但这个词却不是惯用的“改革”，而是常常被“改革”所一同表达的“开放”。这就意味着，40年的改革开放事实上可以说是40年的开放，也正因为如此，本文的最基本观点是，或可用“开放”来概括所有改革开放的理论和实践；改革开放40年国家治理的历史也或可被概括为40年“开放治理”的历史；同时，“开放治理”也或可被概括为我国改革开放40年国家治理的最大特征和最宝贵经验。当然，也需要指出的是，进行这样概括的前提是我们必须明确“开放治理”所强调的“开放”是同时包括了“改革”(亦即“对内开放”)的“大开放”概念，这和我们一般讲“改革开放”时强调的“对内改革”“对外开放”的“小开放”概念不同。在开放治理中，开放不仅是治理的对象，也是治理的手段和目标。所以，开放治理既是“对开放的治理”，也是“以开放为手段或方法的治理”，同时是“以开放为目标的治理”。

为了说明以上论断的合理性和准确性，首先来回顾一下邓小平在改革开放之初的一些讲话。1984年10月10日，邓小平在会见联邦德国总理科尔时指出：“无论是农村改革还是城市改革，其基本内容和基本经验都是开放，对内把经济搞活，对外更加开放”[2]。1984年11月1日，邓小平在中央军委座谈会上的讲话指出：“一个对外经济开放，一个对内经济搞活。改革就是搞活，对内搞活也就是对内开放，实际上都叫开放政策”[2]。1985年3月28日，邓小平在会见日本自由民主党副总裁二阶堂进时指出：“两个开放，即对外开放和对内开放，这个政策不会变，我们现在进行的改革是两个开放政策的继续和发展。改革需要继续开放”[2]。1985年4月15日，邓小平在会见坦桑尼亚联合共和国副总统姆维尼时指出：“搞两个开放，一个对外开放，一个对内开放。……对内开放就是改革”[2]。1987年3月8日，邓小平在会见已任坦桑尼亚联合共和国总统的姆维尼时也指出：“我们制定了两个开放的政策，即对外开放和对内开放。搞社会主义现代化建设，没有这两个开放不行”[2]。1988年5月18日，邓小平在会见莫桑比克总统希萨诺时指出：“用我们的话讲，叫对外开放。对内也要开放搞活，不要固守一成不变的框框”[2]。2002年11月8日，江泽民在十六大的报告中指出：“改革开放是强国之路。必须坚定不移地推进各方面改革”[3]。2007年10月15日，胡锦涛在十七大的报告中也指出：“新时期最鲜明的特点是改革开放。从农村到城市、从经济领域到其他各个领域，全面改革的进程势不可挡地展开了；从沿海到沿江沿边，从东部到中西部，对外开放的大门毅然决然地打开了”[4]。

这些讲话不仅揭示了邓小平等老一辈革命家对改革开放最原始和最本质的想法，而且深刻揭示了改革和开放的同义性和统一性，揭示了用“开放”统一概括改革开放的合理性及深刻性。需要指出的是，用开放统一概括改革开放，不是省两个字的问题，也不是更简洁的问题，而是其在事实上揭示了常被我们所忽视，或被后来丰富多彩的改革开放术语、理论、政策和实践等掩盖了的40年改革开放的本质。它所指向的不仅是对“文革”之后中国前途和命运的思考，也不仅是对改革开放依据和方向的探寻，还是对中国文明和历史更深层的反思，是对中国未来更久远的谋划，也是对世界和人类文明潮流的更深刻理解。正是在这一认识的基础上，“开放”的选择一开始就决定了40年改革开放的高度、广度和深度，决定了40年及今后若干年改革开放的伟大性和历史性，决定了其在中国人民、世界人民及中国文明、世界文明发展史上的显赫地位。下面，将通过对开放治理的基本内容、根本原因、基本路径、衡量标准，以及要重点处理的关系等几个方面进行详细论述，为以上这些论断提供更系统的理论依据和更丰富的证据支撑。

二、开放治理的基本内容

一般而言，细究开放的含义有打开、放开、放进来(或放出去，甚至主动“走出去”)、解放、解除封锁、解除禁令、解除限制等意思。但是，对国家治理现代化而言，开放不仅有由谁开放(即开放的主体)、为谁开放(开放的目的)、对谁开放(开放的对象)、开放什么(开放的客体)的问题，还有为什么开放(开放的原因)、怎么开放(开放的路径)、开放中需特别注意的问题(即后文的十大关系)、如何评价开放(开放的评价标准)等问题。由谁开放、为谁开放、对谁开放、开放什么等四个问题合起来，可统称为开放治理的基本内容。

