林业脱贫成果巩固对策建议*——基于云南省怒江州的SWOT分析

朱 霖 王 刚 和春庭 苏立娟

(1 国家林业和草原局国际竹藤中心 北京 100102；2 云南省怒江州林业和草原局 云南怒江州 673199；3 国家林业和草原局管理干部学院 北京 102600)

贫困问题是人类面临的共同挑战，消除贫困是人类社会的共同目标。中国共产党和中国政府历来高度重视扶贫工作，以习近平总书记为核心的党中央把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置[1]。当前，我国已经实现第1个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。2021年中央一号文件聚焦巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，而实现有效衔接必须持续巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推进脱贫地区乡村振兴。林业具有生态、经济、社会、文化等多种效益，在构筑国家生态安全屏障、改善贫困地区生态状况、提升贫困地区经济社会发展水平、维护边疆民族团结、促进乡村振兴等方面具有重要作用[2]，在推进脱贫地区成果巩固中具有天然优势和巨大潜力，并已取得良好效果[3]。对于林业扶贫的既有研究主要是采用文献总结[4]、资料对比、调研访谈等方法，从国家[2]、省域[5]、县域[6]等不同尺度回顾林业扶贫的主要发展阶段，分析贫困原因和扶贫难点[7]，研究林业扶贫的贡献率及影响因素[8]，总结主要林业扶贫模式[9]，评价产业扶贫质量[10]，找出存在的问题[11]，并提出相应对策建议[12]。受自然条件、发展基础、社会发育程度和市场环境等多种因素制约，边疆少数民族地区是脱贫成果巩固的 “重中之重，难中之难”，对其返贫风险需要高度重视，而相关研究也成为了深受关切的热点课题[13－14]。

1 研究对象概况及方法

云南省怒江傈僳族自治州 (以下简称怒江州)西邻缅甸、北连西藏，既沿边又涉藏，贫困程度深，曾是 “三区三州”深度贫困区。其脱贫成果巩固事关国家边防安全、生态安全、民族团结安全和意识形态安全，是国家重要的生态安全屏障。本文选取怒江州作为边疆少数民族地区研究区域，具有典型性和代表性。项目组于2018—2021年在怒江州深入一线进行深入调研，其间横跨脱贫攻坚、脱贫巩固和有效衔接乡村振兴的关键时间节点，是分析林业在国家重要发展战略下的调整、积极参与和发力的重要时间段。项目组多次在怒江州4个县(市)，通过开放式访谈和半结构化访谈，围绕脱贫攻坚主题和未来发展开展访谈调查。访谈对象主要是当地林业主管部门、基层林业工作人员和贫困林农等，基本涵盖了当地生态扶贫攻坚的主要参与者和亲历者，具有全面性和代表性。本文将基于调研所得材料，从怒江州林业脱贫攻坚的基础和现状出发，运用SWOT分析法[15]， 从优势(Strength)、劣势(Weakness)、机遇(Opportunity)、威胁(Threat)4个方面分析怒江州的林业发展，并提出巩固脱贫成果的对策建议，为刚刚脱贫的原深度贫困地区依靠林业发展夯实巩固脱贫成果和有效衔接乡村振兴提供策略选择和智力支持。

2 怒江州林业脱贫成果巩固的SWOT分析

2.1 优势分析

1)自然资源禀赋优越。2019年底，怒江州林业用地面积12 655.67 km2，占全州土地面积的86.77%；活立木蓄积量1.84亿m3；林木绿化率84.06%，森林覆盖率78.08%。怒江州境内 “三江并流”世界自然遗产的4个片区面积达6 489.65 km2，占自然遗产土地总面积的38.17%，占怒江州国土面积的44.13%。怒江州是云南省自然保护地面积最大、占国土面积比例最高的州市，也是全球三大生物多样性中心之一，素有 “动植物王国的明珠”和 “世界物种基因库”的美称。已知有种子植物4 300多种，国家一、二级保护植物24种；脊椎动物580多种，国家一、二级保护动物67种。境内怒江、澜沧江、独龙江三大水系水资源总量达226.1亿m3，水能资源蕴藏量达2 000多万kW，水质一直保持在Ⅲ类以上。怒江州生态环境状况指数等级排在云南省第1位。其独特的地形地貌、气候特征和极其丰富的生物资源，为 “资源依赖型”林业提供了重要的自然资源禀赋优势，为发展特色林业脱贫巩固道路提供了有利的基础条件。

