私营安保公司参与欧盟边境安全治理：动因、路径与影响

邢瑞利

边境概念与国家主权密切相关，是一国领土最为敏感和特殊的地区。一般认为，边境是指不同社会空间的差异能够得以交流的场所。(1)Henk Van Houtum，“The geopolitics of borders and boundaries”，Geopolitics，Vol.10，Issue 4，2005，pp.672-679.边境地区对于国家的重要性一直处于变化之中。冷战结束以后，随着经济全球化的迅猛发展以及人员、资本、货物等各类要素的跨边境自由流动，边境作为传统地理政治分界线的意义似乎有所弱化，世界各国“去边境化”趋势明显。然而，这一趋势也并未长期持续下去，经济全球化和贸易自由迅速发展的同时也带来了恐怖主义、非法移民、人口贩卖、跨国犯罪等新的跨边境问题，尤其是2001年“9·11”恐怖袭击事件的爆发凸显了边境安全的重要性。在此情形下，世界各国开始重新重视边境问题并纷纷加强边境管控措施，开启了“再边境化”的进程。当前，完善出入境管理制度和强化边境监视系统已成为欧美等西方发达国家普遍的做法，全球化时代所带来的“边境拆除”俨然被光学扫描、生物识别以及高科技围墙等边境监视的爆炸性行业所取代。(2)Naomi Klein，The shock doctrine：The rise of disaster capitalism，London：Macmillan Publishers Limited，2007，p.303.

在世界主要国家推动“再边境化”的进程中，边境安全治理的日益私人化现象值得关注。越来越多的私营安保公司(Private Security Companies)(3)学界对提供军事和安全服务的私营公司的称呼有很多，如私营军事公司(Private Military Companies)、私营安保公司(Private Security Companies)、私营军事安保公司(Private Military Security Companies)、私营军事承包商(Private Military Contractors)、私营安保承包商(Private Security Contractors)等。鉴于私营公司是以盈利为目的的企业，往往会根据客户需求提供其所需要的各类服务，很难找到只做安保或军事服务的私营公司。加之，私营公司现在也非常注重塑造企业形象，刻意回避“军事”字眼以增强公司的合法性。因此，本文将提供军事和安全服务的各类私营公司统称为“私营安保公司”。参见：邢瑞利：《印度洋安全治理中的私营安保公司》，《印度洋经济体研究》2019年第3期，第134—150页；邢瑞利：《中国在非洲海外利益保护私营化初探》，《国际关系研究》2019年第5期，第19—40页；邢瑞利：《“一带一路”安全治理中的中国私营安保公司》，《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期，第27—36页；邢瑞利、刘艳峰：《东南亚安全治理中的私营安保公司》，《国际展望》2015年第4期，第55—69页。正参与到边境安全治理中来，它们承担了以往由政府负责的边境监视与控制、拘留、安置、运输、驱逐非法移民等各种职能。然而目前，国内学界有关边境安全治理的研究较少且主要是以国家行为体为中心，私人行为体在边境安全治理中的活动常常被忽略。(4)国内有关边境安全治理的文章主要参见：刘雪莲、欧阳皓玥：《从共存安全到共生安全：基于边境安全特殊性的思考》，《国际安全研究》2019年第2期，第3—23页；刘雪莲、刘际昕：《从边疆治理到边境治理：全球治理视角下的边境治理议题》，《教学与研究》2017年第2期，第58—68页；孙保全、夏文贵：《中国边境治理研究：从单一视角转向复合视角》，《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第3期，第16—22页；夏文贵：《边境安全问题及其治理》，《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2017年第6期，第64—70页；王利文：《东南亚边境安全与地区恐怖主义》，《南洋问题研究》2017年第4期，第23—34页。传统上，边境安全治理被视为国家的垄断性职能，对本国领土的完全控制是国家主权的重要体现。私营安保公司参与边境安全治理似乎标志着国家边境控制权力的重组，对一国的边境安全治理、移民政策以及移民产业在内的利益相关者均产生了深远的影响。私营安保公司为什么能够参与边境安全治理中来，其在边境安全治理过程中究竟发挥着什么样的作用，是否必然挑战国家对边境的控制权等，这些问题都值得深入探究。尽管欧盟并非国家实体，但鉴于欧盟具有复杂的内外边境，是全球难民和非法移民的主要目的地，也是国际私营安保公司的输出地，加之近年来愈演愈烈的难民危机对欧盟边境安全造成了很大冲击，这些因素共同促使欧洲成为观察边境安全治理私人化的典型区域。因此，本文尝试以欧盟为案例，探究私营安保公司参与欧盟边境安全治理的现状、动因及其产生的作用影响，以期对欧盟边境安全私人化问题有一个初步的了解与认识。

一、私营安保公司成为欧盟边境安全治理中的新主体

欧盟的边境地区及其治理非常复杂，包括内部边境、外部边境以及与第三国的边界管控合作实践。进入21世纪，欧盟不断扩张吸纳新成员所引发的内部边境和外部边境变化，加之欧盟外部边境长期饱受难民、非法移民以及跨国犯罪等问题的困扰，一系列因素致使欧盟不断提高边境预算开支，边境管控政策也愈加严格。在欧盟积极强化边境管控措施的过程中，一大批私营安保公司正在悄然参与边境安全治理。