首先，在中国国家治理理论和实践中，由谁开放的答案相当明确，就是必须由中国人民自己来开放，是中国人民自己首创和主导的开放，不是别人强迫或指导的开放，也不是依靠别人的开放。当然，我们也不孤立于世界之外，开放也可能有来自外部的帮助，甚至外部的压力，但开放的主体必须是我们自己；而在当下中国，开放的主体是中国共产党及其领导的中国人民政府和中国人民，但归根结底是中国人民自己。所以，习近平强调：“改革开放是亿万人民自己的事业，必须坚持尊重人民首创精神，坚持在党的领导下推进”[5]。

其次，为谁开放的答案也很明确，就是必须是为中国和中国人民的开放，为中国和中国人民利益的开放。邓小平曾经指出：“我们的改革要达到一个什么目的呢？总的目的是要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力。”[2]但最终的目的是为了中国人民的利益。邓小平指出：“我相信，凡是符合最大多数人的根本利益，受到广大人民拥护的事情，不论前进的道路上还有多少困难，一定会得到成功。”[2]习近平也指出：“人民利益是我们党一切工作的根本出发点和落脚点。”[6]当然，在追求自己利益的同时，也要照顾别人的利益，这就是互利互惠，也只有这样，才能长期交往交流。

再次，就国家整体而言，对谁开放又分对内开放和对外开放两方面。邓小平曾指出：“现在的世界是开放的世界。中国在西方国家产业革命以后变得落后了，一个重要的原因就是闭关自守。……关起门有两种，一种是对国外；还有一种是对国内，就是一个地区对另一个地区，一个部门对另外一个部门。两种关门都不行。”[2]对应“两种关门”，也有两种开放。对内开放就是要实现地区与地区、地方与地方、部门与部门、中央与地方、领域与领域、民族与民族等所有方面之间的开放。对外开放就是要实现对所有国家的开放。邓小平就曾指出：“开放是对世界所有国家开放，对各种类型的国家开放。”[2]

最后，就开放什么而言，尽管会有开放次序先后、程度轻重的差异，但最终都要实现全面开放。邓小平曾说：“对内开放就是改革。改革是全面的改革，不仅经济、政治，还包括科技、教育等各行各业。”[2]习近平在十九大报告中也指出：“中国特色社会主义事业总体布局是‘五位一体’”[7]，同时强调要“更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步”[7]。这就说明，开放治理是经济、政治、文化、社会和生态等一切领域的开放。需要指出的是，除了这五位一体的开放外，还应特别关注思想领域的开放。邓小平曾指出：“解放思想，开动脑筋，实事求是，团结一致向前看，首先是解放思想”[8]，“思想不解放，思想僵化，很多的怪现象就产生了”，“思想一僵化，条条、框框就多起来了。比如说，加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’”[8]。可见，全面的开放，就是要实现思想、政治、经济、社会、文化和生态六方面的全面开放。这些开放，不能说到现在我国都已实现，也还有很多正在逐步实现的过程中，但无论怎样，都是我们深化改革需要继续推进的开放。特别地，在所有开放中，思想开放最为重要。要进一步深化改革，首先需要进一步开放思想。现在的很多问题，在很多方面，也是与思想不开放、思想不解放有关。只有真正开放思想、解放思想，真正坚持实事求是的工作路线和方针，很多谜题才可豁然开朗，很多问题才可迎刃而解。正如邓小平所指出：“今后，在一切工作中要真正坚持实事求是，就必须继续解放思想。认为解放思想已经到头了，甚至过头了，显然是不对的。”[8]

三、开放治理的根本原因

实行改革开放，推行开放治理，自然鲜明地打上了邓小平等老一辈革命家和政治家的个人特征，是特定历史条件的产物。如不是这样，那为什么不是由其他人提出来，不是在其他时候提出来，而非要在毛泽东逝世之后，非要在邓小平复出之后，非要在国家和党面临重大转折的时候，由邓小平等率先提出来？但如果仅仅认识到这一点，或仅仅把“开放”和“开放治理”的实行看作是邓小平等个人判断和特定情形造成的结果，也大错特错。事实上，邓小平等提出开放，也是基于他们对整个世界文明发展趋势的准确把握，对现代文明社会最基本特征的正确理解，对中国社会长期落后原因的深切认知，对中国未来发展道路的精准把握；是符合世界文明发展趋势、现代文明基本特征的必然选择，是解决中国落后局面的不二法门，也是实现中国国家和社会现代化的必由之路。

