城市“拆围透绿”整治工程存在的问题及对策研究

赵艺雯，林丽梅，郑逸芳

(1.福建农林大学公共管理学院，福建 福州 350002； 2.福建江夏学院公共事务学院，福建 福州 350108)

引言

近年来，随着基础设施的完善和物质生活的提高，人们更加重视精神生活的提升，对生活的体验感和居住环境的舒适感也有了更细致的要求。2016年，中央发布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称为《意见》)，明确提出未来原则上不再建设封闭式小区，现有的住宅和单位大院也要逐步打开，实现内部道路公共化。在此背景之下，“拆围透绿”整治工程在很大程度上得到了各级政府及社会各方的高度重视，我国各大城市对市容建设、城市绿化、“拆围透绿”等工作也出台了相应的措施。

所谓“拆围透绿”，又称破墙透绿、破围透绿，是指通过利用栏杆、绿化植被等外围包装来代替现有的围墙，让其达到“隐形围墙”的功用。具体的思路体现在改造城市主干道道路两侧的实体围墙，对城市临街建筑所构筑的空间进行多层次、多形式的绿化美化。以此争取达到扩大城市绿化面积，追求城市内生态效益最大化的目的，通过拓宽道路空间来舒缓交通拥堵，提高出行率，进一步改善城市交通现状，提升城市整体魅力。

“拆围透绿”整治工程是当前政府对于社区、办公楼、公园等场所进行外部改造的主要手段之一，通过此举增加城市的绿化率，增高绿视率，提升人居环境品质，采取不同形式的透绿，实现“透绿、透光、透风、透景”的目标，真正还绿于民，让城市“处处见绿”。

一、“拆围透绿”工程的发展历程

第一阶段:前苏联所推行的城市规划思想是我国在城市发展中最早采用的规划方式，主要采用现代主义手法的大街廊、小区制的街区模式为主。吉伯德、沙里宁等均从城市功能和空间的角度提出了改善城市环境拥堵状况的对策，鼓励城市街区的设计思路以自由扩散为方向发展。随着城市化进程的加快，城市规模扩大和城市交通拥堵等一系列问题随之凸显，大街廊、小街区的模式已不能跟上城市发展的步伐，众多学者开始将研究视角转向欧洲国家的开放式街区。借鉴欧洲国家对小区建设的经验，拆除围墙，将其更换成栏杆等，在栏杆旁种植大量植物。

第二阶段:2005年《国家园林城市标准》(2010年重新修订)提出“城市主干道沿街单位90%以上实施破墙透绿”，此标准出台后，各大城市开始进行沿路的“破绿”视点工作。

第三阶段:《意见》中提到了新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。随着生态文明建设的逐步深入以及政策理念的推动，各大城市开始全面推进“拆围破绿”的工作。

二、“拆围透绿”工程的重要意义

(一)改善城市整体环境，完善城市绿化建设

众所周知，绿色植物的光合作用能够吸收二氧化碳，产生大量氧气，对降低噪音、净化水质、吸收粉尘、净化空气等都会产生不同程度的影响。通过“拆围透绿”工程，再结合道路建设和绿化工作的开展，一方面有助于城市整体环境的改善，对城市环境的温度有很大的调节作用；另一方面，可以有效增加城市绿地的面积，提升绿化率，为城市注入新的活力，使整个城市更具包容性和开放性。

此工程还能有效解决城市空间布局中绿地之间的空隙问题，以及如何规划好城市内部、小区与小区之间、小区与道路之间的绿地问题等。通过有效的规划，合理利用城市空间，减少不必要的空隙，增加城市的绿植覆盖率以及丰富植被的品种，采用不同的植被类型构建“隐形围墙”，丰富城市内生态系统，营造良好的生活环境。

(二)合理规划居住空间，提升居民幸福满意度

对小区的围墙进行拆除，在很大程度上可以释放足够的空间，一方面拆除围墙后市民在观赏性上不会有视觉的压迫感，满眼绿意，可以提升心情的愉悦感；另一方面，对小区内部重新规划，增加停车位，改进林荫停车场；围墙的拆除拓宽了道路的主干道，使小区道路与城市道路相贯通，既方便市民的出入，又优化调整了道路交通组织，适当的缓解了交通出行拥堵状况。在遇到车辆撞击的不利情况下，绿植可以起到缓冲的效果，减少车辆因撞击而造成的损害。

城市容貌是展现城市形象的一张重要名牌。近年来，政府不断加强对城市容貌的管理，从政策、管理、实施等角度考量，力求打造一个有温度、有风度的城市。“拆围透绿”工程对整个城市的美观起着举足轻重的作用，通过扩大绿化面积，种植不同种类植被，弥补了城市绿化不足的短板，提升城市整体绿化水平。绿化工程营造满眼绿意的城市景象，提高城市的亲民力和可塑性，增加居民对城市的依赖性和享受感，在改变城市形象的基础上提升市民的幸福指数。

