全球贫困治理视域下世界银行推动职业教育发展路径与逻辑

唐智彬，王池名

（湖南师范大学职业教育研究所，湖南长沙 410081）

长期以来，世界银行以促进人类共同繁荣为使命，在全球范围内推进贫困治理，旨在于2030年消除极端贫困。在发展教育方面，世界银行是向发展中国家教育事业投资最多的机构，在80多个国家和地区开展项目，2019财年世界银行共提供30亿美元用于教育发展、技术援助和改善学习等方面的项目，目前世界银行的教育投资组合总额达160亿美元。[1]作为贫困治理的重要手段，职业教育和技能培训长期得到世界银行的高度重视，是世界银行全球教育发展和援助的重点。本文对世界银行全球贫困治理的职业教育理念、政策演进与实施重点进行研究，以深入理解其贫困治理的运作逻辑。

一、以教育促进全球贫困治理：世界银行的重要理念

多年来，世界银行不断拓展工作领域，从单一金融机构向多元化全球治理主体转变，强调在发展经济的基础上推动全球贫困治理的途径创新。其中，发展教育作为贫困治理的重要议题，其重要性在世界银行的业务中逐步增强。世界银行也逐步形成了清晰的贫困治理教育思路，主要体现在以下四个方面。

第一，增加教育机会，促进贫困人群个体人力资本积累。提供优质教育，并通过教育创造人力资本，能有效促进贫困群体增加就业机会，提高收入水平，从而减少贫困，并使整个社会获益，让全体民众共享繁荣。这其中的关键在于实现真正的教育机会平等。[2]世界银行报告《对世界贫困的反击：农村发展、教育和卫生问题》（The Assault on World Poverty: Problems of Rural Development, Education and Health）强调，鉴于目标群体和教育任务的多样性，除了正规学校制度外，有效利用非正规教育和培训是可取的。[3]显然，面对贫困群体的发展需求，首要的是增加教育机会，实施相应的教育方案，特别是针对那些已经进入劳动力市场的人，应采取举措为他们提供“第二次机会”，使其获得生存与发展的技能。

第二，改进技能水平与生产力，以扩大就业，促进社会公平。工作技能缺乏是生产力和收入持续低下的原因之一。“技能缺口”“技能错配”、低技能和无技能的状况造成人们就业困难，身陷贫困。由此，世界银行提出通过“STEP技能评估计划”［The Towards Employability and productivity（STEP）Skill Measurement Program］来改进中低收入国家技能状况，这也是有史以来第一个在中低收入国家评估技能的倡议。该计划通过提供与技能政策相关的数据，可以更好地了解劳动力市场的技能需求，促进技能获得与教育成就，讨论个性和社会背景之间的后向关联（backward linkage）、技能获得与生活水平之间的前向关联（forword linkage）、不平等与贫困现象的减少、社会包容以及经济增长等议题。[4]2019年《世界银行发展报告：工作性质的变革》（World Development Report 2019:The Changing Nature of Work）提出，通过成人扫盲计划、带薪就业技能培训和创业计划等来帮助贫困人群获得新技能和提升技能[5]，以高质量的培训促进技能发展和提升劳动生产力，显示出世界银行在科技发展背景下对弱势群体公平就业与个体发展的特别关注。

第三，提高地区总体受教育水平与群体素质，实现包容性发展。弱势青少年需要良好的教育以支持其学习成绩提升和能力发展，但很多国家和地区存在着“学习危机”。由于教育资源与教育技术的匮乏，全球教育质量参差不齐，贫困地区教育水平低下。2011年世界银行报告《全民学习：投资于人们的知识和技能，以促进发展》（Learning for All: Investing in People's Knowledge and Skills to Promote Development）对教育反贫困问题进行了更全面的深刻阐释。一方面，报告强调知识和技能是实现经济增长和摆脱贫困的有效手段，提出了“尽早投资、明智投资、全民投资”，侧重教育投资的早期性、适应性和公平性；另一方面，报告提出不仅要关注职业技能问题，而且更要关注社交、沟通、团队合作、批判性思维和解决问题的能力，因为这些技能与能力对于贫困人群在劳动力市场及其在家庭、社区的生活以及工作中的成功都具有重要意义。[6]这种理念也体现在《学习以实现教育的愿景》（Learning to Realize Education’s Promise）中，该文件强调真正的教育应该是促进人们共享繁荣并减少贫困的工具，只有改变家庭贫困和贫困代际传递现象，促进全体社会成员通过知识和技能走向个体全面发展，才能实现全社会共同繁荣与可持续发展。

