BBNJ协定与公海渔业制度的关联与协调*

李 洁

一、BBNJ协定对公海渔业问题的讨论与处理

国家管辖外海域包括《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)中界定的公海和国际海底区域，约占全球海洋面积的64%和地球表面积的40%。(1)“global environment facility”，https：//www.thegef.org/topics/areas-beyond-national-jurisdiction，visited on 16 November 2020.作为全球海洋的主体，国家管辖外海域生物资源数量可观，种类丰富，开发潜力巨大。但是，气候变化和人类海洋活动又极易打破公海和国际海底区域的生态系统平衡，造成生物多样性锐减。目前，国家管辖外海域生物多样性(biological diversity of areas beyond national jurisdiction，以下简称 “BBNJ”)养护和可持续利用已经成为全球海洋治理和国际法治的热点议题之一。2004年，联合国大会成立“BBNJ不限成员名额非正式特设工作组”(AdHocOpen-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction，以下简称“BBNJ特设工作组”)，授权其对有关问题进行系统考察。2011年，BBNJ特设工作组在第四次会议上提出了四项核心议题，即海洋遗传资源、划区管理工具、环境影响评估和能力建设及技术转让。这四项议题也被称为“一揽子安排”，旨在通过一体化、综合性的方式将与国家管辖外海域生物多样性相关的一系列问题作为一个整体考虑。(2)UNGA，Sixty-sixth session，30 June 2011，A/66/119，Annex “Recommendations of the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction and Co-Chairs summary of discussions”.2015年6月，联合国大会通过69/292号决议，决定在《海洋法公约》框架下制定一部专门调整国家管辖外海域生物多样性问题的国际文书，即BBNJ协定。(3)UNGA，A/RES/69/292，“Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”.这也是继有关国际海底区域和跨界鱼类种群两个执行协定颁布实施之后，《海洋法公约》体系下的第三个执行协定。至此，十余年来围绕“BBNJ问题是否需要建立新文书”以及“新文书以何种形式出现”的争论终于落下帷幕。在随后召开的筹备委员会会议和政府间谈判中，除了BBNJ特设工作组此前在2011年总结出的四大核心议题外，还有一些跨领域议题也被纳入谈判重点，如公约范围、与现有制度的关系、体制安排、供资机制、争端解决等。自2018年9月至今，BBNJ协定已经经历了3次政府间会议，并形成了协定草案及修订版，进入“以文本为基础的谈判阶段(test-based negotiation)”。(4)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”.

在与国家管辖外海域生物多样性紧密联系的诸多因素中，公海渔业可持续发展与之息息相关。不仅从生态学意义上看，渔业资源和遗传资源都属于海洋生物多样性的组成部分和表现形式，而且从BBNJ协定的调整范围角度考虑，如何处理该协定与公海渔业现有规范和管理机构之间的关系也成为不可回避的一个基本问题。随着全球立法进程的开启，BBNJ协定的制定和实施将会缓解国家管辖外海域遗传资源获取和开发无法可依的现状。但是，对于与海洋遗传资源密切相关的渔业资源，BBNJ协定确定无需一并调整吗？或者说BBNJ协定的调整范畴是否应当包括公海渔业管理呢？

上述问题在2006年BBNJ特设工作组第一次会议上就被部分参与国和观察者提出，从此，“BBNJ协定是否覆盖渔业活动”便成为后续讨论的争议之一。一些代表指出，对于海洋遗传资源的界定来说，广义上的海洋遗传资源包括渔业资源，鱼类等种群属于公海生物多样性的范畴。而且，“非法、不报告和未管制捕捞”(Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，以下简称“IUU”)正是导致国家管辖外海域生物多样性锐减的主要原因之一，应进一步设法遏制。因而BBNJ协定应当处理渔业对海洋生物多样性的影响。还有部分国家代表和专家学者多次强调海洋综合治理的重要性，认为将渔业问题纳入整体的海洋生态系统无疑将会推动海洋问题的一体化解决。(5)UNGA，A/61/65，“Report of the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction”，Para.45，53，55.