(一)开放是世界文明发展的最基本方向

自从地理大发现后，整个世界都进入了不可逆转的全球化时代。从此，世界几大洲联系了起来，国家和国家联系了起来，人民和人民联系了起来，整个世界联系了起来；从此，全球化、开放和交流成了世界和人类发展的最基本主题，世界成了开放世界，文明成了开放文明。因此，认识到开放是世界文明发展的最基本方向，也是促使我国将开放作为最基本国策的根本原因之一。所谓“世界潮流，浩浩荡荡，顺之则昌，逆之则亡”，要顺应世界文明发展的全球化和开放的大趋势，就必须坚持对外开放的基本国策。最近，由于美国重新开始奉行“美国优先”政策，出现了一些反对全球化和开放的思潮，因而也有人认为“全球化已经终结”，主张很多国家重新回归自身。在我国，也出现了很多反对全球化和开放的声音，出现了不少比较极端的观点。但是，我们必须明白“人类的历史就是在开放中发展的”[9]，全球化和开放的世界潮流滚滚向前，总体上势不可挡；当前的所谓逆全球化潮流不过是全球化和世界开放发展中的一个小旋涡、一段结构性调整；从长期来看，绝不会改变全球化和世界开放发展的历史大趋势。

(二)开放是现代文明社会的最基本特征

在古代社会，尤其是奴隶社会和封建社会，社会的资源、财富、知识、权力、权利等都只为某些人所有，这些人就是奴隶主、封建主、地主、贵族、官僚、教士等。但是，现代文明社会的最基本特征是开放。与传统的封闭社会，或是极权社会等相对比，无论是亨利·博格森意义上的开放社会，还是波普尔意义上的开放社会[10]，真正的开放社会都强调：社会的资源、财富、知识、权力、权利等都不能只由部分人垄断，应开放给所有社会公民共同拥有。因此，在真正的开放社会，人人只要努力，都可以拥有获得资源、财富、知识和权力等天赋权利。总之，开放社会就是主张公民权利和自由的社会，是主张理想和进步的社会，是主张文化多元繁荣的社会，是国家和政府权力受到限制的社会，是权力可以为一般民众分享的社会，是可以实现政权或权力和平过渡和转移的社会。而且，中国要建立的开放社会，是真正自由、平等、公正、法治的社会，也是真正更加开放的社会。2019年11月习近平在上海考察时强调，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”[11]。

(三)开放是解决传统中国落后局面和实现中国繁荣富强的根本出路

习近平强调，“改革开放40年的实践启示我们：开放带来进步，封闭必然落后”[12]。马克思在分析印度历史时说：“孤立状态是她过去处于停滞状态的主要原因。”[13]其实，在地理大发现前，中国明代郑和就曾七下西洋，但后来由于种种原因，这一壮举没有延续，中国也自此走上了逐步封闭和闭关锁国的道路；最终，在西方的坚船利炮之下，沦为殖民地半殖民地，遭受了百年屈辱。邓小平说：“承认落后才能克服落后”[8]，“总结历史经验，中国长期处于停滞和落后状态的一个重要原因是闭关自守。经验证明，关起门来搞建设是不能成功的，中国的发展离不开世界”[8]。这就说明，封闭和闭关自守是中国近代社会落后和被动挨打的原因，中国要改变落后局面，重新走上发展道路，就必须开放。同时，全面开放也是促进中国持续、高质量发展的不二法门，是“实现国家繁荣富强的根本出路”[9]。例如，在新时代，我国提出的“一带一路”倡议就是党中央做出的新一轮扩大开放的重大战略决策。习近平也指出：“‘一带一路’，就是要再为我们这只大鹏插上两只翅膀，建设好了，大鹏就可以飞得更高更远”[14]，且“一带一路”倡议的目标也是要“真正打造成一条和平之路、繁荣之路、开放之路、创新之路和文明之路”[9]。

(四)开放是实现中国国家和社会治理现代化的必由之路

无论是20世纪50年代提出的实现四个现代化，还是2013年十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化，事实上强调的都是国家和社会治理的现代化。要实现这一目标，也必须依靠开放。1989年5月31日，在同两位中央负责同志的谈话中，邓小平指出：“一个好班子，搞改革开放的班子，就要明白地做几件开放的事情。凡是遇到机会就不要丢，就是要坚持，要干起来，要体现改革开放，大开放。我过去说过要再造几个‘香港’，就是说我们要开放，不能收，要比过去更开放。不开放就发展不起来。……总之，改革开放要更大胆一些”[2]。习近平在十九大报告中也指出：“只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义”，“开放带来进步，封闭必然落后。中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”[7]。说到底就是，最终建立富强、民主、文明、和谐、美丽的新中国，也必须靠逐步地对内和对外开放来实现；完全实现社会主义民主政治，也要靠逐步的政治开放来实现。

四、开放治理的基本路径

开放治理的基本路径是回答如何开放的问题。通过分析40余年改革开放的历史和大量文件材料，以及参考已有的对中国国家治理经验的一些总结[15-16]可以发现，以下五个方面的路径是最为基本的。