私营安保公司将欧盟边境管制视为一个潜力巨大的市场并积极寻求参与欧盟边境安全治理。数据显示，欧洲边境安全行业在2015年价值约为150亿欧元，预计到2022年将增至290亿欧元。(5)Antony Loewenstein，“Who profits as the EU militarises its borders?”，https：//www.thenational.ae/opinion/who-profits-as-the-eu-militarises-its-borders-1.145694，visited on 8 November 2020.目前，英国杰富仕(G4S)和航空航天系统公司(6)英国航空航天系统公司于1999年11月由英国航空航天公司(BAE)和马可尼电子系统公司(Marconi Electronic Systems)合并而成，目前是世界上最大的国防承包商之一。(BAE Systems)、意大利芬梅卡尼卡集团(Finmeccanica)和莱昂纳多公司(7)莱昂纳多公司的前身为Leonardo-Finmeccanica和Finmeccanica，是一家意大利全球高科技公司，也是航空航天、国防和安全领域重要参与者之一。莱昂纳多公司部分归意大利经济和财政部所有，这使该私营安保公司区别于其他非国家行为体的私营公司。(Leonardo S.p.A.)、法国泰雷兹集团(Thales)、欧洲宇航防务集团(EADS)、欧洲空中客车集团(Airbus)、西班牙尤伦安保公司(Eulen Seguridad)和赛拉马尔监视安保公司(Serramar Surveillance and Security)、瑞典赛科利达(Securitas)等大型国际私营安保公司都是参与欧盟边境安全治理的典型代表，这些私营安保公司与欧盟及其成员国相关执法机构在边境安全治理问题上分工合作，它们活跃于欧盟内部边境安全执法、欧盟外部边境监视系统研发以及第三国边境安全合作等各个领域。

私营安保公司与欧盟及其成员国相关执法机构在边境安全治理上分工合作。私营安保公司在欧盟边境安全治理中总体上扮演着一种协助性作用并提供辅助性边境安全服务，而欧盟及其成员国仍掌握核心边境安全服务供给的权力。这主要是因为，欧盟边境安全私人化的过程在很大程度上是由欧盟及其成员国自上而下推动将边境安全业务外包给私营安保公司的动态过程。在这一动态过程中，国家只是将某些边境安全业务的执行权委托和外包给私营安保公司，但与此同时国家保留对边境安全管控和垄断的权力。(8)Ana López-Sala and Dirk Godenau，“In private hands? the markets of migration control and the politics of outsourcing”，Journal of Ethnic and Migration Studies，Vol.46，Issue 1，2020，p.3.以意大利为例，尽管芬梅卡尼卡集团在边境安全治理中的影响力不断增强，但该集团约30%的股份被意大利政府所持有。(9)Marit Pater，A never-ending journey at the external borders of the European Union，Master Dissertation，Submited to Utrecht University，2014，p.28.通过持股的方式可以看出，欧盟及其成员国也在努力保持对私营安保公司的约束与管控。由此可见，私营安保公司主要是作为辅助性的角色参与欧盟边境安全治理，帮助警察和公共机构加强执法以更好地应对各类边境安全挑战。

私营安保公司广泛参与欧洲各国的内部边境安全执法、拘留与管控拦截。例如，在英国，杰富仕早在2007年就与英国边境局签订了一份为期3年且价值1200万英镑的安保合同，每年在英国的拘留和迁移设施之间转移约85000名寻求庇护者。(10)Martin Lemberg-Pedersen，“Private security companies and the European Borderscapes”，in Thomas Gammeltoft-Hansen and Ninna Nyberg Sorensen (eds)，The Migration Industry and the Commercialization of International Migration，New York：Routledge，2013，p.158.在法国，欧洲空中客车集团子公司信号处理系统公司(Signalis)为法国沿海地区的海岸监视系统(SPATIONAV)提供港口安全、海上边境安全管理信息系统以及其他相关雷达处理应用程序的解决方案。(11)“Safe and Secure Cities”，https：//urban-innovations.fccsingapore.com/2015/11/11/safe-and-secure-cities/，visited on 8 November 2020.在德国和奥地利，杰富仕、博时安保服务(BOSS security and Service)、科特(Kötter)和欧洲家庭护理(European Homecare)等私营安保公司被雇佣为两国的移民拘留中心提供安保服务。(12)“Germany Immigration Detention Profile”，https：//www.globaldetentionproject.org/immigration-detention-in-germany-2，visited on 8 November 2020.在西班牙，2013年西班牙尤伦安保公司和赛拉马尔监视安保公司开始为西班牙在摩洛哥的两块飞地，即休达和梅利利亚的移民社会拘留中心提供非法移民转移、遣返、视频监控、访问控制等安保服务。(13)Constantin Bogdan ovar，“Management of immigrants’ crisis also by involving the private security companies”，Strategic Changes in Security and International Relations，Vol.2，Issue 1，2016，p.106.事实上，在欧盟2004—2020年长期预算基金中，大约有45亿欧元被用于购买边境巡逻车辆、船只、飞机、信息技术系统、监视系统等，且大多数都是由私营安保公司提供的。(14)Mark Akkerman，“Expanding the fortress：The policies，the profiteers and the people shaped by EU’s border externalisation programme”，https：//www.tni.org/files/publication-downloads/expanding_the_fortress_-_1.6_may_11.pdf，visited on 12 November 2020.目前，欧盟长期预算基金仍然在持续增长，根据欧盟2021—2027年长期预算基金计划，欧盟委员会已经确定将80.2亿欧元用于其综合边境管理基金。(15)Nick Buxton and Niamh Ni Bhriain，“The Business of Building Walls”，https：//www.tni.org/en/businessbuildingwalls，visited on 12 November 2020.这意味着私营安保公司也将继续从参与欧盟边境安全治理中获益。

私营安保公司广泛参与欧盟外部边境监视系统的研发与边境基础设施建设。欧盟边境监视系统(European Border Surveillance System，EUROSUR)是私营安保公司参与欧盟外部边境管控的典型案例。欧盟边境监视系统由欧盟司法、自由和安全委员会于2009年提议开发，2013年12月正式在欧盟南部和东部外部边界的19个申根国家投入使用。该系统本质上是一个信息交换系统，旨在使欧盟成员国通过卫星实时共享外部边界跨境流动的图片及数据信息，更好地监控和防止难民、非法移民、贩卖人口、毒品走私等跨国犯罪活动，从而加强对欧盟外部边界的全面控制。(16)Jorrit Rijpma and Mathias Vermeulen，“EUROSUR：saving lives or building borders?”，European Security，Vol.24，Issue 3，2015，pp.454-455.欧盟边境监视系统的研发由德国EGS集团承包，随后又分包给了意大利芬梅卡尼卡集团子公司赛雷斯(Selex Sistemi Integrati S.p.A.)、法国泰雷兹集团以及欧洲宇航防务集团等大型私营安保公司。(17)Martin Lemberg-Pedersen，“Private security companies and the European Borderscapes”，in Thomas Gammeltoft-Hansen and Ninna Nyberg Sorensen (eds)，The Migration Industry and the Commercialization of International Migration，New York：Routledge，p.159.此外，私营安保公司还通过欧盟边境管理局参与欧盟外部边境监视。欧盟边境管理局热衷于通过无人机进行海上边境监视，而无人机的测试与技术设备都是由意大利莱昂纳多、法国泰雷兹、以色列航空工业(Israeli Aerospace Industries)等私营安保公司提供。(18)“Frontex hires notorious Israeli drones for border security trials”，http：//stopwapenhandel.org/node/2124，visited on 13 November 2020.

