关于深化林草领域 “放管服”改革的若干思考

杨 娜

(国家林业和草原局机关服务局 北京 100714)

“放管服”改革即简政放权、放管结合、优化服务，中共中央、国务院高度重视 “放管服”改革工作。2001年起开展行政审批改革，由单一的简政放权到简政放权、放管结合，再到简政放权、放管结合、优化服务不断完善，即由行政审批制度改革到 “放管服”改革不断深化[1]。尤其是中共十八大以来，“放管服”改革力度大、范围广、程度深，创历次改革之最。2021年，国务院连续第9年召开深化 “放管服”改革电视电话会议，并印发重点任务分工方案。深化 “放管服”改革有利于建设服务型政府，打造良好营商环境，激活市场主体活力，高效便捷地为民服务。

当前，林草领域 “放管服”改革已进入爬坡过坎、不进则退的关键阶段，也到了上水平、上台阶的重要拐点。尤其是2018年国务院机构改革后，林草系统已全面承担监督管理森林、草原、湿地、荒漠，陆生野生动植物资源开发利用和保护，管理国家公园等各类自然保护地等职责[2]。为更好履行机构改革后林草职责，需要统筹谋划 “放管服”涉及的各项工作，深入研究行政许可设定、调整、实施、评价，不断加大野生动植物、自然保护地、资源等重点领域行政许可改革力度，完善监管制度等。本文将以深化林草领域 “放管服”改革为主线，基于改革现状，结合最新改革动态，探讨深化改革关键问题，并提出具体改革建议。

1 林草领域 “放管服”改革现状

“放管服”改革是政府的自我革命，是应对复杂国际形势和新技术挑战、推动经济社会高质量发展和为民服务、建设有效治理型政府[3]的必然需要。其本质是转变政府职能，处理好大和小、收和放、政府和社会、管理和服务的关系[4]。“放管服”改革作为转变政府职能、深化行政体制改革的重要抓手，是发挥市场在资源配置中起决定性作用的经济体制改革的突破口，包括政府部门的行政审批改革、商事制度改革、“证照分离”改革、行政审批中介服务、职业资格认定退出、规范减税降费等内容。深化林草领域 “放管服”改革事关林草系统服务型政府建设、林草行业营商环境优化以及林草改革发展大局。自审批改革以来，林草系统严格落实国家 “放管服”改革要求，不断推进政府职能转变，取得了显著成效。

1.1 简政放权力度持续加大

一是实行许可清单管理。进一步规范许可事项名称、主管部门、实施机关、设定依据等，清单之外一律禁止许可。出台行政许可工作管理办法、政务服务中心行政许可服务工作制度、行政许可实施规范标准，明确许可范围、材料、条件和程序等要素，进一步规范许可行为、优化许可程序。

二是大幅精简行政许可事项。2002—2020年，中央政府分期分批取消和下放行政许可事项共计3 499项，其中取消2 930项、下放569项。在林草领域原有的97项林草行政许可事项中，取消下放调整了71项，削减比例达73%。在中央指定地方实施的57项林草行政许可事项中，已取消30项，削减比例达53%。国家林草局还加大行政许可委托[5]，将国家林草局本级的6项行政许可事项委托各省级林草主管部门实施，方便了许可事项办理。

三是不断优化营商环境。公告取消证明事项，开展涉企不合理收费清理，取消行政审批中介服务事项，工商登记前置审批调整为后置，加强职业资格改革，进行权责清单梳理，修订市场准入和外商准入负面清单。

四是深化 “证照分离”改革。起草林草系统 “证照分离”改革实施方案，由自贸区试点推向全国全覆盖，并推进15项涉企经营许可事项的分类改革。

1.2 事中事后监管不断完善

“双随机、一公开”监管制度制定及执行良好。自2015年起，全面推进随机抽查监管制度建设，出台 《国家林业局行政许可随机抽查检查办法》及相关随机抽查规定10个，对国家林业局行政许可随机检查工作的原则、实施主体、制度安排、结果公开等予以明确。2017年起，每年组织开展行政许可事项 “双随机、一公开”检查，并将监管数据归集至全国一体化政务服务平台和 “互联网＋监管”系统。

1.3 审批服务效能不断提升

一是重点领域行政许可服务不断创新。在林地资源管理领域，加强林木采伐 “放管服”改革，对林农个人申请采伐人工商品林蓄积不超过15 m3的，精简或取消伐前查验等程序，按告知承诺方式办理[6]；构建 “互联网＋采伐管理”模式，实现许可服务便捷化、数字化、智能化。在林草种苗领域，对林草种子生产经营许可按告知承诺方式办理，当场办结，加强监管。林草种子生产经营许可证实现电子化，出台电子证照工程标准，做到全国统一规范。