(一)独立自主的开放

独立自主、自力更生是中国自毛泽东时代就确定的立国原则，也是中国开放治理的前提和首要路径。邓小平指出：“中国的事情要按照中国的情况来办，要依靠中国人自己的力量来办。独立自主，自力更生，无论过去、现在和将来，都是我们的立足点。”[2]特别地，与人权相对，他还创造性地提出了国权和国格的问题。他指出：“人们支持人权，但不要忘记还有一个国权。谈到人格，但不要忘记还有一个国格。特别是像我们这样第三世界的发展中国家，没有民族自尊心，不珍惜自己民族的独立，国家是立不起来的。”[2]而且，独立自主的开放也同时意味着是“主动积极”的开放。习近平总书记曾指出：“世界经济的大海，你要还是不要，都在那儿，是回避不了的。想人为切断各国经济的资金流、技术流、产品流、产业流、人员流，让世界经济的大海退回到一个一个孤立的小湖泊、小河流，是不可能的，也是不符合历史潮流的。”[9]

(二)实事求是的开放

邓小平说：“马克思、恩格斯创立了辩证唯物主义和历史唯物主义的思想路线，毛泽东同志用中国语言概括为‘实事求是’四个大字。实事求是，一切从实际出发，理论联系实际，坚持实践是检验真理的唯一标准，这就是我们党的思想路线”[8]，“毛泽东思想的精髓就是这四个字”[8]。在南方谈话中，他进一步总结：“实事求是是马克思主义的精髓。要提倡这个，不要提倡本本。我们改革开放的成功，不是靠本本，而靠实践，靠实事求是”[2]。这都说明，实事求是不仅是40年开放治理的思想路线，也是开放治理的一条最根本路径。

(三)试点推广的开放

1978年12月13日，邓小平在中共中央工作会议闭幕上的讲话中曾明确指出：“在全国的统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励进行这种试验。试验中间会出现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾。这样我们才能进步得比较快”[8]。这就是开放治理的试点推广路径。1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上更明确提出“经过试点，逐步推广”[8]的说法。陈云后来也说：“我们要改革，但是步子要稳。……随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’……”[17]，这也和试点推广的路径完全一致。试点推广的路径强调首先进行试点和试验，然后再逐步推广。面对1989政治风波后中国改革开放徘徊不前的局面，邓小平在南方谈话中更强调指出：“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯”[2]，并且提出了“胆子要大，步子要稳”[2]的试点推广总方针。总之，试点推广是开放治理的最基本路径，这不仅鼓励了创新、冒险和敢闯精神，使开放先做起来，提高了开放效率，而且可以积累经验，逐步、有序、由点到面地推进开放，保证开放的有序和持续发展。

(四)渐进有序的开放

中国的开放，无论从经济、政治还是其他方面来说，都具有渐进有序的特征。例如，经济领域的开放，先从农村逐步开始，后来逐步扩展到城市；在城市，又先从沿海城市开始，后来逐步扩大到沿江、沿边和全国。早在1980年12月25日，邓小平在中共中央工作会议的讲话中就指出：“只要全国上下团结一致地、有秩序有步骤地前进，我们就能够更有信心经过20年的时间，使我国现代化经济建设的发展达到小康水平，然后继续前进，逐步达到更高程度的现代化”[8]。而且，对开放目标的设定和追求，也是渐进有序的。例如，邓小平指出：“党的十一届三中全会以来我们制定的方针，第一条是坚持四项基本原则，第二条是搞社会主义四个现代化建设。我们确定了两个阶段的目标，就是20世纪末达到小康水平，然后在下个世纪用30到50年的时间达到中等发达国家的水平”[2]。就是对人民生活的改善也采取了渐进有序的办法，让“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕”[2]。政治领域的开放实行的也是渐进有序的方式。例如，1986年12月30日，邓小平同几位中央负责同志的谈话中指出：“民主只能逐步地发展，不能搬用西方的那一套，要搬那一套，非乱不可。我们的社会主义建设，必须在安定团结的条件下有领导、有秩序地进行”[2]。十九大报告也指出：“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”[7]所以，渐进有序开放是我国开放治理的一个鲜明特征，也是我国开放治理取得成功的秘诀之一。

(五)统筹互促的开放

由于开放涉及对内对外开放、经济开放、政治开放等多方面，要正确处理不同开放的关系，就必须把握整体观、系统观、大局观，必须整体协调和统筹。例如，在改革开放中，我们始终统筹国内和国外两方面的开放，使它们互相促进，共同发展。胡锦涛曾指出：“深化沿海开放，加快内地开放，提升沿边开放，实现对内对外开放相互促进。”[4]习近平强调：“改革开放是我国经济社会发展的动力。不断扩大对外开放、提高对外开放水平，以开放促改革、促发展，是我国发展不断取得新成就的重要法宝”[6]，“我们统筹国内国际两个大局，坚持对外开放的基本国策，实行积极主动的开放政策，形成全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局，为我国创造了良好国际环境、开拓了广阔发展空间”[12]，也就是经济开放和政治开放相互促进。邓小平指出：“我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”[2]这些都说明，统筹协调和相互促进是开放治理的关键路径。