私营安保公司也大量参与了欧盟与第三国的外部边境安全合作实践。欧盟加强边境安全治理的重点不仅在于内部边界管控，更重要的是维护外部边界尤其是与第三国加强边境安全合作，从根本上切断跨境问题的来源通道。以利比亚为例，该国是北非国家难民前往欧洲最重要的中转站，因此欧盟非常注重与利比亚的边境安全合作并加强对利比亚偷渡路线的管控力度。与利比亚进行边境安全合作最密切的欧洲国家是意大利。早在2008年，意大利就与利比亚达成了一项友好协议，意大利同意在20年内向利比亚投资50亿美元帮助其开展用于边境监控、打击非法移民在内的基础设施建设。(19)“Italy to pay Libya $5 billion”，The New York Times，August 31，2008.这项协议的最大受益者就是意大利私营安保公司。意大利赛雷斯联合系统公司随后于2009年与利比亚总人民委员会签署了一项价值3亿欧元的边境安全协议，为利比亚提供先进的边境管控系统；(20)“SELEX Sistemi Integrati Signed an Agreement with Libya Worth EUR 300 million for Border Security and Control”，http：//www.defense-aerospace.com/articles-view/release/3/108856/selex-si-wins-300m-euro-border-control-contract-with-libya.html，visited on 15 November 2020.意大利赛雷斯伽利略公司(Selex Galileo)也宣布计划向利比亚出售大约50架无人机帮助其巡航南部边境。(21)Martin Lemberg-Pedersen，“Private security companies and the European Borderscapes”，in Thomas Gammeltoft-Hansen and Ninna Nyberg Sorensen (eds)，The Migration Industry and the Commercialization of International Migration，New York：Routledge，2013，p.162.除此之外，意大利英特马林造船公司(Intermarine)、法国欧西亚造船公司(Ocea)和荷兰达门造船集团(Damen)也为利比亚提供巡逻艇以及搜救任务。(22)Mark Akkerman，“Military and security companies profit from European policies exporting border control overseas”，https：//www.opendemocracy.net/en/can-europe-make-it/military-and-security-companies-profit-from-european-policies-expor/，visited on 15 November 2020.总之，私营安保公司广泛参与欧盟内部边境安全执法、欧盟外部边境监视系统研发以及第三国边境安全合作显然已成为事实。

二、私营安保公司参与欧盟边境安全治理的动因

私营安保公司之所以能够参与欧盟边境安全治理根本上源于欧盟应对边境安全挑战的能力有限尤其是协调成员国边境安全政策的能力不足，与此同时也得益于欧洲雄厚的私营安保行业基础和丰富的安保经验，与欧洲国家20世纪70年代所推行的新自由主义革命也密切相关。所有这些因素共同促成了欧盟边境安全治理的私人化。

第一，欧盟应对边境安全挑战的能力有限尤其是协调成员国边境安全政策的能力不足成为边境安全治理私人化的直接原因。一方面，欧盟应对边境安全挑战的能力有限且效果不佳。冷战结束以来尤其是进入21世纪，随着恐怖主义、跨国犯罪、非法移民、人口贩卖等各类非传统安全威胁的增多，加之欧盟东扩也需要对边境地区进行重新划分和管理，这些因素致使欧盟面临的边境安全压力空前增大。在此背景下，欧盟不断提高边境预算开支，边境管控政策也愈加严格。尽管欧盟为加强边境安全治理做出了大量的努力并于2015年5月专门出台了《欧洲移民议程》(European Agenda on Migration)，号召成员国以及第三国等所有相关行为体共同合作以推动难民政策的制定。然而，在安全挑战日益全球化的今天，这些试图加强对边境的控制以防止任何未经授权或非法的人员及货物流动的举措不仅效果欠佳，反而还刺激了边境移民及犯罪团伙采取更先进的技术手段来逃避欧盟的边境管制。2015年，欧盟经历了自二战结束以来前所未有的难民危机就是典型的例证。根据国际移民组织公布的数据，截至2015年10月，当年仅通过海上偷渡抵达欧洲的难民有约53万人申请难民庇护，是2014年经地中海抵达欧洲难民数量的两倍，这明显暴露出欧盟在边境管控方面存在的漏洞。(23)闫瑾、籍正：《欧洲难民治理的困境及其对欧洲一体化的影响》，《国际论坛》2019年第1期，第19—22页。另一方面，欧盟协调成员国边境安全政策的能力不足。欧盟的边境安全治理一般分为内部边境安全治理、外部边境安全治理、与外部第三国的边境安全合作等三个部分。其中，欧盟大部分的跨境安全问题主要由位于欧盟外部边界的希腊、意大利、西班牙和葡萄牙以及利比亚、土耳其等第三国进入欧洲，加强外部边境管控特别是与第三国加强边境安全合作非常关键。然而现实是，欧盟各成员国并不都拥有外部边界，因而对外部边境安全威胁的感知也明显不同，在边境安全政策上表现出的分歧和差异性非常大。这正是欧盟建立外部边境一体化管理机制以及要求成员国在边境治理问题上进行责任共担面临的根本性困境。(24)王亚宁：《难民危机背景下欧盟一体化边防管理存在的问题研究》，《武警学院学报》2019年第7期，第7—8页。以欧盟升级欧盟边境管理局(Frontex)协调外部边境一体化边防管理机制为例，尽管欧盟于2016年10月正式将欧盟边境管理局升级改组为欧盟边境与海岸警卫局(European Border and Coast Guard Agency)，统一协助成员国执行欧盟外部边境管理的规则及安全合作，但是由于欧盟协调成员国分歧的能力不足，欧盟边境与海岸警卫局的行动效率并不理想。正是在上述情形下，为了更有效地应对边境安全威胁，欧盟及其成员国逐渐改进治理办法并将诸如非法移民驱逐、拘留、遣返、安置、运输等有关的边境管控业务外包给私营安保公司。(25)Daria Davitti，“The Rise of Private Military and Security Companies in European Union Migration Policies：Implications under the UNGPs”，Business and Human Rights Journal，Vol.4，Issue 1，2019，p.2.