二是自2020年10月起，行政许可网上平台全面运行，实现材料接收、受理、审查、决定、送达、公示、评价全流程网上办理，提供 “不打烊服务”“不见面许可”。平台完善许可办理、查询统计、督办提醒、监督管理等功能。加强行政许可数据归集共享，平台与全国一体化政务服务平台、全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统实现对接互通。

三是政务服务水平不断提高。政务服务中心通过一窗受理、集成服务、一次办结，让申请人 “最多跑一次”或 “零上门”。加强政务综合咨询服务工作，设置党员先锋岗、意见箱和咨询综合类窗口，公布热线电话，不断提升人民群众对林草许可、政务服务的获得感、幸福感、满意度。

2 林草领域 “放管服”改革现存的突出问题

2.1 “三个问题”对林草领域 “放管服”改革工作提出任务要求

与林草事业发展需要和人民群众期盼相比，林草领域 “放管服”改革仍存在一些差距，还面临着一些困难和挑战。改革的系统性、协同性有待加强，简政放权仍有空间，对行政许可实施的监管可以更全面，政务服务水平有待再提升。

一是简政放权不够。行政许可数量仍有压缩空间，许可事项整合优化不足，相关法律法规修订不及时，部分许可下放后实施评价需进一步完善。

二是创新监管不力。监管理念不强，仍存在重审批轻监管现象；监管方式创新不足，信用监管缺失，“互联网＋监管”应用不足；行政许可事项委托后的监管仍有待提高。

三是服务优化不足。积极主动服务不多，行政许可关联事项并联办理不足，政务服务中心建设可进一步提升。“一网通办”可进一步完善，部局间或中央和地方林草部门行政许可数据归集共享需进一步提高。部分涉企经营许可事项在全国实行告知承诺制落地见效不足。部分相关许可存在重复提交材料现象，有些许可办件时限稍长，部分评审、鉴定、撤回、补正不太规范。

2.2 “三大原因”制约林草领域 “放管服”改革深化

一是人员储备不多。部分人员存在权力意识，因循守旧，主动服务能力意识有待进一步提升。行政许可工作力量不足。此外，由于机构改革，地方林业部门撤并，森林公安转隶，新增了许可事项，对履行行政审批职责提出了更高要求。

二是管理机制不畅。许可事项协同办理可进一步提升，国家与省级林草主管部门、归口管理部门与许可事项承办单位、国家濒管办与各办事处审批工作协调机制有待进一步理顺。

三是基础保障不足。行政许可信息化水平有待提升，林草领域行政许可网上平台、电子证照系统、业务垂管系统需优化升级；林草行政许可信息系统与国家政务服务平台、海关单一窗口平台对接共享有待进一步提升，“互联网＋政务服务”效能有待进一步提高。

3 深化林草领域 “放管服”改革思路与对策

3.1 工作思路

以 “林草事业高质量发展和现代化建设”为主题，围绕4个生态系统和1个多样性的林草职责，淡化权力意识，树立为民服务理念，不断深化林草领域 “放管服”改革。

3.1.1 人员队伍建设是基础

淡化权力观念，树立科学系统理念，提高审批工作能力，加强专职审批工作人员配备。加强行政许可事项承办单位的整合统筹，促进条块结合和资源配置。做好前店后厂管理工作，行政审批人员依法依规高效审批，履行好受理、审查、决定、评审、监管等职责；政务服务人员积极主动提供优质服务，履行好收件、送达、评价、公示、咨询等职责；行政审批管理人员进一步落实行政许可的统筹管理、研究、评价等职责。

3.1.2 理顺管理机制是前提

落实好国务院 “放管服”改革政策文件，统筹谋划林草领域改革工作。进一步理顺行政审批管理机制，优化行政许可归口管理与行政许可事项承办单位业务管理；完善国家林草局与省级林草主管部门审批机制，做到放而不乱、统而不死；明确国家濒管办与各办事处审批工作协调机制；加强部局融合，促进相关行政许可事项部局协同办理。

3.1.3 许可事项改革是关键

对全国林草领域行政许可情况进行梳理，做到家底明、底数清。加强对委托、下放行政许可事项实施情况评价，对设定、取消行政许可事项进行论证审查，对行政许可事项案卷定期评查。做好行政许可事项清单与政务服务事项清单、“互联网＋监管”事项清单、权责清单、市场准入负面清单等的衔接。