2)区位优势独特。怒江州是滇西北重要的交通枢纽和滇藏新通道的重要节点，是我国通往南亚距离最近、最便捷的陆上通道，是孟中印缅经济走廊的重要交通节点，是我国建立东亚与南亚两大区域互联互通的桥头堡。依托云南省 “桥头堡”建设契机，怒江州加快边境口岸通道建设步伐，构建方便快捷的乡村路网，推动地方经济社会发展，在与缅甸接壤的450 km边境线上有1个二类口岸和29条通道、便道[16]，在建设云南省沿边开放先行区和跨境、跨区域经济合作区方面具有明显的区位优势。与片马口岸相邻的缅甸克钦邦第一特区境内坐拥丰富的森林、矿藏、土地和水能资源，极具发展前景。独特的区位优势，为林业开发式脱贫巩固提供了重要的可选路径。

3)保障政策切实有效。2017年11月，怒江州成立生态扶贫工程指挥部，在州林业局设立了行业扶贫领导小组办公室，以脱贫攻坚总揽全局，主要领导亲自抓，全面落实各项林业精准扶贫举措和决策部署。怒江州制定 《怒江州全力推进深度贫困脱贫攻坚林业实施方案(2018—2020年)》，各县 (市)因地制宜、精准施策，结合实际制定深度贫困脱贫攻坚林业三年实施方案，任务精准落实到乡镇、村、小组、建档立卡贫困户和贫困人口，落实到具体的山头地块，做到生态护林员精准到人头、退耕还林精准到农户、木本油料精准到收益、定点帮扶精准到脱贫摘帽。同时，怒江州不断加大林业投入力度，2016—2019年累计落实林业扶贫资金15.45亿元。经过不懈努力，林业产业稳步发展，森林覆盖率由2015年末的72.96%增长到2019年的78.08%。2019年怒江州林业总产值22.95亿元；农民人均林业收入2 913.97元，占人均可支配收入的41%。生态环境的持续向好，为林业产业发展、融入大滇西旅游环线打下了坚实的生态基础。

4)高原特色生态产业初显成效。近年来，怒江州大力发展以林木、林果、林药、林苗、林畜、林菌、林菜、林游为重点的 “八大”林业经济，先后实施了 “百万亩林果基地”建设和 “321156”等产业建设工程，将林业扶贫工作与改善生态、改善民生相结合，坚持生态建设与产业建设同步推进。2018—2019年完成特色林产品提质增效2.02万hm2，投资13 790.98万元，受益贫困人口2.36万户、7.76万人。截至2019年底，怒江州核桃、漆树、花椒等林业特色产品种植面积近18万hm2。高原特色生态产业基地这一 “绿色银行”已初具规模，为群众脱贫巩固、持续增收奠定了基础。通过发展生态产业，培育了一批特色生态区域、集体经济村和致富带头人。怒江州生态产业确保脱贫户近期得劳动报酬、远期得产业红利，初步实现持续稳定增收，带动效果已经初显成效并具有稳步增长空间。

5)少数民族森林文化丰富。怒江州共有22个民族，森林文化绚丽多彩、独具民族特色，在生态环境与生物多样性保护的历史中起到了重要作用。傈僳、怒、独龙等世居民族以山区耕牧经济为主、采集和狩猎为辅。农业耕作采用 “刀耕火种”的方式，完全依赖森林——烧一片地，撒一片种子，收一箩筐粮食。由于地势险峻、坡度大，土地像是挂在 “墙壁”上一般，因而又被称为 “壁耕农业”或 “壁耕文化”。在藏、普米、白等民族的宗教文化中，自然崇拜是非常重要的内容。他们崇拜山、石、林、水、动物、植物等，崇拜自然、崇拜多神、崇拜祖先，重要的祭祀活动有祭山神、祭龙潭、祭祖先等，形成了敬畏自然、保护自然的宗教文化，奠定了当地人突出的生态文化意识和生态发展理念基础。