第二，欧洲高度发达的私营安保行业为边境安全治理私人化奠定了良好的基础。欧洲国家是全球私营安保行业的重要发源地之一。无论是向世界冲突地区输送私营武装承包商，还是为打击海盗及海上恐怖主义提供私营武装护航服务，抑或保护社区稳定及个人安全，欧洲都是现代安全私人化的开创者。欧洲第一批现代形式的私营安保公司在20世纪初开始出现，例如全球最大的私营安保行业巨头杰富仕1901年成立于丹麦、赛科利达1934年成立于瑞典。第二次世界大战之后尤其是从20世纪60年代开始，欧洲私营安保公司逐渐在海外拓展安保业务。值得注意的是，欧洲私营安保行业在这一时期的业务范围仍然较为狭窄且能够参与拓展海外业务的私营安保公司并不多。冷战结束尤其是“9·11”恐怖袭击事件发生后，欧洲私营安保公司才真正迎来了快速发展的时期。进入21世纪，欧洲私营安保行业更是蓬勃发展，在世界各地无处不在。总体来看，欧洲私营安保行业呈现出对内发展的“警察化”趋势和对外发展的“军事化”倾向。在欧洲国家内部，私营安保行业承担了大量的警务工作。数据显示，英国拥有欧洲最大的私营安保部门，2018年私营安保人员数量为33.9万人，其次是西班牙，私营安保人员数量为18.8万人，德国私营安保人员数量为16.8万人，法国私营安保人员数量为14.7万人，意大利私营安保人员数量为4.78万人；英国平均每10万人当中就有527.8名私营安保人员，西班牙为404.2人，德国为208人，法国为223.2人，意大利为78.7人。英国私营安保人员数量已经远远超过公共警察数量，两者比率为2.11∶1。法国、德国、意大利、西班牙等国私营安保人员数量也非常庞大，私营安保人员数量与公共警察数量的比率相当(参见表1)。(26)Mark Button and Peter Stiernstedt，“Comparing private security regulation in the European Union”，Policing and Society，Vol.28，Issue 4，2018，p.400.在欧洲对外发展方面，大量私营安保公司倾向在世界冲突地区提供私营军事服务，应对诸如海盗、海上恐怖主义、跨国犯罪等各类非传统安全威胁。显然，高度发达的私营安保行业以及丰富的私营安保经验为欧盟边境安全治理的私人化提供了可能。

表1 2018年欧洲五大经济体的警察和私营保安人员统计数据比较

第三，欧盟受新自由主义革命影响而主动将相关业务外包给私营安保公司是边境安全治理私人化的深层原因。20世纪70年代，欧美等西方发达国家率先推动了新自由主义革命，以私人行为体为标志的私人化浪潮成为这一时期的重要象征。新自由主义革命在这一时期最先影响到邮政、医疗和教育等服务，这些服务传统上受到国家的垄断控制，现在则由私人部门在服务市场上自由竞争。后来，新自由主义革命掀起的这股私人化浪潮又逐渐波及安全领域，某些特定安全职能的外包变得不再困难。安全部门也越来越认可新自由主义的原则，认为供需关系的相互作用能够节省成本和提高效率。在此背景下，新自由主义革命强调效率优先和国家最低限度介入等原则，逐渐削弱了“只有国家才能进行安全治理”的规范，相反，通过私人化和市场化来解决公共政策问题的观念越来越深入人心。(27)Andreas Kruck，“Theorising the Use of Private Military and Security Companies：A Synthetic Perspective，” Journal of International Relations and Development，Vol.17，Issue 1，2014，p.119.早在1988年，时任英国萨里警察局局长的伊恩·布莱尔(Ian Blair)就谈到，“在十年内，警察职能的相当大一部分可能会被一些国家的地方当局和不受监管的私营安保部门吸收”。(28)Sabelo Gumedze，“The private security sector in Africa：The 21st century’s major cause for concern?”，Institute for Security Studies，Occasional Paper No.133，2007，p.16.布莱尔的这一预言显然在欧洲国家内部得到了充分的应证。目前，安全私人化以及将相关服务外包已经得到了欧洲政府和民众的普遍认可，各国也孕育了庞大的私营安保行业。就边境安全治理而言，欧洲国家推行的自上而下的安全私人化和安全外包显然也适用于该领域。欧盟司法和内政事务专员就强调，“安全不再是公共部门的垄断，而是公共利益的一部分，执行边境安全的责任必须由公共和私营部门共同承担。”(29)Lydie Arbogast，“Migrant detention in the European Union：a thriving business”，http：//www.migreurop.org/IMG/pdf/migrant-detention-eu-en.pdf，visited on 16 November 2020.近年来，随着欧盟边境安全治理中的公共和私人合作关系日益密切，欧盟“边界管理新架构”正逐渐显现。(30)Demetrios G. Papademetriou and Elizabeth Collett，“A new architecture for border management”，https：//www. migrationpolicy.org/research/TCM-new-architecture-border-management，visited on 17 November 2020.法国、德国、意大利、希腊、西班牙等越来越多的欧洲国家开始与私营安保公司签署合同来管理拘押、转移和安置难民及非法移民的场所，(31)Nikolaj Nielsen，“Private security firms cash in on guarding EU borders”，https：//euobserver.com/priv-immigration/121454，visited on 17 November 2020.就是这一边界管理新架构的具体体现。显然，私营安保公司已经逐渐参与欧盟边境安全治理并在防止和管制跨境非法人员和货物流动方面发挥着越来越重要的作用。