(三)加强“拆围透绿”成本管控，带动城市经济增长

水泥围墙的使用寿命是非常重要的。我国现在常见的围墙以铁艺围墙为主，天气的变化、空气的湿度对围墙会造成不同程度的损坏。例如下雨天雨水会腐蚀墙面，进而围墙内的铁柱就会生锈，时间一久，产品使用性能的寿命会大打折扣。同时，围墙要定期加固，加固的材料、面积也要根据围墙当前状况进行选择和修筑。不论是建围墙还是加固方面都需要花费大量的人力、物力、财力。

城市绿化率的提高还能降低城市中产生的热岛效应，用“绿岛”拯救热岛，引风入城，绿色植被的稀疏性使城市空气流通更自由，改善城市环境的负面状态。与此同时，拆围工作还会间接的带动经济效益。如今人们对于生活品质的追求在不断提高，随着我国旅游业迅速发展，人们会利用更多的空余时间走出去，感受不同城市的文化魅力。城市环境的改变很大程度上会提升旅游业及其他服务业的发展，增加城市魅力，带动城市经济的增长。

三、城市“拆围透绿”工程问题探析

(一)政策执行困难

自政策落实至今，各大城市有序开展了小区“拆围透绿”的工作，在政府的支持下，大部分一线、二线城市的整治工作效果明显，沿街、沿道路的围墙大都已被植被所替代，大部分小区都在逐步完成拆围工作；新建的小区也不再筑起高高的围墙，而是在规划之初就已设想好用绿植取代围墙的多种方案，根据不同地理位置和建筑风格选取不同种类的绿植，合理分布，从源头解决了今后拆围的问题。

以福州为例，政府将各社区拆围工作任务下发给各城区政府，按照“谁所有谁负责”的原则，逐一由属地政府负责指导和监督。鼓励拆除相邻小区栏杆和围墙，积极探索敞开式小区新形式，打通各小区之间的联通，使多“小区”整合成一个“大区”，改变传统封闭式小区观念，形成各小区绿地休闲空间的共享共用。但是在一些小城市、县城，“拆围透绿”工作面临瓶颈期。

导致工作进展缓慢的原因主要包括:第一，政策落实不到位。政府要对“拆围透绿”工作的相关政策和条例做深入的探究，力求完善每个细节，对现有政策的不足之处加以补充和修增。从上级层层下达，耗时太久，没有及时地对工作做出指示，未能在“拆围热”氛围中一鼓作气，工作战线耗时过长。此外，由于“拆围透绿”的政策在下发时，相关单位没有做好政策的解读工作，存在政策的漏洞，没有明确对相关问题做出标注和指示，如小区道路及公共设施的所有权归属问题、赔偿问题、福利问题等，这容易引发居民争执，对政策出现误读的现象。第二，政府部门职责划分混乱。“拆围透绿”工作所涉及的部门、人员、任务等程序较为繁杂，工作内容繁多，它包括拆围前、拆围时、拆围后的各项工作，如对拆围的范围及数量进行统计、周边环境的考察、制定好不同社区的拆围方案、做好群众心理疏导工作等；它不仅要解决围墙拆除，还要关注拆除后的残余工作，例如对电线老化、边角地绿化、缆线下地的整治工作。各部门之间对各自工作的认知不清晰，责任分工不明确，容易出现交叉、空白的现象，这会导致政策在执行的过程中出现了很多困难，难以达到预期的效果。第三，该政策没有受到持续的关注。一方面这项工作本身需要一定数量的经费来作为支持，很多地区由于受到当地经济发展水平的影响，资金投入压力较大；另一方面，基层干部在工作中怕出错、怕问责，也导致了政策无法在第一时间得到有效执行。

(二)居民的认同度不高

居民对“拆围透绿”的态度褒贬不一，一些居民持积极态度，他们认为“拆围透绿”会增加城市的整体美感，尤其在小区“拆围透绿”后，一些道路的扩宽可以直接减少出行的时间，不用绕路；另一方面，小区内的绿化环境变得更加赏心悦目，出门即可看见美景，提高了生活的幸福感。还有一些居民持反对态度，主要原因是:第一，他们认为围墙的拆除增加了社区内安全问题，任何车辆与人员可以随意进出，没有任何管束，物业也失去了原本的意义；第二，社区的开放导致了大量外来车辆占用内部的停车场，社区内部车辆停车资源被严重占用，如果不出台相关的政策或收费标准，这将会对业主的利益造成严重的威胁；第三，社区内部公共设施会更容易遭到过度使用甚至破坏，一些外来人员在使用公共设施时，由于不是自身的东西，便不会珍惜使用，降低了社区内部公共设施的使用寿命。