第四，关注特殊群体的发展问题。以女性为例，世界银行认为，在一个家庭中，女性受教育水平对下一代的成长至关重要。但是，到2019年，全世界估计有7.8亿成人文盲，其中近2/3是妇女。在一些国家，妇女被排斥在社会发展和技术进步之外。[7]因此，教育应服务于特定目标群体，以产生更大的社会效益。2019年世界银行报告《从性别平等中获利：释放非洲妇女企业的潜力》（Profiting from Parity：Unlocking the Potential of Women’s Businesses in Africa）提出了包括职业技术教育与培训在内的多元化女性就业解决方案。世界银行也在各国推出针对性项目，如利比里亚“女童和青年女性赋权项目”（The Empowerment of Adolescent Girls and Young Women）、肯尼亚“Ninaweza计划”、尼泊尔“少女就业倡议”（Adolescent Girls Employment Initiative）等项目，成效明显。此外，世界银行还积极推动青年贫困群体、残障人士、少数族裔及社会边缘群体的教育和技能反贫困行动，以帮助他们重返社会。

二、世界银行推动全球贫困治理的职业教育政策历程

1963年，世界银行出台了第一份教育文件《世界银行及国际开发协会在教育领域的政策提案》（World Bank and IDA Policy Proposals in Education）,提出面向发展中国家资助教育项目。时任行长乔治·戴维·伍兹（George David Woods）在其备忘录中强调，要优先考虑资助那些为了经济发展的人才培养教育贷款项目,集中关注各级职业技术教育与培训以及中等教育领域。[8]为此，世界银行稳步增加对公共职前技能开发机构和培训方案的支持。根据1975年发布的《对世界贫困的反击：农村发展、教育和卫生问题》，世界银行1963-1971财政年度投入大力支持技术和职业教育（29%）与农业教育和培训（15%），职业教育教师培训机构也获得了大约12%的贷款。[9]1980年《世界发展报告》（World Development Report）的“职业教育与培训”部分指出，严重依赖学校职业技能开发通常效率低下，而那些提供具有广泛适用性、能作为后续在职培训或短期课程的培训机构更可能成功。[10]世界银行还提出职业培训与技术教育系统是年轻人以及成年人，尤其是弱势群体接受培训和再培训的重要资源。[11]

1991年，世界银行职业教育政策小组推出《职业技术教育与培训:世界银行的政策文件》（Vocational and Technical Education and Training: A World Bank Policy Paper），并列专章讨论了“将培训作为公平战略的补充”问题。由于发展中国家贫困群体大多生活在农村地区，其主要资产是劳动力，因此报告确立了世界银行面向贫困群体的职业教育与培训总体思路：提高总体教育层次与水平，开展农村和城市贫困人群自雇佣培训，以技能培训改善妇女群体获得有薪工作的机会，降低培训费用，消除就业歧视。[12]

21世纪以来，世界银行贫困治理体系持续改进，职业教育政策呈现新的特征。2000年，世界银行报告《转型经济体对教育系统的隐藏挑战》（Hidden Challenges to Education Systems in Transition Economies）重点讨论如何提高世界银行的反贫困工作，报告分析了低教育水平与低收入的双向因果关系、贫困群体的特殊教育需求以及相关建议对贫困人群的影响。报告认为，在其他所有条件相同的情况下，教育促成人力资本形成，提高了生产率，从而促进了产业进步、经济发展与收入增长，因此公平的教育机会对消除贫困至关重要。世界银行进一步强调要通过展职业教育、促进教育公平来实现反贫困目标。[13]2010年世界银行在工作文件《未竟事业：动员新的力量，实现2015年千年发展目标》（Unfinished Business : Mobilizing