三、私营安保公司参与欧盟边境安全治理的路径

私营安保公司作为参与欧盟边境安全治理的重要私人行为体，并非消极被动的，而是积极主动地渲染欧盟面临的边境安全威胁，在成功推动边境问题安全化的基础上向欧盟及其成员国推广先进的边境监测技术，并且广泛游说欧盟委员会以及边境机构以影响和塑造欧盟的边境安全政策，从而最终获得政府合同。具体来看，私营安保公司主要通过以下三种途径参与欧盟边境安全治理。

第一，私营安保公司推动欧盟边境问题的安全化，渲染欧洲国家所面临的边境安全威胁，将动用军事手段和依靠先进监测技术作为边境安全治理的解决方案。私营安保公司参与欧盟边境安全治理的方式某种程度上可以放在“安全化”理论视角下来理解。所谓“安全化”是指安全化主体以“言语—行为”形式将某些普通议题主观建构为安全议题的过程，这一概念由以奥利·维夫(Ole Waever)和巴里·布赞(Barry Buzan)为代表的哥本哈根学派提出。(32)[英]巴里·布赞、琳娜·汉森：《国际安全研究的演化》，余潇枫译，杭州：浙江人民出版社2011年版，第226—227页；Ole Waever，“Politics，Security，Theory”，Security Dialogue，Vol.42，Issue 4，2011，p.469.理论上来看，安全化主体可以通过一定的言语表达对任一问题进行主观建构，从而将之升级为安全问题。就欧盟的边境问题而言，在欧盟及其成员国内部，边境问题越来越被框定为一种令人担忧甚至破坏稳定的安全问题，这种对边境威胁的担忧某种程度上为私营安保行业提供了市场机遇。(33)Monica den Boer，“Immigration and its Effect on the Security Discourse in Europe：Time for Demystification”，Amsterdam Law Forum，Vol.1，Issue 1，2008，pp.53-54.在此情形下，私营安保公司也迅速抓住了机遇进一步推动边境问题安全化，将自身定位成“边境管控专家”，并利用这一身份将难民及非法移民涌入欧洲的行为框定为安全威胁，让欧盟及其成员国相信需要更多购买它们出售的安保产品才能有效应对边境安全威胁。(34)Mark Akkerman，“How the Security Industry Reaps the Rewards of E.U. Migration Control”，https：//www.newsdeeply.com/refugees/community/2018/06/04/how-the-security-industry-reaps-the-rewards-of-e-u-migration-control，visited on 17 November 2020.受恐惧和不安全心理的驱使，欧盟对购买边境安全技术以及与私营安保公司合作的兴趣与日俱增，而私营安保公司也同样有着打开边境安保市场的浓厚兴趣。(35)Ronald Van Steden and Rick Sarre，“The growth of private security：Trends in the European Union”，Security Journal，Vol.20，Issue 4，2007，p.223.最终，私营安保公司成功将欧盟边境问题安全化的结果是促使该问题进入政治议程，使欧盟的边境安全政策建立在加强军事化边境安全、智能化边界拓展、拘留与驱逐、外部化边境安全治理等四大支柱之上。(36)“Border security，military industry and EU militarisation”，http：//www.stopwapenhandel.org/node/2271，visited on 10 November 2020.伴随四大支柱而来的是欧盟采取更加严格的边境安全政策，提高边境管控预算，加大边境管控力度，更加依赖私营安保公司提供的指纹识别、边境智能监测、海上浮动监视、武器贸易生产等先进的边境监视技术设备来维护边境安全。

第二，私营安保公司通过积极游说欧盟委员会以及边境机构以影响和塑造欧盟的边境安全政策，最终获得政府合同。私营安保公司作为一种商业实体，激烈的市场竞争促使其在致力于提高服务质量的同时，也开始成为游说者、安全顾问甚至是舆论的制造者，通过引导客户产生新的安全需求来占据更大的市场份额。(37)Anna Leander，“The market for force and public security：The destabilizing consequences of private military companies”，Journal of Peace Research，Vol.42，Issue 5，2005，p.612.依据此逻辑，私营安保公司通过游说来影响欧盟的相关决策并最终获得政府合同已经成为欧盟边境安全治理的一个显著特征。欧洲空中客车集团、意大利莱昂纳多公司和法国泰雷兹集团等在内的私营安保公司目前都在进行广泛的游说。这些私营安保公司与代表它们利益的游说团体，如欧洲航空航天与防务工业协会(Aerospace and Defence Industries Association of Europe，ASD)和欧盟安全组织(European Organisation for Security，EOS)等通过定期参与欧盟及其成员国举办的一系列边境管控会议、参与政策咨询及制定、撰写建议报告等方式与之建立了牢固的合作关系。(38)Chris Jones，“Market Forces：The development of the EU Security-Industrial Complex”，https：//www.tni.org/en/publication/market-forces-the-development-of-the-eu-security-industrial-complex，visited on 17 November 2020.私营安保公司的积极游说取得了明显的效果。自2014年12月以来，欧盟委员会官员开始先后与欧洲航空航天与防务工业协会进行29次会晤，与欧盟安全组织进行15次会晤，与空中客车集团进行131次会晤，与莱昂纳多公司进行25次会晤，与泰雷兹集团进行18次会晤。(39)Mark Akkerman，“How the Security Industry Reaps the Rewards of E.U. Migration Control”，https：//www.newsdeeply.com/refugees/community/2018/06/04/how-the-security-industry-reaps-the-rewards-of-e-u-migration-control，visited on 19 November 2020.凭借这种密切的互动关系，私营安保公司在欧盟边境管理局具有极大的影响，其提出的政策建议甚至有时会被欧盟全盘采纳。例如，建立欧洲边境警卫局和欧盟边境监视系统的建议正是由私营安保公司推动的，这些建议最终得到欧盟的采纳，也推动了私营安保行业在欧洲边境安全市场的进一步扩张。