相反，其他一些国家代表表示，包括公海渔业在内的全球渔业资源已经形成了由粮农组织和众多区域渔业机构进行管理的模式。加之存在大量的法律规范和国际文件，IUU等捕捞行为已有所遏制，划区措施等行动也初现成果。(6)FAO，COFI/2016/8/Sup.1，“FAO’s work relating to the elements of a draft text of an international legally binding instruments under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”.BBNJ协定作为《海洋法公约》框架下的新执行协定，应着重于空白领域，如海洋遗传资源相关问题的规制，而对于渔业领域已有规范应给予尊重和配合。因而，将公海渔业问题排除在BBNJ协定以外是较为合适的选择。

从BBNJ谈判进程的实际选择来看，BBNJ协定的前提基调定位于“不损害已有国际机制，尊重现有机构职权”。从目前最新谈判进展判断，BBNJ协定也将对公海渔业问题采取不作直接调整的处理方式。(7)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，Annex，Arts.4 and 8.然而，公海渔业管理和海洋生物多样性维护在生态系统本质和法律规制等方面的交集和联系客观存在，不应被忽视和割裂。相反，在海洋公域生物多样性统一立法的背景下，如能清晰界定二者的内在关联，在BBNJ立法中积极参考公海渔业领域的优势经验，并推进公海渔业国际规制在BBNJ协定影响下得到进一步完善，则可为海洋生物多样性养护和可持续利用提供多层面的实施途径和实现保障。

二、国家管辖外海域生物多样性养护与公海渔业可持续发展的内在关联

从国家管辖外海域生物多样性养护和可持续利用这一议题的兴起来看，深海遗传资源多重价值的突显和相关法律规范的空缺是引起全球关注的直接原因，“海洋遗传资源及其惠益分享”也因此成为BBNJ协定的核心内容之首。虽然传统渔业资源和深海遗传资源同属于海洋生物资源，但二者在价值利用、获取方式以及发展程度上却有所不同。渔业资源是人类重要的食物来源，为人类生存发展提供了优质蛋白。捕捞、食用和加工渔产品是其价值发挥的主要途径。而深海遗传资源的价值在于自身携带的遗传信息，通过基因提取和实验室复制即可发挥其在生物医药等领域的作用，而无需大量捕捞。从人类开发利用的历史和经验来看，包括公海渔业捕捞在内的渔业资源利用早已成规模，并形成了相对全面的法律框架和管理制度。相比之下，深海遗传资源还处在勘探开发和规则制定的初级阶段。

但从另一方面来看，两种资源在存在形态和功能发挥上也有可能出现重叠。而且不论是海洋生物体本身的利用还是其携带的遗传基因的开发，都需以生物体续存和生态系统可持续维护为前提。同时，可以使用的养护手段和管理工具也有共通之处。这些内在关联正是衔接BBNJ协定和公海渔业法律制度的逻辑桥梁。

其一，生物多样性的概念内涵包括渔业物种多样性，遗传资源的载体也可能与渔业资源发生重合。从生物多样性的本质上看，除了遗传多样性外，也包括物种多样性和生态系统多样性。对于“渔业资源”的界定，各区域性渔业组织一般都采用宽泛的定义，即包括具有开发利用价值的鱼类、甲壳类、贝、藻，甚至海洋哺乳动物、海洋爬行动物和海鸟等物种。(8)FAO，COFI/2016/8/Sup.1，“FAO’s work relating to the elements of a draft text of an international legally binding instruments under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，para.8.渔业资源的可持续发展有助于海洋物种多样性的丰富与维持。同时，海洋生态系统范围广大，结构和功能复杂多样。海洋生态系统大致可分为水层(水体)和底层(海底)生态系统。两大生态系统的物种分类有各自特点，一般来说，公海水体中包括丰富的渔业资源和多种海洋哺乳动物，海底的热液喷口等特殊地形附近集中了宝贵的海洋遗传资源。但在深海海域等空间也存在同一生物资源包含双重利用价值的可能。按照《生物多样性公约》的相关定义，“遗传资源”(Genetic resources)是具有实际或潜在价值的遗传材料(Genetic material)，而“遗传材料”强调具有“遗传功能单位”(Functional units of heredity )。(9)《生物多样性公约》第2条。因而当某种公海渔业资源具有特殊“遗传功能单位”时，其作为遗传资源的价值更为明显。此时该生物资源的利用前景就同时涉及公海渔业领域和BBNJ协定的调整范围。

其二，威胁来源和养护措施高度相似。虽然遗传资源的价值不在于其生物载体本身，但载体的存活和繁衍是其携带的特殊遗传基因保持功用的前提。且不论是过度捕捞，还是航行污染，亦或是海底矿产资源勘探开发可能造成的海底生态系统破坏，都会影响这些海洋遗传资源生物载体的生存环境。而这些因素也是多年来导致渔业资源逐渐匮乏的重要原因。威胁来源的类似也导致养护措施的趋同。2011年BBNJ特设工作组就已经将包括海洋保护区在内的划区管理工具和环境影响评估认定为国家管辖外海域生物多样性养护的两大基本措施。(10)UNGA，A/66/119 Annex，“Recommendations of the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction and Co-Chairs’ summary of discussions”.而这两项基本养护措施在渔业领域已经适用多年，为促进公海渔业可持续发展发挥了重要作用。