2.2 劣势分析

1)交通基础设施薄弱。“十三五”期间，怒江州综合交通体系持续快速发展，基本形成了以高速公路为主骨架、国省干线公路协调衔接的城乡联网、通达顺畅的公路网络。但受独特的高山峡谷地形地貌限制，以及自然灾害多发等现实因素影响，怒江州交通基础设施建设总体滞后、欠账较多。怒江州仅有一条保泸高速公路，而沿怒江分布的贡山、福贡、泸水3县出行量较大，目前却仅依靠一条二级路G219满足出行要求。怒江州地质环境脆弱，自然灾害易发频发，汛期发生山洪、泥石流、山体滑坡等次生灾害的几率很高，公路易发生险情，晴通雨阻现象突出，呈现“点多量大，反复受灾”的特点，交通系统应急能力脆弱。农村公路配套设施不完善，抗灾能力较差。总体来看，基础设施规模总量不足仍是怒江州目前面临的重大问题。

2)返贫致贫风险依然存在。怒江州作为原“三区三州”深度贫困区，贫困发生率一度高达56%。尽管通过脱贫攻坚，26.96万农村贫困人口全面脱贫，绝对贫困和区域性整体贫困问题得到历史性解决；但2020年怒江州人均GDP仅为3.80万元，低于5.03万元的全省平均水平，在全省16个州市中排12位，更远低于7.24万元的全国平均水平。怒江州农村人均可支配收入7 810元，仅为云南省平均水平的60%，不及全国平均水平的45%。怒江州56%的农村人口刚刚脱离绝对贫困，脱贫不稳定和边缘易致贫人口基数大，脱贫质量不高。脱贫群众依赖公益岗位、兜底保障等实现脱贫。10.20万人扶贫搬迁后，长期困扰群众的上学难、就医难、吃水难、用电难、通讯难等问题得到了历史性解决；但如何让搬迁群众要能够稳得住、有就业、能致富，同时要转变生活方式、提高生活品质，是考验政府执政能力的重要难题。

3)劳动力受教育程度偏低。怒江州人口总体文化素质偏低，民众受教育程度普遍不高，人均受教育年限仅为7.63年，而脱贫人口人均受教育年限普遍更低，各类人才仅占人口总数的7%，有相当一部分群众不会讲汉语。较大比例的青壮年劳动力缺乏基础科学知识和实用的劳动技能，缺乏长远发展眼光，存在 “等、靠、要”的心理，创造财富的内生动力和意愿欠缺，自我发展脱贫致富信心不足，高素质专业技术人才招不来、留不住的情况突出。人口文化素质低和专业技术人才缺失的现状严重制约了怒江州脱贫攻坚进程的推进，影响当地经济社会的长远发展。

4)林业产业集约化经营程度相对较低。怒江州林业产业规模化、集中化、市场化程度不够。林果种植面积近几年增长较快，但产品种类较为单一且存在同质化竞争，以卖果实等初级产品为主，仅有一些加工核桃油、核桃仁的初加工手工作坊。精深加工较为缺乏，销售和集散能力相对薄弱，特色林产品营销的品牌意识较弱，市场话语权和主导权较弱，导致 “果贱伤农”，甚至出现 “卖难”情况，制约林业产业的进一步发展。以核桃产业为例，与相邻的大理州相比，2017年怒江州核桃种植面积13.96万hm2，为大理州的20.63%；产量0.97万t，仅为大理州的2.86%；产值1.32亿元，仅为大理州的1.74%，种植面积、产量、产值等均处于劣势。