3.1.4 法治规范是保障

完善的行政审批、监督检查、政务服务制度等是 “放管服”改革的立足点。要在法治下推进改革、在改革中完善法治[7]，同步修改相关规章和规范性文件，及时把改革中形成的成熟经验制度化、法律化，做好相关法律法规的立改废释工作，确保重大改革于法有据。在法律、法规、规范性文件制定审查时，统筹考虑行政许可事项，为行政审批工作提供良好的政策供给和制度支持，确保简政放权与相关法律法规衔接配套。

3.1.5 信息化建设是支撑

重点做好许可平台建设及对接、电子证照系统建设等。进一步加强行政许可网上审批平台建设，大力推进全流程 “一网通办”，做到审批事项全部网办、审批过程全程留痕、审批信息可查可溯、审批评价全面准确，以硬指标倒逼减环节、优流程、压时限、提效率、重责任、强监管，力求行政许可网上平台好用、管用、用好。加强行政许可办理系统对接，省政务服务平台与林草垂管系统等实现对接互通，破解使用系统多、二次录入繁、来回登录烦难题。加快制定人工繁育许可证等电子证照标准，加强电子证照系统建设，促进电子证照核发、归集、共享、应用等，及时将国家林草局电子证照信息归集到国务院电子证照库。

3.2 主要对策

针对 “放管服”改革存在的问题，着力破解制约改革进一步深化的难题；响应国家最新改革要求，以简政放权、放管结合、优化服务为着力点，扎实推进各项工作的进一步落实。

3.2.1 深入推进简政放权

一是加大行政许可改革力度。能取消的取消，能下放的下放，能合并的合并，继续精简林草行政许可事项，做好林草机构改革涉及行政许可事项的设定、整合和取消工作，重新发布行政许可事项清单，修订完善服务指南，加强行政许可实施评价。同时，统筹考虑行政许可事项委托、下放工作，出台委托、下放许可事项管理办法，及时开展检查评价，确保放得下、接得住、用得好、管得强。

二是严格权责清单管理。权责清单包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政给付、行政征收、行政监督检查、政府内部审批、其他权力等。要严格清单编制、调整、实施和监督，依法压减、取消、合并权力事项。

三是深入推进涉企经营许可事项 “证照分离”改革。采用直接取消、告知承诺、优化服务3种方式分类推进改革，特别是做好林草种子生产经营许可证等告知承诺实施，完善许可制度、办理流程、监管规则、违反承诺后果等，做到当场办结，并对履行承诺情况开展检查。

四是加大森林资源、野生动植物、自然保护地等重点领域行政许可改革力度。简化建设项目使用林地审批手续，加强重点国有林区改革，配合做好投资建设领域审批制度改革。深入研究野生动植物审批事项改革，加强拟取消事项的评审论证，着力做好相关法律法规规章的立改废释工作。建立统一的自然保护地审批制度体系，在 《自然保护地法》《自然保护地条例》《风景名胜区条例》等制修订工作中，对保护区设立、总体规划、修筑设施和开展活动等进行统一研究，构建统一高效的自然保护地审批监管机制。

3.2.2 不断强化放管结合

一是改革管理模式。加快改革以审批为主要内容的传统管理模式，把工作重点转向加强事中事后监管和优化政务服务上来。尤其是要对涉企经营许可事项告知承诺制加强检查，发现问题及时督促整改。

二是创新监管工作。转变监管理念，加强统筹协调，注重各业务条块的职能整合，将监管理念贯穿到林草监管执法各领域。按照谁审批谁监管、谁主管谁监管原则，落实监管职责。创新监管方式，进一步完善 “双随机、一公开”检查，开展信用监管、“互联网＋监管”、跨部门联合监管、包容审慎监管等，不断提升林草监管水平。

3.2.3 持续优化审批服务

一是优化行政许可事项办理。进一步完善许可办理制度，再造审批流程，简化办事程序，精简审批材料，缩短审批时限，规范鉴定评审。

二是探索林草领域关联事项并联办理。对引种检疫办理、苗圃资格及林木种子生产经营许可证、野生动植物进出口国内审批和国际履约审批等实行关联事项并联审批，明确由一个承办单位牵头办理、一个口径对外，内部审核环节由牵头单位征求相关单位意见。

三是探索部门许可协同办理。加强协同联动，进一步做好建设项目用地审查和林地审核工作，做好用地、用林、用草许可协同办理。

四是线上线下政务服务一体推进。加强政务服务中心建设，大力推进行政审批服务 “一网、一门、一次”[8]，不断提高网上审批率，加强信息归集共享，持续完善 “好差评”制度。