其三，治理目标具有一致性，都是为实现海洋生物资源的养护和可持续利用。从联合国大会将国家管辖外海域生物多样性问题纳入讨论议程之日起，“养护”和“可持续利用”都被视为解决方向和最终目标。“可持续利用”强调开发活动过程中应确保生物多样性的恢复和再生，渔业发展也一直强调“在养护中利用”的精神，毁灭性的捕鱼方式就是典型的反面例子。作为联合国“2030可持续发展目标”的一部分，海洋资源的可持续利用是全球可持续发展的重要组成部分。(11)联合国“2030可持续发展目标”包括17项内容，其中目标14为“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”。相关内容参见联合国“可持续发展”网页：https：//www.un.org/sustainabledevelopment/zh/。具体到国家管辖外海域，不论是传统的鱼类、哺乳动物还是新近发现的遗传资源、多样性的物种及其体内携带的遗传信息，都对人类的粮食安全、医药发展等领域有着重要的推动作用。采用公海保护区等养护措施的真正目的是对环境脆弱海域的高标准保护，通过科学的选址考证，确保生物多样性维护及其利用价值的循环再生。

从以上三个角度的分析可以看出，国家管辖外海域生物多样性养护与公海渔业可持续发展彼此交织、相互影响。BBNJ协定侧重于规制深海遗传资源养护与利用这一新领域，既包括对遗传资源获取与惠益分享等“零基础”的法律空白创设新规则，也包括从规制公海渔业的现有制度中汲取有益的治理原则和养护手段。同时，公海渔业治理过程中依然存在的棘手问题，也可借此机会被深度反思、调整和改进。

三、现有公海渔业制度对建立BBNJ协定的参考价值

目前，包括公海渔业在内的全球渔业主要处于“由联合国粮农组织全球统筹、众多区域渔业机构推动执行”的管理模式下。联合国粮农组织作为联合国常设专门机构，致力于各成员国对粮食和农业问题的解决。其中，包括鱼类种群及其相关物种在内的海洋生物资源的可持续利用和养护就是粮农组织的重点工作之一。粮农组织制定了多份渔业领域的国际文书，不少都涉及国家管辖外海域生物多样性问题。区域渔业机构(Regional Fishery Bodies，RFBs)是各国可通过其在渔业养护、管理和发展等方面进行合作的组织。目前全球有超过五十个区域渔业机构，这其中既包括由联合国粮农组织领导的，也包括在粮农组织框架外设立的。区域渔业机构的职权多种多样，有些具有咨询功能，可提供建议、作出决定或进行协调，但对其成员方没有法律约束力；有些机构具有管理职权，被称为“区域性渔业管理组织”(Regional Fisheries Management Organizations，RFMOs)，通过对成员方执行有法律约束力的渔业养护和管理措施实现其促进渔业可持续发展的目标。目前，越来越多的区域性渔业管理组织的管辖范围包括公海海域，它们在联合国粮农组织的协调下，为公海渔业可持续发展做出了重要的努力，也积累了不少促进生物养护的宝贵经验。

(一)生态系统方法的充分执行

生态系统方法的运用是渔业领域执行可持续发展原则的体现。“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”是联合国《2030年可持续发展议程》的明确要求。《负责任渔业行为守则》首次在渔业领域提出可持续发展原则。渔业生态系统方法要求综合考虑包括生态、社会、经济和治理等渔业领域所有关键组成部分，以及如气候变化等外部驱动因素。对于环境保护和社会经济发展这一对侧重点不同的矛盾体，渔业生态系统方法强调兼顾，但也考虑通过风险评估等进程判断优先解决的重点，对不同目标进行权衡和取舍。此外，渔业生态系统方法还要求对渔业管理措施进行动态跟踪，进行定期检测，确保管理进程在不同时期的适应性。

其实，渔业生态系统方法中所涉及的具体因素和手段并不都是全新的、独有的，其精髓所在是将这些关键环节集中安排在一个框架下。生态系统方法也是BBNJ协定的应有之意。BBNJ协定旨在将有关国家管辖外海域生物多样性养护和可持续利用中的优先考虑事项一并提出，综合解决。基于目前最新的谈判成果来看，生态系统方法和综合方法都已被列入BBNJ协定草案案文中。(12)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，Art. 5.在具体落实方面，BBNJ协定可以借鉴渔业生态系统方法的实施方式，由主管机构制定管理计划，供各国和各区域参考执行。其中，2017年开始实施的新的渔业生态系统方法——“南森计划”，就具有典型意义。(13)参见联合国粮农组织：《2018年世界渔业和水产养殖状况——实现可持续发展目标》，第124页。该计划通过对气候变化和其他影响海洋环境的新增事项进行评估，对以往监测较少的海域加强观察，来更新和改进渔业生态系统方法的科学知识，重新调整渔业管理重点，进而各国和区域机构可以在此基础上设计和实施各自的渔业管理计划。