2.3 机遇分析

1)新时期国家发展战略为怒江州带来重大利好机遇。习近平总书记高度重视怒江州经济社会发展，2019年专门给怒江州贡山县独龙江乡群众的回信极大鼓舞和振奋了怒江广大干部群众的工作热情。2020年1月，习近平总书记再次考察云南，要求云南 “努力在建设我国生态文明建设排头兵上不断取得新进展”，怒江州先后成功创建了 “全国民族团结进步示范州”“国家生态文明建设示范州”和贡山县 “绿水青山就是金山银山”实践创新基地。随着云南省推进我国生态文明建设排头兵和中国最美丽省份等建设，怒江州面临巩固脱贫攻坚成果、乡村振兴、扩大内需、新一轮西部大开发、沿边开发开放、大滇西旅游环线建设等重大历史机遇。各种机遇的叠加，为帮助解决怒江州不充分不平衡的发展现状，加快区域经济协调发展带来了重要利好，怒江未来发展充满了无限发展的空间。

2)生态保护和修复进入关键期。2020年5月，国家发展改革委、自然资源部印发了 《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》，怒江州贡山县被列入青藏高原生态屏障区，福贡县、泸水市、兰坪县被列入长江重点生态区，为当前和今后一段时期推进怒江州重要生态系统保护和修复指明了方向。同年5月，中共中央国务院印发 《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，以更大力度、更强举措推进西部大开发形成新格局，提出深入实施重点生态工程，进一步加大水土保持、天然林保护、退耕还林还草、退牧还草、重点防护林体系建设等重点生态工程实施力度，开展国土绿化行动，加快推进国家公园体系建设，稳步推进自然保护地体系建设和湿地保护修复，展现大美怒江新面貌。

3)生态产业与乡村振兴衔接期。2020年，云南省政府工作报告提出努力把大滇西旅游环线打造成 “生物多样、生态优美、文旅融合、路景一体、智慧友好”世界独一无二的旅游胜地。2021年，云南省对怒江州提出了打造 “脱贫致富示范区、生物多样性保护核心区、世界级高山峡谷旅游胜地”的重要发展定位。怒江州拥有独特的区位优势和良好的生态环境资源，具备提供高质量生态产品的优势。怒江州依托其特有的自然保护地、边境旅游试验区、美丽公路等资源优势，着力发展森林康养、研学科考、乡村旅游等新业态，为公众提供优质的生态服务产品，将成为区域重要支柱产业。

4)沿边对外交流合作的机遇期。怒江州与缅甸相邻，边境线长450 km，占中缅边境线的20%，是建设面向南亚、东南亚辐射中心的一个重要窗口，是国家 “一带一路”建设、长江经济带发展和 “孟中印缅”经济走廊重要节点，具有大力开展次区域合作的先天条件。怒江州境内、缅甸北部有丰富的生物、水能、矿产、旅游和民族文化资源，发展潜力巨大，合作前景广阔。2020年1月，习近平总书记新年首访缅甸，为进一步丰富双边关系内涵，构建中缅命运共同体、开启中缅关系新时代打下了坚实的政治基础，怒江州也即将进入新一轮的对外开放交流合作机遇期。

2.4 威胁分析

1)人地矛盾突出，生态保护任务艰巨。怒江州土地承载力低，可耕地面积少，人地矛盾突出，制约了经济社会发展步伐。怒江州4个县 (市)均属于森林生态及生物多样性生态功能区，60.86%的国土面积纳入了公益林、自然保护区，是 “三江并流”世界自然遗产地、高黎贡山国家级自然保护区、云岭省级自然保护区的重要组成部分，生态保护任务特别艰巨。与此同时，由于少数民族生产生活习惯以及生产力水平偏低等原因，农村薪柴消耗量大，毁林开荒、广种薄收的生产方式极易造成植被退化、水土流失。海拔1 500 m以下河谷区已成为生态环境最脆弱地区，加之山高坡陡、地形破碎、气候恶劣、土壤瘠薄，是造林绿化最难啃的 “骨头”。森林植被一旦遭到破坏将会难以恢复，给森林资源保护和生态建设带来严峻挑战。