五、开放治理要处理的十大关系

1956年4月25日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上做了《论十大关系》的讲话。在那篇讲话里，毛泽东提出了十个问题，也就是十大关系[18]。与毛泽东时代所面临的任务一样，40年的开放治理，也必须调动一切积极因素为改革开放服务，必须处理一系列重要关系。在审视40年改革开放整体经验和重新阅读中央领导人文献及相关中央文件的基础上可以发现，从“国家治理”整体的角度来看，开放治理所强调的重要关系也有如下十个，可称为“新十大关系”。

(一)国内和国外的关系

在开放治理中处理国外和国内的关系，从经济关系来说，就是要处理好自力更生和对外开放的关系。邓小平指出：“经验证明，关起门来搞建设是不能成功的，中国的发展离不开世界。当然，像中国这样大的国家搞建设，不靠自己不行，主要靠自己，这叫做自力更生。”[2]同样的道理，从政治关系来说，就是要处理好独立自主和对外交流合作的关系；从文化关系来说，就是要处理好自主创新和向国外学习交流的关系；从社会关系来说，就是要处理好自主治理和向国外学习的关系。在新时代的大背景下，在中美贸易战的大棋局下，重新处理好国内和国外的关系，处理好自力更生、独立自主、自主创新、自主治理和对外开放、对外合作、对外交流、向外国学习的关系，仍然是我国开放治理首先要处理好的关系。同时，要在处理好国内和国外关系的基础上，“积极参与全球治理体系改革和建设”[9]，进一步打造人类命运共同体。例如，习近平在2015年9月的第七十届联合国大会一般性辩论时发表的重要讲话指出：“当今世界，各国相互依存、休戚与共。我们要继承和弘扬联合国宪章的宗旨和原则，构建以合作共赢为核心的新型国际关系，打造人类命运共同体”[6]。当然，我国在新时代提出的“一带一路”倡议本身也是“构建人类命运共同体”的“重要平台”[9]。

(二)政党、兄弟党和政府的关系

具体而言，就是要处理好中国共产党和其他民主党派以及中国共产党和政府的关系。中国实行的是中国共产党领导下的多党合作制，其他民主党派接受中国共产党的领导。处理中国共产党和其他民主党派关系的基本方针是“互相监督、长期共存、肝胆相照、荣辱与共”。这就很好地解决了中国共产党和兄弟党的关系，但首先要相互监督。关于党政关系，邓小平曾指出：“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复。我们要坚持党的领导，不能放弃这一条，但是党要善于领导”[2]，“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题”，但“党的领导是不能动摇的”[2]。2017年3月5日，王岐山在参加十二届全国人大三次会议北京代表团审议时又指出：由于在中国，人民常把党和政府都看作是政府，所以中国的政府是广义政府，因此，“在党的领导下，只有党政分工，没有党政分开”[19]。而事实上，王沪宁早在1987年就指出：“应该建立一种科学的制度，既保证党对整个社会的有效领导，又保证党政分工的实现，使国务与党务有所区别”[20]。总之，党“总揽全局、协调各方”，政府是党执政的重要载体，二者相辅相成，缺一不可。

(三)集权和分权的关系

集权与分权的关系具体包括：(1)中央和地方的关系；(2)权力集中、统一和权力下放、地方自主的关系。中央和地方的关系，关键也还是处理权力的集中、统一和权力下放、地方自主的问题。在谈到中央和地方的关系时，邓小平曾指出：“应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。我国有这么多省、市、自治区，一个中等的省相当于欧洲的一个大国，有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下，在经济计划和财政、外贸等方面给予更多的自主权”[8]，“过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。我不是说不要强调党的集中统一，不是说任何情况下强调集中统一都不对，也不是说不要反对分散主义、闹独立性，问题都在于‘过分’，而且对什么是分散主义、闹独立性也没有搞得很清楚”[8]。在谈到集权和分权的关系时，邓小平也指出：“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权”[8]，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板”[8]。但是，“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”[8]。总之，无论是在中央和地方、党委和政府、政府上下级关系等诸多方面，都必须处理好集权与分权的关系：既不能过分集权，也不能过分分权；必须在集权和分权之间找到恰当权衡。