第三，私营安保公司通过参与政府机构组织的各种边境安全研讨会或科研项目计划来参与欧盟边境安全治理。2001年“9·11”恐怖袭击事件发生后，边境安全问题受到国际社会各国的高度重视，欧洲国家也不例外。欧盟委员会于2003年提出启动“欧盟安全研究计划”的设想，并邀请了欧洲宇航防务集团、英国航空航天系统公司、法国泰雷兹集团和意大利芬梅卡尼卡集团等私营安保公司的负责人作为代表参加“个人小组”(Group of Personals)，确定欧洲安全研究的未来方向。由此可见，少数私营安保公司早在2003年就开始参与欧盟的边境安全治理。欧盟安全研究计划在2004年正式启动后，欧盟委员会还专门成立了欧洲安全研究咨询委员会，并邀请包括泰雷兹集团、梅卡尼卡集团在内的一些私营安保公司加入“技术”和“技术供应链”的工作组，鼓励这些私营安保公司积极承担边境安全管制技术研究与开发项目。(40)Martin Lemberg-Pedersen，“Unravelling the Drivers behind EU Border Militarization”，https：//www.law.ox.ac.uk/research-subject-groups/centre-criminology/centreborder-criminologies/blog/2015/10/unravelling，visited on 18 November 2020.数据显示，2003—2013年间，欧盟和欧洲航天局共资助了39个边境安全研究和开发项目，总金额达2.25亿欧元，旨在开发机械嗅探犬、无人机监测陆地边界和海上边界、卫星监测系统等各类先进的监视安全技术。欧洲一些大型国际私营安保公司参与项目研发并从中受益，其中法国泰雷兹集团参与18个项目、意大利芬梅卡尼卡集团参与16个项目、欧洲空中客车集团参与10个项目。(41)“The Money Trails”，http：//www.themigrantsfiles.com，visited on 19 November 2020.除了欧盟安全研究咨询委员会，欧盟还成立了欧洲安全研究创新论坛，鼓励公共部门与私营部门定期开展公私对话，就欧盟边界安全问题进行研究探讨。这表明，私营安保公司不仅仅是欧盟边境安全治理的受益者，它们在欧盟的鼓励下也在积极参与维护欧盟边境安全，通过参加欧盟组织的研讨会以及科研项目计划来推介其研发的边境监测技术和产品。

四、私营安保公司参与欧盟边境安全治理的影响

私营安保公司广泛参与欧盟边境安全治理已经成为一个不容忽视的事实。大量的私营安保公司活跃在边境地区为欧盟边境安全治理带来积极作用的同时，也带来了诸多的消极问题及潜在风险。私营安保公司参与欧盟边境安全治理具有降低治理成本、灵活性高、敏感性低、协调性强等优势，但也存在容易引发道德及人道主义问题、处于法律灰色地带、复杂化欧盟边境安全威胁等局限性。不过，只要欧盟及其成员国能够对私营安保公司加以合理的规制和利用，那么其发挥的积极作用必定大于消极影响。具体分析如下：

私营安保公司作为一种新兴的行为体对促进欧盟边境安全治理具有一定的积极作用，主要体现为：私营安保公司可以与欧洲各国相互促进，共同保障欧盟边境安全。一是私营安保公司自身具有独特优势，能够弥补欧盟及其成员国在边境安全治理过程中的一些不足与缺陷。一方面，私营安保公司能够降低欧盟边境安全治理的成本。实践证明，欧盟及其成员国将边境安全业务外包给私营安保公司也正是看到了它在降低边境管理成本、优化资源配置以及提高成本效益等方面的优势。加利亚·拉哈夫(Gallya Lahav)指出，私营安保公司参与边境安全治理具有反应灵活、应对迅速且综合能力强等优势，欧盟之所以将边境安全业务外包给私营安保公司正是为了降低移民控制成本而进行理性算计的结果。(42)Gallya Lahav，“Immigration and the state：the devolution and privatisation of immigration control in the EU”，Journal of Ethnic and Migration Studies，Vol.24，Issue 4，1998，pp.675-694.另一方面，私营安保公司能够提供欧盟所需的各类边境管控服务。私营安保公司是以盈利为主要目标的行为体，为了吸引到更多的客户，私营安保公司往往会根据市场需求提供各类专业且优质的安保服务。私营安保公司具有极强的专业性且服务质量高这一优势，非常适用于应对欧盟边境安全治理的各类挑战。

二是私营安保公司在参与欧盟与成员国、第三国边境合作实践时优势突出，可以绕过政策协调以及领土主权冲突等阻碍国家间合作的敏感性问题。边界地区与国家主权之间的关系非常复杂，因为边境安全治理既涉及一国对其领土的内部绝对控制，也是一国与相邻国家之间边境的外部联系纽带。对于任何一个国家而言，边境安全治理传统上被视为政府的垄断性和排他性职能，对边境地区的完全控制也是国家主权的重要体现。尽管欧盟已经基本实现了申根区内部无边界的自由，但欧盟与申根成员国在边境政策协调上存在内在张力。与此同时，欧盟与非申根邻国也面临共同管理外部边界的问题，边界主权问题的复杂性和敏感性显然也加大了双方进行外部边境安全治理的难度。如果将私营安保公司引入边境安全治理中，既可以在一定程度上缓解欧盟与成员国边境政策协调的张力、也可以降低欧盟与第三国在领土主权上可能的冲突。这主要是因为私营安保公司属于私营企业实体，可以将之视为“中立行为体”，从而绕过欧盟与成员国、第三国开展边境安全合作时面临的政策协调、领土主权冲突和执法管辖重叠等敏感问题。