(二)“脆弱海洋生态系统”的广泛运用

《公海深海渔业管理国际准则》创立的“脆弱海洋生态系统”是公海渔业领域较为成熟的划区管理措施，致力于保护包括国家管辖外海域在内的脆弱海洋生态系统和控制某些鱼类种群的死亡率。在“脆弱海洋生态系统”的具体操作上，《公海深海渔业管理国际准则》归纳了用作脆弱海洋生态系统确定标准的各种特征，依其建成的“脆弱海洋生态系统数据库”也发挥了重要作用。(14)关于“脆弱海洋生态系统标准”可参见《公海深海渔业管理国际准则》第42段。该数据库是一个网上数据库和互动地图，由粮农组织协同各区域渔业管理组织响应联合国大会第 61/105 号决议(第90段)开发，汇总了存在脆弱海洋生态系统的海域采取的管理措施，覆盖了各组织机构管理的国家管辖范围外海域中所有现划“脆弱海洋生态系统”禁渔区及其他管理海域。

BBNJ协定旨在建立一个相互连通的、具有生态代表性的海洋保护区系统。在划区管理工具的设定标准和运行监控方面，可以参考已有的“脆弱海洋生态系统”标准特征和数据库建设。但同时也应注意到，划区措施的适用性因不同鱼类种群而异，虽然划区工具可能利于某些物种，但对具有高度洄游特性的其他物种(例如金枪鱼及类金枪鱼物种)来说未必如此。(15)FAO，COFI/2016/8/Sup.1 “FAO’s work relating the elements of a draft text of an international legally-binding instruments under the united nations convention on the law of the sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，p. 6.因而BBNJ协定一定要重视与管理特定物种的渔业组织交流合作。对于渔业组织已经采取和即将采取的相关措施，BBNJ协定予以充分尊重。一方面，在不相矛盾的前提下，以协定内容对现有机制进行补充；另一方面，在没有相关文书和机构设立划区管理工具的区域，考虑协同缔约国设立相应措施弥补管辖空白。(16)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，Art. 15(1).

(三)环境影响评估的技术支撑

随着《公海深海渔业管理国际准则》第47条规定“船旗国和各区域渔业管理组织应当开展评估，确定目标活动可能在某个海域造成的重大不利影响”，不少区域性渔业管理组织已经在现划渔区内确定了对活动进行评估的程序和标准。在七个负责管理国家管辖范围以外区域深海渔业的现设区域渔业管理组织中，有六个采取了养护措施，规定要在探捕渔业方面开展环境影响评估。(17)包括：(1)东南大西洋渔业组织：《关于东南大西洋渔业组织公约海域底层捕捞活动和脆弱海洋生态系统的30/15号养护措施》；(2)南极海洋生物资源保护委员会：《关于公约海域底层捕捞22-06(2015)号养护措施》；(3)东北大西洋渔业委员会：《经修正的关于保护东北大西洋渔委监管海域脆弱海洋生态系统的建议》；(4)北太平洋渔业委员会：《西北太平洋脆弱海洋生态系统保护和公海底层渔业可持续管理新机制》；(5)南太平洋区域渔业管理组织：《关于南太平洋区域渔业管理组织公约海域底层捕捞管理的 CMM03-2017号养护和管理措施》和《底层渔业影响评估标准》；(6)西北大西洋渔业组织：《西北大西洋渔业组织2017年养护和执行措施》第二章(第15—24条)。在关键步骤上，首先由提议的缔约方预先评估捕捞活动对环境及相关资源产生的影响，之后由区域内科学咨询机构对以上预先评估的结果进行判断并提出建议，最后由区域渔业管理组织就是否允许拟议探捕作最终决定。