(四)城市和农村的关系

只要城市和农村的区别没有消除，开放治理就必须处理城市和农村关系的问题。在农村人口占大多数的时候，优先解决农村问题就是开放治理的重中之重。例如，邓小平在1984年就指出：“从中国的实际出发，我们首先解决农村问题。中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的”[2]。相反，在城市人口占大多数的时候，解决城市问题又成了开放治理的重要任务。但是，任何时候，只要城市和农村的差别、城市和农村的区分还存在，就不能只关注一方，而忽视另一方。习近平在2020年12月28日召开的中央农村工作会议上的讲话中强调：“要推动城乡融合发展见实效，健全城乡融合发展体制机制，促进农业转移人口市民化。”[21]

(五)沿海和内地、东部和西部的关系

沿海地区由于地理位置的优势，在整个改革开放中首先发展起来。虽然在地理位置、资金、技术、人才等方面赶不上沿海地区，但是内地很多省份疆域辽阔、自然资源丰富、民族聚居较多、政治地位非常重要。因此，正确处理沿海和内地、东部和西部等的关系，不仅关系到经济全面、均衡发展的问题，也关系到民族团结、国家稳定、领土安全等诸多问题。邓小平也指出：“沿海如何帮助内地，这是一个大问题”，“如果搞两极分化，情况就不同了，民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”[2]。习近平强调，“新形势下促进区域协调发展，总的思路是：按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”[12]。

(六)经济和政治、社会、文化、生态的关系

40年的开放治理，整体而言是“以经济建设为中心”的治理，甚至，在很多时候，也把经济本身看作是最大的政治。例如，邓小平在1979年就指出：“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题”，“所谓政治，就是四个现代化”[8]。但是，以经济建设为中心，并不意味着不关心政治和其他方面。邓小平指出：“不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”[2]事实上，过去40余年开放治理的伟大成就不仅是经济改革的结果，而且是政治、社会、文化和生态诸领域综合改革的结果。例如，1982年宪法废除了领导职务终身制，实现了党和国家一系列政治制度改革，所有这些都是经济改革取得成功的重要政治保障。随着改革的深入和社会矛盾的变化，中央又适时提出了和谐社会、绿色发展、生态文明、五位一体、国家治理、社会治理等新命题，加强了在社会、政治、生态环保等领域的改革力度。总之，正确处理经济和政治、社会、文化、生态的关系，是开放治理实现诸领域均衡协调发展的关键。

(七)稳定和发展、民主的关系

首先来看稳定和发展的关系。稳定是发展的前提，没有稳定，就没有发展；没有稳定，就是已有的发展成果，也会被破坏。所以，邓小平曾反复强调“稳定才能搞建设”“稳定压倒一切”[2]的重要性。1989年3月4日，邓小平同中央负责同志谈话时也指出：“我们搞四化，搞改革开放，关键是稳定。……中国的问题，压倒一切的是需要稳定”[2]。在1989年10月30日会见美国前总统尼克松时，他也指出：“稳定才能搞建设。道理很简单：中国人这么多，底子这么薄，没有安定团结的政治环境，没有稳定的社会秩序，什么事也干不成”[2]。这些都说明，正确认识稳定和发展的关系，始终坚持稳定是发展的前提，是中国40年开放治理的重要经验。

要更深刻地认识稳定和发展的关系，必须深刻认识民主、稳定和发展的关系。1989年2月26日，邓小平在会见美国总统布什时曾说：“中国正处在特别需要集中注意力发展经济的进程中。如果追求形式上的民主，结果是既实现不了民主，经济也得不到发展，只会出现国家混乱、人心涣散的局面。……我们是要发展社会主义民主，但匆匆忙忙地搞不行，搞西方那一套更不行。……民主是我们的目标，但国家必须保持稳定”[2]。这就说明，虽然民主是目标，但在发展没有达到一定程度的情况下，过早地、过多地强调民主，会带来不稳定，也会最终损害发展，并进而损害民主的发展。因此，要发展民主，首先就必须保持稳定，在保持稳定的基础上支持经济发展；在经济发展的基础上，逐步有序地实现民主渐进增量发展。当然，随着经济的发展，民主也要相应地发展；不能等到经济完全发展了，再来集中力量突击发展民主，到那时，不仅会失去民主逐步有序发展的机会，还会导致民主抗争和民主暴行，并反过来损害经济发展，也最终损害民主发展。

(八)民主和集中、法治的关系

民主与集中、法治的关系，其实质也是在保证和实现民主的基础上，正确处理分散与集中、分权与集权、统一与活泼、自由与法律(或纪律)、民主与稳定的关系。在讨论民主和集中的关系时，邓小平指出：“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”[8]。在1979年1月1日，邓小平在全国政协座谈会上的讲话中指出：“我们在过去一个相当长的时间里，在民主和集中的关系上搞得不好，民主少了一些，因此，我们更要发扬民主”[8]。总之，“有了又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面，小道消息就少了，无政府主义就比较容易克服”[8]。

