“放管服”政策下高校科研经费管理现状及提升途径

何灿强

(福建医科大学 科学技术处，福建 福州350122)

为贯彻落实深化改革创新、形成充满活力的科技管理及运行机制的要求，党中央和国务院出台了一系列政策措施。2016年7月31日颁布的《关于进一步完善中央财政项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号)要求各单位要推进落实简政放权、放管结合和优化服务的“放管服”政策改革。2020年12月7日，国务院总理李克强在国家科技领导小组会上强调要持续深化科技领域“放管服”改革，加快破除不合理的管理规定和制度。目前，高校科研经费管理正在“放管服”的政策导向下步入一个新的阶段，但国内针对该领域的研究却较少，部分研究仍是基于旧的政策指向，秉承着“加压”的理念，未体现新政策形势下“松绑+激励”的精神；部分研究未将经费管理纳入科研项目的全过程管理，造成项目管理与经费管理的脱节。笔者结合“放管服”政策要求，分析高校科研经费管理现状并明晰提升方案，以期为高校科研经费管理提供借鉴。

一、高校科研经费管理的现状及问题

(一)难以把控放与管的尺度，容易失衡

随着下放科技管理权限工作的推进，高校面临着新的考验：如何把控柔性管理与严格控制的关系，在二者间寻求一个平衡。如果高校未将简政放权落到实处，审批程序、报销流程过于繁琐耗时，将制约科研人员的创造活力；相反，若高校对科研“松绑”产生误解，科研管理部门弱化科研经费监管，科研人员对政策理解存在偏差，误解“放管服”就是报销流程简单点、预算编制随意点，则会导致科研资金使用效益的降低。在简政放权的政策导向下，高校固然不可止步不前，但也并非一味放松监管。高校要把好的政策“接住”并且“管好”，必须平衡“放”与“管”的关系，深入推进“放管服”政策落地见效，创造一个充满活力的科研环境，有效避免“一管就死、一放就乱”的现象。

(二)不能及时制定政策落实的配套制度和具体实施办法

2018年12月26日，国务院办公厅印发的《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》(国办发〔2018〕127号)，明确要求各地区、各部门和各单位都要及时制定政策，落实配套制度与具体实施办法。国家赋予了高校更大自主权，同时给高校的科研管理提出了更高的要求。陈旧僵化的经费管理制度会造成科研经费时有“不好用”“用不完”的乱象。目前，尽管中央和各省份已相继出台相关改革政策，但各主管部门配套细则仍存在未完善、出台难的现象[1]。高校若始终对经费管理秉承着“加压”的理念，必将制约政策效果，同时影响科研工作者潜心研究的积极性与主动性。另外，经费管理需要科研、财务、审计和资产管理等部门的共同协作，部门之间缺乏沟通联动，亦会影响配套政策的制定和执行。

(三)科研经费预算编制不合理，影响后期使用

“放管服”政策导向赋予了科研人员更大的经费自主权利。但是，科研人员在申报项目时忽视经费预算编制，预算管理观念相对淡薄，导致后期报销时困难重重的现象时有发生。例如，对学校科研平台的共享仪器缺乏了解，造成仪器设备的重复购置；经费分配不合理，部分项目结题时需要组织专家进行会议验收，却未预算专家咨询费；预算科目理解不透彻导致编制时分类错误，如将设备费、测试分析费归类为材料费，在人员劳务费中预算专家咨询费；劳务费发放标准不明确等。另外，科研活动本身具有“灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性”的特点，经费预算编制难以面面俱到，前期的预算编制有时无法匹配后期的经费报销需求。

(四)经费使用效率偏低，影响项目验收

国家自然科学基金委2020年9月发布的《国家自然科学基金项目决算表编制说明》，对结题项目结余资金比例和管理提出了明确要求：结题时科研经费结余50%以上的项目，科研负责人要做出情况说明并经依托单位审批提交基金委，无充分理由造成结余经费过多的将不予结题。显然，经费使用效率已经成为科研项目验收时的重要评价指标。笔者认为导致经费使用效率偏低有以下几个因素：部分科研人员未按实验进度及时开展课题研究，导致经费闲置；前期申报项目时经费预算编制不合理影响报销；有的负责人同时承担多个项目或学校给予配套经费，部分课题经费在研究周期内不能及时使用；高校缺乏一套成熟的绩效评价机制；相关部门监管力度不够，未及时预警等。新政策形势下，项目负责人有了更大经费使用自主权，但简政放权不是放任不管，负责人应在规范化的监管下切实提高资金使用率，防止项目验收不合格。

(五)信息化水平建设不容乐观

信息化建设意在让“信息多跑路，人员少跑腿”，从而提升科研经费管理效率。目前，部分高等院校仍存在未建立科研管理信息系统公共服务平台或平台构建不完备的现象[2]。当前科研信息化水平建设存在的问题主要体现在以下方面：(1)科研系统模块设计缺乏人性化，操作流程繁琐，导致科研人员使用率低。(2)科研、财务和人事等部门系统对接存在障碍，缺乏必要的数据共享，信息孤岛仍旧存在。高校科研管理平台大多依靠科研管理部门负责，其他部门缺乏足够的参与，导致科研管理信息化体系停留在一种半封闭的状态[3]。(3)科研人员、学院秘书及科研管理者信息化意识参差不齐，多数工作仍以传统的纸质化办公为主，信息化办公频率低。以经费预算调剂为例，科研人员需到二级单位、科研管理部门和财务处进行审批，费时耗力且容易出错。信息化程度直接影响着新政策形势下高校的“优化服务”水平，但目前高校的信息化建设仍任重道远。