三是欧盟及其成员国主动将一些边境安全业务外包给私营安保公司也是新型边境安全公私关系治理模式的一种探索。(43)Constantin Bogdan ovar，“Management of immigrants’ crisis also by involving the private security companies”，Strategic Changes in Security and International Relations，Vol.2，Issue 1，2016，pp.106-107.目前，欧盟及其成员国已经在实践中探索出这一新型边境安全公私关系治理模式。例如，斯洛文尼亚早在2015年11月就明确表示，“斯洛文尼亚政府打算与私营安保公司建立良好协作关系，更好地管理数千名穿越该国前往欧洲北部的非法移民。”(44)Marja Novak and Maja Zuvela，“Slovenia to use private security firms to help with migrant flows”，https：//in.reuters.com/article/us-europe-migrants-slovenia/slovenia-to-use-private-security-firms-to-help-with-migrant-flows-idUSKCN0SK25W20151026，visited on 21 November 2020.欧盟边境管理局前执行理事伊卡尔·拉天伦(Illka Laitinen)也表示，“我们与私营安保行业合作的经验非常积极，它们不仅有很多好的想法，而且也带来了诸多的创新，能够让边境守卫者以一种新的方式思考解决问题。”(45)Nikolaj Nielsen，“Frontex chief looks beyond EU borders”，https：//euobserver.com/fortress-eu/118471，visited on 21 November 2020.事实上，欧盟及其成员国将边境安全治理外包给私营安保公司并不代表“国家撤退”或“国家治理失败”，恰恰相反，这意味着边境安全治理进程中的权力关系被重组并向新兴行为体扩散。(46)Thomas Lemke，“‘A Zone of Indistinction’-A Critique of Giorgio Agamben’s Concept of Biopolitics”，Outlines：Critical Practice Studies，Vol.7，Issue 1，2005，p.11.因此，从这个角度而言，私营安保公司参与欧盟边境安全治理，无论对于私人行为体而言抑或对于欧盟及其成员国来说，如果彼此能够最大限度地协调配合，就能形成一种共赢局面。

需要指出的是，私营安保公司参与欧盟边境安全治理也存在着诸多的消极影响及潜在风险。第一，私营安保公司在管制欧盟边境非法人员及货物流动方面的作用日益增强的同时，也产生了一种与欧盟及其成员国的主权相矛盾、利益相背离的趋势。边境地区是一国领土的重要组成部分，也是国家主权重要的物质象征。安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)就将民族国家视为“边界权力的容器”。(47)Anthony Giddens，The nation-state and violence，Cambridge：Polity Press，1987，p.49.彼得·泰勒(Peter J. Taylor)也指出，“主权国家组成的世界是一个被不同的边境所划分的世界。”(48)Colin Flint and Peter J. Taylor，Political geography：World-economy，nation-state，and locality，New York：Routledge，2017，p.164.由此可见，边境地区对一国主权的重要性。国家对边境地区的控制程度主要取决于其对边境地区人员及货物流动的有效控制能力，以及对跨国犯罪、恐怖主义、人口贩卖、非法走私等各类跨境问题的处理能力。然而值得注意的是，欧盟是一个超国家组织，其主权的获得主要依赖于成员国的主权让渡。当前，欧盟在进行边境安全治理过程中逐渐将一些安全职能外包给私营安保公司，标志着欧盟对边境控制权力的重组，一旦私营安保公司脱离了欧盟的控制，将不可避免地会导致其主权的垄断性和权威性遭到削弱甚至丧失。此外，随着私营安保公司在欧盟边境地区的作用日渐增强，欧盟对边境安全治理的排他性垄断也将让位于多元行为体的参与，欧盟主权的排他性必定遭到削弱。此外，私营安保公司参与欧盟边境安全治理有时候也会出现与欧盟及其成员国的利益相背离的现象。尽管私营安保公司与欧盟及其成员国一样致力于维护边境安全，但前者追逐经济利益的本性明显会与后者存在冲突。欧洲议会议员斯卡·凯勒(Ska Keller)就直言，“通过私营安保公司提供的监视技术来应对边境安全挑战是错误的，这只会提高欧盟成员国的分担成本并加剧成员国之间的不团结。”(49)Jane Lethbridge，“Privatisation of Migration & Refugee Services & Other Forms of State Disengagement”，https：//www.world-psi.org/sites/default/files/documents/research/final_psi_epsu_psiru_privatisation_of_migration_and_refugee_services.pdf，visited on 19 November 2020.

第二，私营安保公司在参与欧盟边境安全治理过程中，可能会滥用暴力甚至恶化冲突，进而引发人道主义问题。在欧盟边境安全治理过程中，私营安保公司被曝光的侵犯人权、虐待囚犯和不负责任的拘押丑闻屡见不鲜。例如，2010年10月，安哥拉国籍的吉米·穆本加(Jimmy Mubenga)被英国驱逐出境，与英国边境管理署签订安保合同的杰富仕公司3名私营安保人员在护送其到机场的过程中致使穆本加离奇死亡，这一事件就属于典型的人道主义事件。尽管这一事件之后，杰富仕丧失了与英国边境管理署的安保合同，但其仍然以各种途径参与世界各地的边境管控活动。(50)Thomas Gammeltoft-Hansen，“When It Comes to Immigration，Can Privatization Kill?”，The New Times，Apr. 2，2012.再如，2014年9月，在德国西格兰-布赫巴赫收留中心也发生了私营安保雇员对寻求庇护者施加酷刑和虐待的丑闻，涉事公司为欧洲家庭护理公司。(51)“Asylum seekers abused in German shelter by security contractors”，https：//www.dw.com/en/asylum-seekers-abused-in-german-shelter-by-security-contractors/a-17960732，visited on 19 November 2020.在此情形下，欧洲国家内部已经对私营安保公司参与边境安全治理所带来的诸多人道主义问题表现出担忧。欧洲一些维护人权的非政府组织就批评称，私营安保公司为欧盟边境安全管控提供的无人机巡逻、指纹识别、智能边境监测技术等侵犯了公民的自由及个人隐私，几乎没有将维护人权考虑在内。(52)Rachel L. Finn and David Wright，“Unmanned aircraft systems：Surveillance，ethics and privacy in civil applications”，Computer Law & Security Review，Vol.28，Issue 2，2012，pp.184-194.欧盟大幅度加强边境管制只会助长私营安保行业和边境走私团体的发展壮大，随之而来的是难民及非法移民遭受痛苦甚至虐待死亡的人道主义事件的增多。(53)Keith Proctor，“Europe’s migrant crisis：Defense contractors are poised to win big”，https：//fortune.com/2015/09/10/europe-migrant-crisis-defense-contractors/amp/，visited on 19 November 2020.在此情形下，为遭受人权侵犯的边境“非法人员”提供必要的补救措施仍然是一个棘手的难题，这显然不利于那些被定义为边境非法人员的权利维护。