虽然在公海渔业环境影响评估中已有不少的区域性渔业管理组织积累了一定经验，但依然存在一些挑战。比如，信息和数据不足。这不仅使人们在观察鱼类资源及其生态系统现状和衡量今后变化方面面临困难，更进一步对绘制可能出现脆弱海洋生态系统的海域地图造成阻碍。又如，随着审查数量的不断增加，要求渔业组织针对拟定事项进行预先评估并开展必要审核的需求非常大，缜密的环境影响评估进程带来的额外工作量，也会给新设立的区域性渔业管理组织带来更多负担。(18)FAO，COFI/2016/8/Sup.1，“FAO’s work relating the elements of a draft text of an international legally-binding instruments under the united nations convention on the law of the sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，p. 19.此外，虽然必须满足区域需求，但也应力求各区域性渔业管理组织在开展环境影响评估方面取得更高的一致性。BBNJ协定在参考上述经验和困境的同时，还应注意到全球性的科学咨询机构对环境影响评估决策进程可能提供的附加价值。比如，在东北大西洋，国际海洋勘探理事会在提供科学信息方面起到了重要作用，并向包括《保护东北大西洋海洋环境公约》缔约方大会、东北大西洋渔业委员会在内的组织提供决策建议。(19)其他海域也有类似组织，比如东北太平洋海洋科学组织(PICES)、南极研究科学委员会(SCAR)、国际北极科学委员会(IASG)、太平洋联盟秘书处(SPC)等。

四、BBNJ协定对公海渔业的潜在影响

公海渔业虽然已经置于相对充分的法律框架下调整，但渔业资源的可持续利用和养护依然面临一些威胁。BBNJ协定虽然不直接调整公海渔业问题，但其制定和实施也可对解决渔业发展中的症结起到一定有利影响。

(一)BBNJ协定的制定与执行有利于进一步缓解过度捕捞的压力

过度捕捞一直是威胁渔业可持续发展的一个重要因素。当某种生物种群被利用的程度超过其最大持续水平时，会引起该生物种群衰退甚至枯竭。这种危害不限于那些受到过度捕捞的生物种群，与其有关联的其他种群也会因这些种群数量的严重下降而受到影响，特别是一些更容易受到渔业影响的种类，如海洋哺乳动物、鲨鱼、海龟和海鸟等。虽然在长期打击IUU捕鱼活动的实践中，已经取得了一些重要成绩，比如采用渔获登记制度、实施《港口国措施协定》以及建立全球和区域性的渔船记录，但实际情况依然严重。联合国粮农组织对所评估的海洋鱼类种群开展的监测显示，海洋渔业资源状况持续恶化，在可持续限度内捕捞的海洋鱼类种群比例呈下降趋势，从1974年的90%下降到2015年的66.9%。相比之下，世界海洋渔业33.1%的种群为过度捕捞，情况堪忧。其中，高度洄游、跨界以及全部或部分在公海捕捞的渔业资源形势尤为严重。(20)参见联合国粮农组织：《2018年世界渔业和水产养殖状况——实现可持续发展目标》，第6、45页。

BBNJ协定关注国家管辖外海域生物多样性的整体维持，即使不直接调整公海渔业资源的管理，但随着海洋保护区等养护措施在公海的运用也将对目前的过度捕捞起到一定遏制作用。一方面，BBNJ协定将要求各成员国履行海洋生物养护义务，直接或通过和区域性渔业管理组织合作的方式保障海洋生物多样性，促进渔业的可持续发展。另一方面，海洋保护区这种综合性的划区管理工具将联合渔业、航行和海底勘探等多个部门对生态脆弱的海域实行高标准保护。(21)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，Arts.1 and 15.相比较单一目标的禁渔区或“海洋脆弱生态系统”标准，BBNJ框架下的综合性海洋保护区对于生态养护将有更为全面的措施。此外，BBNJ协定框架下可能形成覆盖广泛的数据库网络，更加充分的信息分享也将有利于公海渔业的监控管理。

(二)BBNJ协定作为全球性文书可弥补区域性渔业管理的缺陷

目前，现有的区域性渔业管理组织并没有完全覆盖所有环境脆弱海域或濒危鱼类的保护。以环境影响评估为例，虽然《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》(以下简称《1995年联合国渔业协定》)和联合国大会决议都表示各国和区域性渔业组织有对渔业活动有进行环境影响评估的义务，但实施效果并不明显。《1995年联合国渔业协定》仅仅适用于跨界鱼类种群和高度洄游鱼类，并且只对成员国有约束力。由深海养护联盟(Deep Sea Conservation Coalition)提交的报告指出，联合国大会提出的对深海捕鱼进行环境评估的要求并没有在大西洋和印度洋得到很好的实现，在其他海域也是局部性的、不确定性的实施。(22)Deep Sea Conservation Coalition，“Unfinished business：a review of the implementation of the provisions of United Nations General Assembly resolutions 61/105 and 64/72，related to the management of bottom fisheries in areas beyond national jurisdiction”. http：//www.savethehighseas.org/publicdocs/DSCC_review11.pdf，visited on 17 November 2020.