2)对国家相关扶持政策依赖性过强。脱贫攻坚期间，财政涉农资金省级源头整合，资金、任务、目标、权责 “四到县”，县级按照项目库自主统筹使用资金，充分体现县级自主权和资金集中使用的作用，部分林业扶贫项目投资标准相对国家现行标准得到提高，有力推动了扶贫项目的实施。但另一方面，怒江州对国家扶贫政策的依赖性强。例如，当前推进实施的核桃提质增效投资标准为7 500元/hm2以上，远高于国家补贴标准，如后期执行现行国家补贴标准，群众参与林业建设的积极性将会受挫。此外，脱贫攻坚期间实施的林业产业扶贫项目，短期内除劳务收益外还不能实现产品、产出等经济收益，需持续投入后续抚育管理费用。生态护林员政策是怒江州精准的 “生态补偿脱贫一批”[18]政策，对象精准，成效明显。但脱贫攻坚结束后，怒江经济发展长期积贫积弱和非常低的财政自给率，难以支持生态护林员等生态就业增收和林业产业项目、水利、交通等基础设施建设，群众自筹能力不足的弱势将会凸显。如后期国家相关政策扶持减少，将直接影响脱贫成果巩固，近期内林业带动的脱贫户存在返贫风险。

3)生态培训不足，内生增长动力不够。近年来，怒江州以木本油料、生态修复、林下种植为主要内容开展了一系列林业扶贫技术培训及相关技术服务，帮扶和引导贫困群众通过自己的辛勤劳动脱贫致富。2016年至2020年底，累计完成各类林业科技培训734期，培训人员59 181人次，其中建档立卡贫困户41 411人次，对提高林农知识技术水平和管理能力以及实现广大林农科学素质的普遍提升起到了积极作用。但技术培训服务的内容、覆盖面、力度与怒江州对林业科技的总体需求相比仍显不足，尤其是符合怒江州当地产业发展现状的林业实用技术培训覆盖面仍然过小。林农种植养殖、新兴特色产业等所需的实用技术技能总体上仍然匮乏，适合当地资源特色和有利于林农就业的竹编、藤编、草编等实操技能培训需求近2年逐步加大，基层林业科技推广和服务人员专业知识急需更新补充。

3 怒江州林业脱贫成果巩固对策建议

1)稳定政策支持体系。怒江州的林业脱贫取得了较大成绩，但也面临一系列困难和矛盾。在当前林业脱贫成果巩固的关键时期，国家政策支持体系需要持续稳定，对生态护林员、退耕还林还草、公益林补偿、木本油料、林下经济、生态旅游、国家储备林、种苗花卉等应给予持续、稳定的重点倾斜。怒江州应紧抓机遇，围绕国家的相关政策、实施方案和规划，结合国家重要生态系统保护修复、退耕还林还草、陡坡地生态治理、天然林保护等重点生态工程，以及怒江的 “保生态、兴产业、防返贫”生态建设巩固脱贫成果行动和 “怒江花谷”生态建设工程，统筹规划、细化目标，认真抓好政策落地，切实把握当前难得的发展机遇。

2)优化林业产业结构。当前怒江的林业产业基础薄弱，产业链条短，产业价值链的整体性、增值性、循环性、层次性和差异性不足，基本停留在第一产业环节，科技含量低，经济效益差。应注重优化林业产业结构和延伸产业链链条，整合、实施一批特色林业产业项目，挖掘、扶持、导向性促进一批重点林业产业的孵化和稳步发展，给予财政补助、土地减免租金、税收优惠等政策，大力推进与之配套的基础设施建设。具体到3个产业，应以生态保护为基础，充分考虑少数民族生产、生活习惯，做好统筹规划，稳步发展第一产业。重点扶持一批具有地方特色和民族特色、发展前景好、带动范围广的项目，引导促进林产品加工业、手工业、林下经济等第二产业发展。当前，生态需求已成为社会对林业的重要需求，生态旅游已成为有效带动区域经济发展和脱贫致富的有效手段[19]。应发挥怒江州的资源优势，谋求与大理、丽江、香格里拉、昆明等周边旅游城市统一规划，主动融入大滇西旅游环线发展，重点推进以生态旅游为主，以林业专业技术服务、林业金融服务等为辅的林业第三产业发展。通过促进林业一、二、三产业融合，逐步建立起长效生态脱贫巩固、稳步自我发展的产业发展有效机制，为地区经济社会进步提供持续动力。