二、提升高校科研项目经费管理的途径

(一)深入解读政策，厘清政策边界

“放”是简政放权，并非“放松监管”，高校应积极做好新政策的梳理与解读，在落实风险防控的前提下给科研人员“松绑”。高校不仅要深入实施“放”的权力，也要勇于承担“管”的责任。科研管理部门要及时对新颁布的政策进行归纳梳理，并与旧的管理办法比较差异，明确哪些权利放开了，哪些方面仍需严格监管。例如，按以往的预算编制，每个科目需要提供具体明细的说明且预算调剂需要层层审批，如今按照国家自然科学基金委员会和财政部的文件要求，定额补助式项目只需提供基本测算说明，不需提供明细；直接费用中除设备费外，其他科目预算调剂权全部下放给依托单位。相关职能部门要细化上级文件的具体要求，厘清政策边界，在政策的允许范围内切实做好经费管理的转型升级。同时，各单位要做好政策的宣传工作，通过开设讲座、组建学习班的形式，让政策“落地开花”。

(二)建立健全资金管理体制和制度

高校应配合最新的改革政策，对本单位现有资金管理办法进行自查，完善科研经费管理制度。首先，完善结题结余经费的管理规定。以福建省级科技计划项目为例，若项目验收通过，结余经费在2年内可由承担单位统筹安排用于科研活动的直接支出。高校需严明经费的使用年限，细化经费的开支范围，从而提高资金使用率，防止经费闲置沉淀。其次，完善预算调剂的管理办法。以国家自然科学基金为例，直接费用中除设备费外，其他科目预算调剂权已全部下放给依托单位。高校应落实简政放权的政策要求，对预算调剂进行规范化管理。再次，在积极释放政策红利的同时，完善科研经费的监督机制。坚持奖励与惩戒并举，对于不合理、不科学的经费开支，应及时给予纠正；对于严重违反经费管理规定的，应严肃处理。“放管服”改革精神要求各高校需从政策制定的原则出发，结合本单位实际情况，建立健全科研经费的管理制度。

(三)强化预算编制严谨度，提升预算编制科学性

1.科研人员层面。需要改变“重科研，轻预算”的观念，在申报项目时应遵循“目标相关性、政策相符性和经济合理性”的原则进行编制[4]。以福建省科技计划项目为例，项目负责人在计划管理系统填报任务书时，应充分理解预算填写模块里各个科目的经费支出定义后再编制预算，对照填写说明自查自纠，切勿凭个人经验及主观臆断随意制定，导致经费预算与实际需要不相符。

2.职能部门层面。首先，科研管理部门需注重预算编制的审查，在审核标书时应全面衡量预算编制是否科学合理，做到事前监管。在监管时应考虑不同学科的性质差异会导致预算的多样性，切勿一刀切，如基础研究类项目需要编制较多材料费、测试分析费；人文社科类项目则会侧重于出版、文献信息传播和知识产权事务费。其次，科研管理部门可以分别归纳科技类和社科类项目的预算特点及编制中的常见问题，对科研人员组织针对性的辅导。再次，要加强财务部门对预算编制的参与度，财务人员从专业角度对科研人员进行指导，让后期报销问题提前暴露在预算编制环节。

(四)加强科研项目跟踪管理，提高科研经费使用效率

科研项目是否正常开展直接影响着科研经费的使用效率。当前不少科研项目虽获批准立项，却存在进展缓慢、缺乏科研成果的现象，甚至临近结题时经费零开支。科研管理部门应以计划书任务指标为导向，做好项目跟踪管理工作。项目计划书有其严肃性与权威性，科研项目在实施阶段应防止“重申报立项，轻实施监管”的情形[5]。当前科技领域的“放管服”和破除科技评价“唯论文”不良导向的政策改革如火如荼，但绝非项目全部交由科研人员，职能部门不再跟踪监管，也并非说高质量的论文产出不再重要，而是在规范化管理的基础上赋予科研工作者足够的信任，激励他们潜心科学研究。高校可通过随机抽查等方式加强项目事中、事后监管，确保课题正常开展。对于执行期限到期的科研项目，应做好验收工作，管好结余经费。一般而言，负责人应及时对验收通过的项目进行结余经费的申请工作，明确资金使用年限及用途；验收不通过的项目，高校应及时收回结余经费，按规定拨回计划下达部门。

(五)加快信息化建设，提升办公效率

高校应推进校内科研管理系统的建设，强化系统功能，建立一个涵盖项目申报、评审、经费下拨和预算调剂等功能的综合性科研管理平台。第一，完善科研系统模块设计。简化科研系统操作步骤，让每个功能的使用尽可能简便快捷。以预算调剂为例，应构建科研人员、二级单位、科研处和财务处“四位一体”的审批流程体系，实现一站式办公服务。第二，夯实科研系统的基础数据。科研管理部门应做好基础数据的导入、审核及更新工作，保证科研数据的全面性、准确性和有效性，让科研数据既能应用于日常科技管理，又能为单位的相关决策提供可靠数据支撑。第三，加强科研管理平台和其他系统间的信息关联度。科研管理是高校管理体系里的一个分支，只有各个子系统之间搭建高度的关联性，才能发挥系统的整体效应[6]。第四，加强信息化人才队伍建设。科研管理的信息化建设需要高水平的信息化人才，高校应定期组织信息化管理能力培训，不断提高科管人员信息化管理的综合素质。

科研经费“放管服”政策改革是科技领域的一项重大工程，高校应积极响应“简政放权、放管结合、优化服务”的政策要求，破除过时的、不合理的规章制度，在规范化监督和管理的基础上优化科研经费管理，从而使科技团队拥有更大自主权，让科技人员集中精神潜心研究，创造良好的科研环境。