(三)“拆围透绿”的材料选择不当

“拆围透绿”的主要目的是让城市注入更多绿意，提高城市的绿化率，提升市民对城市的包容度与幸福感，那么在选择绿植的时候不能单单考虑吸附性和种植密度等因素，也要注意和当地特色相融合，根据不同地区的特色选择不同的绿植。在江浙沪一带，透绿围墙的种植仿照欧美国家的绿化，以攀缘植物为主，这些植物的生长速度快，劲头足，短期内便可覆盖整片围墙，使得透绿围墙被包裹的严严实实，但它也存在生长周期快且修理难度大的问题，从绿化的角度并没有达到真正的目的。因此在选择材料时，不能一味照搬其他地区的经验，只追求美感而不考虑其他因素，要根据不同气候、位置因素选取合适的生长植被。

(四)绿化效果不佳

由于“拆围透绿”工作具体实施的时间不久、经验不足，很多单位部门对此项工作没有充分了解，不论是在植被选择还是种植的部分都没有完全的经验，导致了拆围后的绿植种植情况千奇百态，许多地方杂草丛生，枯萎不堪，因为打扫不及时，枯树枯叶满地都是，这样的绿色景观不是大家心目中的透绿，这也对当前工作整治情况提出了更多的要求。

四、完善“拆围透绿”工程的政策建议

(一)加强宣传教育，引导市民正确看待

市民对于“拆围透绿”工作存在较多的误解，据了解，大多市民所担心的问题主要在于小区安全问题、公共基础设施使用问题、小区停车位占用问题、物业管理权限问题等。基于这些问题没有得到明确的解答，在心理上一时难以接受，形成了反抗心理。对此，政府应加强宣传和引导，通过走进社区摆设讲堂，发放资料等形式向市民介绍“拆围透绿”的优秀案例，逐步打开市民的心理防备，对于市民所担心的问题要联合各方及时加以解决，出台相关的政策来弥补当前的疑虑。政府要通过不同的媒介，如网络、电视、广告、报刊等，来广泛的宣传“拆围透绿”的积极意义，提升市民的认同度。同时，市民也要不断地加强自己对于城市绿化的认识，主动从心理上接受“拆围透绿”所带来的积极效应，要站在全局的角度思考问题，积极与政府相关部门提出自己的看法，参与到城市容貌的建设当中。

(二)完善政策法规，补全当前法律漏洞

政府关于“拆围透绿”工作所出台的政策少之又少，在2016年出台的《意见》中指出小区建设的思路，提出要尽快解决交通网络设计布局问题,实现内部道路公共化，其后很难再找到最新的政策文件。缺少政策的支持，使当前“拆围透绿”工作不受重视，难以有效推进。对于市民所提出的相关问题也没有统一的标准和解答。对此，政府相关部门应根据当下的情况进一步提出意见，对“拆围透绿”中所出现的问题及时进行分析和解答，制定出相关的政策。如对小区内停车的管理、公共设施使用及破坏情况、物权所有者等，弥补当前政策的漏洞，保证有法可依，有章可循。

(三)加强监督管理，确保工作有序进行

做好“拆围透绿”的工作是城市容貌管理工作中的重要环节，它的工作任务大、范围广，涉及的服务部门众多，这就需要政府做好监督管理的工作。在拆围工作的先后三个阶段根据不同的情况制定监督方法，有专门部门进行管理，确保责任到人，不推卸，不扯皮，保证每一环节的工作能做到有序完整。政府应该更多地关注拆围后的边界修复问题，对随意踩踏绿地、破坏环境的市民予以教育处罚等；同时对于公园的“拆围透绿”，应当根据当地特色、公园主题、周围环境等来进行绿植的布局和种植，不能以偏概全，统一规划，这会使公园的美感大打折扣。除了机关部门的参与之外，还要积极发动社会企业、市民一同参与到监督工作中来，引导社会各方参与，加强个人的责任意识，广泛发动人民群众，人人都做监督者，扩大监督管理的队伍，主动融入到城市建设中去，为整个城市的容貌奉献自己的一份力。

(四)合理选择绿植品种，科学规划绿化布局

在开展透绿工作之前，设计师要对绿化工作做全面的统筹和布局，要根据每一个社区、公园、机关单位的实际情况，进行科学合理的搭配，均衡绿地之间的绿化标准，协调发展。要根据各地特色来搭建绿化，凸显艺术性与独特性，打造一个完美的城市绿化空间。同时，要注意绿植的选择，不能一味寻找观景性好的进行种植，要根据地区气候合理选择，互相搭配，提高观赏性。制定合理的绿化方案，及时对绿植进行养护，避免出现绿植枯萎或死亡。如今，不少地区在选择植被方面都有各自的特色，以羊城为例，天河公园内绿植品种多达30余种，在原废弃的卡丁车场分片种植紫荆林，打造一片粉色花海。各地区应集思广益，在尊重自然条件和不破坏生物系统的情况下，结合各地地形地势、自然环境、人文气候，创造别致的绿色景观。