可以看出，虽然各国和各渔业组织在努力控制底托捕鱼(bottom trawling)等破坏性捕鱼方式，限制人类活动对脆弱海洋生态系统的恶劣影响，但在环境影响评估等养护措施的执行方面依然存在规则空白或地理空白。而BBNJ协定作为一部海洋生物多样性全球治理的专门立法，可以通过建立更广泛、更有效的决策机制和遵约机制来加强基本原则和具体规范的执行，间接推动区域性渔业组织职权范围和地理覆盖的扩大，使得还没有得到足够重视的海域和鱼类资源以此为契机得到全面保护。

五、BBNJ协定与公海渔业制度的协调障碍和改善路径

从理论上看，公海渔业制度为BBNJ协定的内容设计提供了有利借鉴，BBNJ协定的制定也为公海渔业制度的未来发展提供了新的机遇。但是对于二者的协调合作也不能过度乐观，目前至少还存在以下两方面的困境和障碍。

一方面，BBNJ协定强调“不减损现有机构的职权范围”，这虽然保证了现有法律框架的稳定性，但缺乏变革是否也会缩小粮农组织和区域性渔业管理组织与BBNJ协定的实际合作空间。比如，即使建立数据库分享机制，BBNJ框架下的海洋保护区和粮农组织框架下的“脆弱海洋生态系统”在分别运行时会不会造成“类似海域，区别对待”的情形。又如，虽然粮农组织和区域性渔业机构秘书处网络在近几年的工作会议上都专门安排了BBNJ相关工作的探讨，但也多集中在对交集事项和已有法律规范的汇总，而对于日后与BBNJ协定合作时的角色并没有明确界定。

另一方面，BBNJ协定中以海洋保护区为代表的划区管理工具，虽然在生态维护方面起到了国际普遍认可的积极作用，但却打破了“公海自由”这一基本原则，对充分利用海洋生物资源造成一定阻碍。鱼和渔产品是当今世界贸易量最大的食品产品之一，如何在打击过度捕捞的同时，也确保各国对于公海渔业资源的合理利用。BBNJ协定和公海渔业可持续发展都需要海洋保护区的适用，但也要平衡好养护和利用之间的关系，同时考虑不同国家的发展需求。

如果想要弥合两种制度间的割裂，就需要尽可能的将公海渔业事项纳入BBNJ协定的整体考量。但由于BBNJ协定谈判以“不减损现有国际法相关制度”为前提，因而在协定中直接加入渔业事项章节恐怕很难实现。但这也并不意味着该协定势必将与公海渔业制度彻底分离，至少可以在协定已经确定的核心内容中定位出与渔业制度相联系的衔接点，并以此为依托，加强交叉议题的有效处理，从关系协调的角度改善单独立法的孤立状态。

在遗传资源的获取和惠益分享章节，BBNJ协定可以进一步明确遗传资源和渔业资源的概念区分。在目前形成的最新版草案修改稿中，第一部分“一般用语”对“海洋遗传资源”和“海洋遗传材料”进行了界定，并在第8条第2款明确表示“该协定不适用于将鱼和其他生物资源用作商品”。(23)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，Arts. 1 and 8.但如果考虑实际操作，恐怕还有一些问题有待解决。比如，如何判定捕捞的“鱼和其他生物资源”是否属于所谓的“商品”呢？是以渔获量为标准，还是以所携带的遗传信息的价值为标准？如果以前者为标准，那么需要考虑收集的鱼类和其他生物资源的数量，如超过一定数量，即被视为商品。而如果以后者为标准，当一种海洋生物因其遗传材料被认定具有价值，就应被当做海洋遗传资源，而不用考虑渔获量如何。(24)BBNJ协定第二次政府间会议《主席协助谈判文件》，第14页。此外，是以捕捞时的目的为准，还是实际利用时的目的为准？比如商业捕捞后发现该批渔业资源有特殊遗传基因，那么在后期利用时，惠益分享是否依然可以按照BBNJ协定中遗传资源的相关规定进行。由于人类目前对于海洋遗传资源的认识和利用还处于初级阶段，上述问题的紧迫性可能还不明显。但随着海洋遗传资源勘探开发的推进，更多实践困境会浮出水面。而作为该领域的最新立法，BBNJ协定应当将未来发展和情况预设纳入考量，为模糊地带划定清晰界限，增强协定内容的前瞻性和可预见性。