民主和法治的关系，本质上也是民主法治化、制度化的问题，是民主和稳定、发展的关系问题。在考虑民主和制度化、法律化的关系时，邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[8]。在考虑民主与法治、发展的关系时，邓小平说：“在发扬社会主义民主的同时，还要加强社会主义法制，做到既能调动人民的积极性，又能保证我们有领导、有秩序地进行社会主义建设。这是一整套相互关联的方针政策”[2]。在考虑民主和法制、稳定的关系时，邓小平也说：“民主和法制，这两个方面都应该加强，过去我们都不足。要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。我们吃够了动乱的苦头”[8]。总之，正确处理民主和法治的关系就是要实现民主的法治化、制度化，实现民主、法治、稳定、发展的有机统一。

(九)效率和质量、公平的关系

改革开放之初，由于底子薄，发展任务重，所以优先发展效率。例如，邓小平在1978年就指出：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来”[8]。当有了一定发展基础后，发展质量问题就凸显出来了。于是，为了提高发展质量，改变发展形象，包括中国产品的国际形象，不断加强对发展质量的关注，包括20世纪90年代开展的“中国质量万里行”等活动，大大提高了发展质量。同时，在发展过程中，随着效率问题的部分解决，公平问题又被提出，国家政策也从先前的“效率优先、兼顾公平”逐渐转变为“效率与公平并重”，甚至某种程度上“公平优先、兼顾效率”。习近平在十九大报告中也号召要“努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”[7]。总之，正确处理效率、质量和公平的关系，不仅关系到发展的速度、质量和社会的公平正义，也关系到社会的稳定、安全和整个改革开放的大局。

(十)大局和小局的关系

很多人都认为，相对于西方文化，以中国为代表的东方文化更强调集体主义。这在某种意义上有一定道理，但事实上，中国文化不是仅强调集体主义，而是强调个人主义和集体主义的统一和协调；强调当个人利益和集体利益相矛盾时，要暂时地服从集体利益，在实现集体利益的基础上更多、更好地实现个人利益。表现在开放治理中，就是要处理集体利益和个人利益、整体利益和局部利益、长期利益和短期利益、长远利益和暂时利益等的关系；一句话，就是要处理大局和小局的关系。邓小平指出：“在社会主义制度之下，个人利益要服从集体利益，局部利益要服从整体利益，暂时利益要服从长远利益，或者叫小局服从大局，小道理服从大道理。我们提倡和实行这些原则，绝不是说可以不注意个人利益，不注意局部利益，不注意暂时利益，而是因为在社会主义制度之下，归根结底，个人利益和集体利益是统一的，局部利益和整体利益是统一的，暂时利益和长远利益是统一的。我们必须按照统筹兼顾的原则来调节各种利益的相互关系。”[8]总之，正确处理大局和小局的关系，在必要的情况下强调以大局为重，保证小局服从大局，并通过大局的实现更好、更多、更快地实现小局，保证大局和小局的统一和协调，是开放治理处理大局和小局关系的基本原则。

六、开放治理的评价标准

1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上的讲话中指出：“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。……党和国家的各种制度究竟好不好，完善不完善，必须用是否有利于实现这三条来检验”[8]。这段话说明，当时邓小平认为判断社会主义现代化建设的最终结果的三个标准是：实现比资本主义国家更发达的经济、更高更切实的民主和更多更优秀的人才。

邓小平在1992年南方谈话中，针对经济改革问题曾说：“判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力,是否有利于增强社会主义国家的综合国力,是否有利于提高人民的生活水平”[2]。这就是非常著名的判断发展和改革的“三个有利于”标准，强调了生产力、综合国力和人民生活水平。这也可以看作是对1980年提出的最终结果中的“更发达的经济”这一论断从发展角度的细化。当然，从经济方面的最终结果来理解，其判断标准就是：生产力发达、综合国力强盛、人民生活美满。同时，邓小平也指出：“社会主义原则，第一是发展生产，第二是共同致富。我们允许一部分人先好起来，一部分地区先好起来，目的是更快地实现共同富裕”[2]，“社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西”[2]。因此，如从最终结果的角度来说，这实际上是在生产力发达、综合国力强盛、人民生活美满之后，加上了共同富裕的标准；如从发展角度来说，就是在“三个有利于”标准后面，加上了“是否有利于最终实现共同富裕”的标准，就是“四个有利于”的标准。当然，这四个标准主要都是经济标准。