第三，私营安保公司参与欧盟边境安全治理的法律法规仍不完善，存在一定的法律真空和灰色地带。在国际层面，尽管国际社会主要形成了两个关键性文件——《蒙特勒文件》和《私营安保服务供应商国际行为守则》，但对私营安保公司的规制仍旧缺乏硬性的法律约束力。以《蒙特勒文件》为例，2008年9月，英国、美国、法国、德国、澳大利亚、加拿大、伊拉克等17个国家签署《蒙特勒文件》，概述了现存国际人道法和人权法对使用私营武力的法律义务。(54)邢瑞利：《印度洋安全治理中的私营安保公司》，《印度洋经济体研究》2019年第3期，第148页。然而，该文件自身存在模糊性且无约束力，只是在宏观层面规范和指导私营安保公司。在欧盟层面，由于私营安保公司参与欧盟边境安全治理属于新现象，欧盟尚未及时制定一套完整的问责与法律监督规制框架。一方面，欧盟与私营安保公司签订边境安全业务的合同尚未有明确的法律说明且相关流程不够透明公开。例如，欧洲绿党议员斯卡·凯勒(Ska Keller)就指出，“欧盟边境安全政策正朝着错误的方向发展，在预算普遍削减和实行财政紧缩措施的背景下，花费巨资与私营安保公司签署建立欧盟边境监测系统、智能边界系统以及其他先进监控技术的合同细节缺乏透明度，最终只会使欧洲大型私营承包商获利。”(55)Apostolis Fotiadis and Claudia Ciobanu，“Closing Europe’s Borders Becomes Big Business”，https：//www.globalpolicy.org/pmscs/52179-closing-europes-borders-becomes-big-business.html，visited on 20 November 2020.另一方面，欧盟与相关行为体缺乏建立统一的监督规制框架来规制私营安保公司。私营安保公司从事边境安全服务具有典型的跨国性特征且活动位置不固定，大多时候会同时牵涉欧盟、欧盟成员国、欧盟外部边界第三国、私营安保公司母国等多国法律，而正是由于缺乏统一的监督规制框架致使责任难以厘清。

第四，私营安保公司参与欧盟边境安全治理某种程度上不仅无助于解决跨境威胁，反而会引发新的问题。一方面，私营安保公司已经遭到质疑，并被视为无助于从根本上解决欧盟边境问题的根源反而成为最大的获利者。马克·阿克曼(Mark Akkerman)认为，一些私营安保公司为处于战乱状态的国家出售武器助长了难民数量的上涨，同时也赢得了欧洲国家为应对难民大量涌入而外包的各类安保合同，这显然无助于解决难民危机的根源，反而为私营安保公司牟取暴利提供了新的契机。”(56)Mark Akkerman，“How the Security Industry Reaps the Rewards of E.U. Migration Control”，https：//www.newsdeeply. com/refugees/community/2018/06/04/how-the-security-industry-reaps-the-rewards-of-e-u-migration-control，visited on 19 November 2020.另一方面，私营安保公司参与边境安全治理也会带来新的问题，致使欧盟边境安全朝着军事化方向发展的可能性大大上升。私营安保公司作为受利润驱动的商业实体，之所以能够参与欧盟边境安全治理主要就是通过渲染边境地区的安全威胁，以出售先进的边境监视软件和技术手段应用为前提，从而实现对边境安全情况的实时监测与预防。这就容易产生一个问题，即私营安保公司可能重新塑造并影响欧盟的决策过程，在确定与技术能力相对应的边境安全问题前，就率先提供了一种昂贵且先进的技术解决方案。(57)Virginie Guiraudon，“The constitution of a European immigration policy domain：a political sociology approach”，Journal of European Public Policy，Vol.10，Issue 2，2003，p.268.换句话说，私营安保公司为了获取更大的利润与市场份额，会持续生产创造出昂贵的技术产品并说服欧盟及其成员国购买，从而有可能导致欧盟治理边境安全的需求是根据私营安保公司提供的技术供给来决定而并非出于真正的实际需要。此外，这些先进边境监视技术的过度使用，显然也会加剧欧盟边境的军事化趋势。

五、结语

总而言之，在欧盟及其成员国持续推动“再边界化”并加强边境管控的背景下，私营安保公司作为一种新兴的治理主体，广泛参与欧盟边境安全治理已呈现出普遍化和常态化趋势。鉴于欧盟仍在不断强化边境管控措施，而私营安保公司也致力于进一步扩大边境安全市场份额，两者的利益趋同致使未来欧盟边境安全治理私人化的趋势很难发生逆转，反而会更加固化。总的来说，私营安保公司参与欧盟边境安全治理的积极作用要大于消极作用，但需要谨慎处理私营安保公司所引发的各类消极问题及潜在风险。目前，欧洲国家内部针对私营安保公司参与欧盟边境安全治理所引发的侵犯人权事件及各类丑闻、容易导致欧盟边境安全的军事化趋势等问题，质疑声不绝于耳。由此可见，如若不能对私营安保公司进行有效的问责和监督，私营安保公司参与欧盟边境安全治理的正当性、合法性以及有效性必将长期遭到质疑。鉴于此，未来对于欧盟及其成员国而言，构建一套有效规制私营安保公司参与边境安全治理的法律制度将是一个亟待解决的问题。