在划区管理工具部分，协定拟将海洋保护区的划定标准通过附件的方式列出，并给予科学和技术机构进一步制定和修改标准的权限。不过当公海保护区提案和其他制度框架下的划区管理手段在覆盖范围上重合时，比如同时存在渔业管理组织指定的禁渔区，则需要由缔约方会议作出决策。目前草案修改稿只是提出缔约方会议应考虑与其他划区管理工具的协调，但相关条文依然存在一定争议和模糊性。(25)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，Arts.16(3) and 19.事实上，如果禁渔区等划区管理工具已经对该片海域给予了充分保护，缔约方会议可以考虑取消BBNJ协定框架下公海保护区的指定，避免养护工具的重复和管理成本的浪费。如果认为原有禁渔区覆盖面积有限，则可以与相关渔业管理组织商议，在渔业管理组织的职权框架下加大保护范围。此外，众多的区域渔业机构之间通过“秘书处网络”加强联系和交流，该秘书处网络近年来也十分关心和BBNJ协定的工作交集。BBNJ协定安排下的秘书处有必要和渔业机构秘书处网络建立有效沟通机制。通过定期组织相关会议，或派员列席对方会议等方式，随时了解动态发展，为缔约方会议的审议和决策提供支援。

六、中国参与公海渔业制度发展及BBNJ协定谈判的考虑与对策

中国公海渔业实践开启于20世纪90年代，直至2000年前后才发展为有一定规模的捕捞项目。随着2010年大西洋金枪鱼养护委员会授权配额的通过，中国公海渔业进入活跃阶段，作业区域不断扩大，作业船舶数量和捕捞量也迅速发展。同时，对于国家管辖外海域生物多样性议题，中国政府高度重视，从2006年联合国大会BBNJ特设工作组第一次会议到最新的BBNJ协定政府间会议，中国都派代表团积极参与，并提交了高质量的观点文件。随着BBNJ协定谈判进程的加快，以及公海保护区等相关措施的扩张，中国需要注意新规则体系的形成对本国公海渔业利益的影响。

(一)积极落实公海渔业的可持续发展

由于近海渔业资源的枯竭和国内对于水产品的高需求，中国已经成为全球海洋渔业第一大国。(26)联合国粮农组织：《2020年世界渔业和水产养殖状况：可持续发展在行动》，第10页。中国远洋渔业作业海域已扩展到40余个国家和地区的专属经济区，以及太平洋、印度洋、大西洋公海和南极海域。虽然目前中国公海渔业较之前有了明显发展，但占公海渔业捕捞总量比例并不高。中国在公海进行捕捞的国际法基础是公海自由原则中的捕鱼自由。捕捞规模和数量受到加入的国际公约和渔业组织的限制，依照其授权或配额而定。虽然中国积极遵守相关渔业组织规定，但也应当注意到，近年来中国远洋渔船良莠不齐，甚至进行非法捕捞的现象依然存在。(27)2012年6月，欧盟公布了一份名为《中国在世界渔业中的角色》的报告。报告显示，2000—2011年间，中国渔船光在西非北部海域的IUU(非法、未报告、不受规范)行为就有2648起。目前，中国正在进一步加强公海渔业执法，通过派出舰艇进行公海巡航等方式对渔船的公海捕捞作业进行监管，一方面了解作业方式和渔获量等基本信息，另一方面进行公约法规宣传，严禁违规作业。(28)如2019年7月20日至8月15日，中国海警局派出舰艇编队在北太平洋开展公海渔业执法巡航。新华网：《中国海警局开展北太平洋公海渔业执法巡航》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-08/17/c_1124887525.htm，登录时间：2021年2月20日。2020年7月1 日，中国还首次针对尚无国际组织管理的部分公海区域实施休渔措施。(29)2020年7月1日，中国首次实行公海休渔措施，休渔范围为南纬32度至南纬44度、西经48度至西经60度之间的西南大西洋公海海域，是我国远洋鱿鱼渔业的主要作业区域之一。农业农村部渔业渔政管理局要求休渔期间，包括鱿鱼钓、拖网渔船等在西南大西洋公海相应区域作业的所有中国籍远洋渔船，均须停止作业。这些主动举措不仅能够切实促进国际公海渔业资源科学养护和长期可持续利用，同时也为中国参与BBNJ协定谈判等国际海洋治理营造了负责任的大国形象。