3)引导多方参与林业产业发展。乡村振兴关键在人，人是生产力中最活跃的因素，脱贫户的积极参与是林业脱贫成果巩固的重要基础。目前，怒江州仍有相当一部分脱贫户认为林业产业种植、养殖见效慢、风险高，因而不愿投入时间、精力、资金。建议持续扶持一批林业脱贫致富带头人，引导成立草果、核桃种植，及竹藤编织、草编等特色林业专业合作社，予以产销经营指导，树立一批特色林业脱贫成果巩固典型。通过成功的案例，吸引更多的农户积极参与林下经济、森林旅游等生产经营活动，不断创新脱贫群众参与林业产业增收的利益联结机制。同时，政府提供土地、项目、资金等政策支持，吸引有规模、有实力、有社会责任的企业进入，采用租赁、承包、转让等方式与怒江州当地合作社或大户合作，发挥其资金雄厚、理念先进、视野宽广等优势，促成 “公司＋合作社＋基地＋农户”等模式，推动农户、合作社、龙头企业形成稳定利益联结，形成大产业链、全产业链帮扶，将小农户带入大市场。通过引导多方参与，让脱贫户和农户看到实效、得到实惠，调动其积极性；使企业得到支持、看到前景、获得收益；有效解决林业扶贫资金供给主体单一、社会资金进入积极性不高等难题，缓解政府财政支出压力。

4)加强林业人才队伍建设。人才短板是怒江州脱贫后实现乡村振兴最大的短板，也是高质量发展林业产业的关键因素。人才队伍建设应同时抓好 “外引”和 “内强”2个方面。在外地人才吸引方面，一是用活机制，让人进得来。根据缺什么补什么的原则，采取特殊人才引进机制，吸引懂规划、懂产业、懂市场、高学历的优秀人才，给予人才引进资金补贴、住房补贴、职称评定等方面优惠政策。二是建好机制，使人留得住。应建立公平公正的人才竞争与晋升机制、工作奖励机制、规范但不失灵活的管理机制，激发人才的事业心与工作积极性；加强与科研院所、高校合作，让人才有发挥才能、干事创业的平台，实现人才的价值。三是重视培养，把人用得好。设立人才储备库，加强人才培养，科学选人用人，制定激励机制，让德才兼备者得到重用。“引、用、留”三管齐下，创造条件、吸引人才，建好机制、留住人才，重点培养、用好人才，破解人才引进难和留住难的困境。在本地人才培养方面，一是注重培养，提升能力。对人才的教育、培训、培养、选拔与全州林业发展统一规划，不断提升林业干部的政治理论素质和业务水平。二是培养能手，示范带动。根据州林业产业发展规划方向，重点扶持一批热爱家乡、建设家乡的乡土专家和致富带头人，对其进行所需要的特定经济林培育、栽培等实用技术知识培训，如合作社经营管理、品牌策划维护等实用经营技术，让带头人成为群众周围的 “知心人”和 “明白人”，实现共同发展。三是智志双扶，激发动力。重视脱贫群众的 “智、志”培养。积极争取国家级、省级等各级项目支持，举办课堂讲座、现场教学等多种形式的培训班，有针对性地进行林业产业政策、实用技术和实用技能专题培训。通过系列手段加强林业人才队伍建设，切实帮助脱贫群众提升致富的能力和信心，夯实脱贫人口和脱贫地区的内生增长动力和基础。