New Efforts to Achieve the 2015 Millennium Development Goals）中提出帮助中等收入和低收入国家创造经济发展机会，以改善贫困人群的生活，并突出职业教育与培训作为全方位知识服务的重点，集中提高世界银行职业教育项目支出效益。[14]

新冠肺炎疫情流行以来，世界银行快速反应，推出了《技术和职业教育与培训系统对COVID-19的回应：挑战与机遇》（TVET Systems’Response to COVID-19: Challenges and Opportunities）研究报告，指出疫情让更多贫困学生的学习面临困难，同时可能会导致许多国家的劳动力市场发生结构性变化，因此职业教育系统必须尽早评估，并响应新出现的技能需求。否则，需求缺口可能成为发展瓶颈，从而减少获得（更高）收入的机会，这对收入水平最低的人群影响更大。[15]因此，政府、职业教育机构和社会伙伴应确保职业教育与培训供应能够适应新出现的需求，提升技能系统助力经济复苏的能力。

在推动全球贫困治理过程中，世界银行一直认为，教育是强大的发展推动力，也是减少贫困以及改善健康、性别平等、维持和平以及稳定社会最有力的工具之一。从收入方面来说，教育具有巨大、持续的回报，也可应对日益严重的不平等现象。[16]因此，面向所有人提供优质的幼儿教育和基础教育，发展高水平职业教育和培训，培养工作技能，促进职业教育适应经济社会发展，是实现2030年消除贫困目标的关键。

三、世界银行推动全球贫困治理的职业教育发展重点领域

（一）强调职业教育与经济社会发展之间的直接联系

世界银行认为，外部经济环境和条件是影响职业教育和技能培训体系的根本因素，因此非常强调职业教育与经济发展之间的联系。《教育：部门工作文件1974》（Education: Sector Working Paper1974）提出，“教育内容必须被重新导向为教授工作所需的技能,以确保毕业生顺利就业”[17]。因此，世界银行提出对劳动力市场政策和效率分析也应成为宏观经济政策制定的一个重要部分。[18]只有当技能真正在职业活动中被使用时,技能培训才能够提高劳动者的生产力和收入。2005年世界银行发布《教育部门战略升级》（Education Sector Strategy Update），提出“全民教育”和“知识经济”两大发展目标，并强调通过发展教育增进经济增长所需的高水平技能与知识，突出教育在知识经济中的基础性地位。[19]2018年，世界银行报告《学习实现教育的愿景》强调，“将技能培训与就业联系起来，奠定坚实的发展基础”，明确了优质职业教育的关键特征，如“在设计培训方案之前在学习者与雇主之间建立合作关系”“将课堂学习与工作场所学习紧密结合”等。[20]这充分体现了世界银行全球贫困治理过程中的经济理性和效益导向。

（二）重点发展非正式职业培训，关注私人培训部门和企业培训

世界银行在介入贫困地区职业教育发展初期，将支持重点主要放在公共部门，贷款和信贷都关注教育部门和农业部门主办的各类职业学校。从20世纪80年代开始，世界银行许多国家项目报告显示，参加职前培训的毕业生较大比例无法对口就业。各国的经济发展与劳动力市场变革，尤其是技术的突飞猛进对发展中国家职业教育与培训系统提出了极大挑战。基于相关研究结论，世界银行开始逐步探索支持由雇主主导的职业培训，包括非正式职业培训，认为这是培养人们技能的一种成本更低、效益更高的方式。世界银行一项关于非正规教育研究显示，非正式培训计划的目的、目标人群、覆盖范围、机构特征和教育技术更具多样性。数据显示，1987-1991年间世界银行教育贷款总数的60 %用于支持职业培训，而中等职业学校仅占相关经费的19%。[21]