在继承和发扬邓小平观点的基础上，十九大报告也号召“为把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国而奋斗”[7]。这就说明，从最终结果来看，开放治理的最新衡量标准就是要实现经济富强、政治民主、文化繁荣(文明)、社会和谐、生态美丽，就是要在经济、政治、文化、社会和生态等所有领域都实现发达，赶超资本主义国家；如从发展角度来看，借用邓小平的“是否有利于”标准，判断开放治理是否合适、好坏的标准也是“五个有利于”：是否有利于促进经济富强，是否有利于促进政治民主，是否有利于促进文化繁荣，是否有利于促进社会和谐，是否有利于促进生态美丽。

这样，将邓小平的观点和十九大报告的最新发展相结合，就可以看出，从最终结果来看，衡量开放治理的五个大标准是：经济富强、政治民主、文化繁荣、社会和谐、生态美丽；而就经济富强而言，又有四个小标准：生产力发达、综合国力强盛、人民生活美满、共同富裕。如从发展角度来看，衡量开放治理发展是否合适、好坏的五个大标准是：是否有利于促进经济富强，是否有利于促进政治民主，是否有利于促进文化繁荣，是否有利于促进社会和谐，是否有利于促进生态美丽；而就是否有利于促进经济富强而言，又有四个小标准：是否有利于发展生产力，是否有利于增强综合国力，是否有利于提高人民生活水平，是否有利于最终实现共同富裕。这两类共十八个指标，共同构成了衡量开放治理最终结果和发展的基本指标体系。

但是，必须指出的是：所有这些标准在实质上都是以人民为中心的标准，是为人民利益而设立的标准。这一点无论在任何情况下、任何时候，都不会改变，也不能改变。所以，毛泽东早在1945年就指出：“共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准”[22]。1956年，邓小平也指出：“中国共产党员的含义或任务，如果用概括的语言来说，只有两句话：全心全意为人民服务，一切以人民利益作为每一个党员的最高准绳”[8]。习近平也强调，“要坚持以人民为中心，把为人民谋幸福作为检验改革成效的标准，让改革开放成果更好惠及广大人民群众”[23]。总之，所有这些都说明，人民利益，也只有人民利益，才是衡量开放治理最终结果和其发展的最高准绳或标准。

七、结论：坚持和深化开放治理，建设全面开放中国和全面开放社会

40年改革开放，是中国和世界历史上惊天动地的伟大事业；不仅极大改变了中国和中国人民的面貌，也深刻影响和改变了世界格局。总结40年改革开放的宝贵经验，是纪念40年伟大成就的需要，也是持续推进伟大改革的需要。40年改革开放，其本质就是40年的开放治理，其最宝贵的经验也是开放治理。从开放和开放治理的角度彻底、系统地重新认识和总结改革开放40年国家治理的本质和经验，可以让我们对40年改革开放有更为系统和深刻的认识；也能帮助我们更好地总结40年的经验，更好地理解40年来已经完成的任务、还没有完成的任务，更好地继承40年改革开放的伟大成果；亦能帮助我们更好地理解当下所面临的新形势和新任务，更加科学合理地确定治理新目标，更快更好地深化改革开放，以完成更加伟大辉煌的事业。

同时，改革开放40年国家治理的最本质和最宝贵经验就是开放治理；40年改革的初衷和初心就是要适应开放的世界文明和现代文明社会，就是要用开放的金钥匙改变传统中国贫穷落后的局面，就是要实现国家和社会治理现代化；40年开放治理实践已经为我们指明了开放治理的基本内容、基本路径，以及需要特别注意的问题(即十大关系)和衡量标准。40年开放治理虽取得了伟大的成就，但建设开放中国和开放社会的最终目标还没有完全实现；我们必须继续沿着40年开放治理所开辟的康庄大道奋勇前进，继续深化开放治理，为最终建设全面开放中国和全面开放社会而努力奋斗。

最后需要指出的是，本文最重要的目的是还原40年改革开放的“开放”初心，明确“开放治理”是40年国家治理的最宝贵经验，并从整体上总结开放治理的基本内容、重要性(或原因)、基本路径，以及需重点处理的关系和衡量标准；实现了这一任务，本文的使命也即完成。但要在一篇短短的论文中，整体上总结40年国家治理的丰富经验，无论怎么高度浓缩和言简意赅，无论怎么荦荦大端和取其精髓，也难免挂一漏万或略显笼统，既很难做到完备全面，亦更难做到深入详尽，这是本文不可避免的局限和遗憾。抛砖引玉，投砾引珠，希望今后的研究能以此为基，进行更加系统深入的探讨。而且，还需要指出的是，开放不仅是治理的对象、手段和目标，其本身也是一种心态、修养、气度、气质、精神、境界、思想、文化和文明。开放治理涉及人民和国家生活的方方面面，小到个人的修养，中到单位和院系学校的治理，大到国家治理的各个方面，都有开放治理的问题。开放，也只有开放，才能让中国发展得更好、建设得更美！