(二)谨慎对待公海保护区等划区管理措施的设立

近年来，随着公海保护区等各类划区管理空间的设立，公海捕鱼自由的权限和范围已经逐步缩小。从渔业资源可持续利用和海洋生态养护的角度出发，中国应遵守和配合各类养护手段的实施。但与此同时也应注意，不少公海沿岸国也正在通过提交公海保护区提案意图加强对公海海域的管控。中国需要警惕新一轮的“蓝色圈地运动”，面对公海保护区提案时应开展独立、综合的考察，包括该区域的资源开发前景和养护的实际必要性。在南极罗斯海保护区建设过程中，中国坚持在提案中加入“35年”的日落条款便是一次积极尝试，既考虑到了海洋环境的动态发展，也为中国在公海的合法权益留有空间。在BBNJ协定下，公海保护区提案提出后应当由秘书处公布并开展协商。无论作为某一提案的毗邻沿海国或其他利益攸关方，中国都有权对该保护区的措施和影响提出意见和建议，对保护区选址和科学考证严格把关，为缔约方会议做出最终决策提供参考意见。(30)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，Arts.17-19.

(三)支持BBNJ协定体制安排发挥协调合作功能

虽然联合国粮农组织和区域性渔业管理组织在促进可持续渔业方面已经做出了种种努力，但渔业管理制度的侧重点毕竟在于捕捞和利用，而不是海洋生态系统的整体关切。此外，除了渔业活动以外的人类行为，渔业管理组织也无权进行统一管理。正是因为如此，BBNJ协定框架下的体制安排，特别是可能作为决策机构的缔约方会议需要发挥统筹合作的作用，促进包括渔业在内各领域、各机构间的协调一致。(31)UNGA，A/CONF.232/2020/3，“Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”，Art.48.中国在后续谈判中应促进制定缔约方会议与相关全球、区域、次区域和部门机构之间的具体协调合作流程。此外，考虑到国家是国际制度中最有力的执行者，中国作为未来BBNJ协定的成员方之一，应当在参与区域渔业机构的相关活动时，同时注意履行BBNJ协定中的基本原则和养护措施，切实落实BBNJ协定在国家管辖外海域生物多样性全球治理中协调统筹作用。

(四)推动全球海洋治理理念创新的国际适用

海洋具有开放、流动和不可分割的天然特征，保护海洋需要各国付诸共同努力，海洋的保护和可持续利用是典型的全球治理问题。(32)朱璇、贾宇：《全球海洋治理背景下对蓝色伙伴关系的思考》，《太平洋学报》2019年第1期，第51页。2019年，值中国人民解放军海军成立70周年之际，习近平主席明确提出构建“海洋命运共同体”的理念。(33)人民网：《人民海军成立70周年 习近平首提构建“海洋命运共同体”》，资料来源于：http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/0423/c164113-31045369.html.“海洋命运共同体”是“人类命运共同体”理念在海洋领域的延展，也是应对全球海洋治理的基本立场和中国智慧。无论是公海渔业的可持续发展，还是国家管辖外海域其他生物资源的养护，都是人类共同的责任，依赖于各层面的国际合作。在“海洋命运共同体”的思想指导下进行全球海洋治理，需要法律层面的完善和落实。目前，BBNJ协定的谈判和制定已经成为全球海洋治理的前沿平台和国际海洋秩序变革的集中表现。中国在积极参与国际谈判的同时，还应利用好新的平台加强“海洋命运共同体”理念的国际法化，提出具体的法律路径，加强中国的海洋话语权。

七、结语与展望

从始于21世纪初的BBNJ议题初探，到正在进行的BBNJ协定谈判，海洋生物多样性规则体系的构建不仅关系到海洋生态系统的维护，还影响到海洋生物资源，特别是深海遗传资源的国际分配。由此触发的国际海洋秩序变革也推动该议题成为全球海洋治理的新疆域。同时，作为海洋生物资源利用的“元老”领域，渔业资源开发制度已自成体系。当全新议题和既有制度在国家管辖外海域同时出现时，界定关联和寻求协调成为无法回避的问题。事实上，公海渔业可持续发展与BBNJ议题在生态本质、养护手段和治理目标方面具有明显的相通之处。依此可以考虑，一方面将渔业制度中的成熟理念和有效方式纳入BBNJ协定相关内容中；另一方面促进BBNJ协定为公海渔业现有困境的改善提供新的机遇。

对于中国来说，国家管辖外海域的生物资源及其多样性特征能够为本国粮食安全、经济发展和科技进步带来新动力，有着至关重要的作用。政府层面的高度重视对于中国全面参与全球海洋治理，并在海洋事务上获得更多发言权起到了积极作用。同时，聚焦BBNJ协定的谈判制定不代表可以忽视相关部门性制度的趋势判断和深度参与。以公海渔业领域为例，中国可将自身的公海渔业现状和BBNJ协定中核心议题的谈判紧密结合，主动提出中国方案和中国智慧，在保障自身海洋权益的同时推动全球海洋治理的良性发展。