1991年《职业技术教育与培训:世界银行的政策文件》强调发展初等和中等教育，鼓励私营部门培训，提高公共培训有效性和效率，并将培训作为必要的补充。[22]2007年，世界银行分析报告提到要在发展中国家的公共部门和私营部门之间建立伙伴关系，试图通过平衡对技能和人力资本投资来提高劳动生产率和竞争力，改善贫困状况。[23]例如，世界银行与莫桑比克的技术和职业教育及培训项目以促进现有的职业教育与培训系统向“需求导向”发展为过渡目标，旨在让私营部门参与进来，建立一个由政府、行业和社会民众代表组成的治理结构。[24]在推动贫困治理的过程中，世界银行不断扩大治理范围，创新治理模式，拓宽教育服务领域，强调私人教育对公共教育的补充和完善，突出职业教育与培训的反贫困效果。

（三）推动与业务国家形成多类型的职业教育合作项目

随着各类项目推进，世界银行全球治理结构逐步清晰，越来越强调与各个业务国家实施援助与合作计划，项目呈现出多元化特征。中国从1984年开始筹备“世界银行贷款职业技术教育项目”，2002年第二个职业技术教育发展项目执行完毕，两轮共引进8000万美元世行贷款，151所中高职学校直接受益，其中包括一批贫困地区职业学校。此后，世界银行在中国甘肃、新疆、云南等贫困地区都推动了系列职业教育发展项目贷款，重点“放在从制度层面和学校层面加强校企合作，使技能培养更好地符合企业的需求”[25]。2008年，世界银行在中国发起了农民工培训与就业项目。在肯尼亚，世界银行通过技术和职业凭单计划（The Technical and Vocational Vouchers Program），联合当地政府向青年发放职业培训券，同时打破性别壁垒，推动女性接受培训。同年，世界银行建立土耳其职业介绍所，帮助弱势群体获得就业机会。在马拉维共和国，世界银行通过合作实施职业培训计划，重点帮助15～24岁的年轻人学习技能。在多米尼加共和国，世界银行集团和美洲开发银行成功实施了一项青年培训和就业计划，为贫穷青年提供职业和生活技能培训以及在职实习。2010年以来，世界银行在巴布亚新几内亚实施“城市青年就业项目”（The Urban Youth Employment Project）通过职业培训、就业匹配和补贴，帮助该国应对日益紧迫的经济形势。2012年，世界银行针对孟加拉国的失学儿童（The Reaching Out-of-School Children）II项目扩大到11个城市，为未入读正规学校的青少年试行职业技能培训计划。此外，世界银行通过“过渡复员和重返社会计划”（Transitional Demobilization and Reintegration Program）开展职业培训，为卢旺达退伍人员提供社会援助，帮助他们重新融入社会。

四、以职业教育推动全球贫困治理的运作逻辑

（一）构建“金融支持-教育发展”互动的贫困治理体系

作为一家以金融为主导业务的国际组织，在推动全球贫困治理的过程中，世界银行治理思路与治理逻辑都体现了以经济为核心的内在特征，经济理性贯穿世界银行各项全球治理方案。与多数减贫理论一致的是，世界银行发展经济学家们也提出将改善贫困地区的教育水平作为解决贫困问题的根本对策，但在具体行动方案上又有所差异。世界银行采取“金融支持-教育发展”互动的贫困治理方案。在具体运作上，金融支持主要体现为世界银行与发展中国家在形成合作关系的基础上，由发展中国家根据自身经济社会发展的总体目标及职业教育发展需求，向世界银行提出融资需求；世界银行根据专家评估，通过双方的反复沟通、谈判确定资金支持的内容、规模以及方式。具体说来，国际复兴开发银行（International Bank for Reconstruction and Development, IBRD）主要负责为中低等收入国家提供经济和社会发展贷款，国际开发协会（International Development Association, IDA）则更主要偏向提供更优惠的无息贷款，虽分工不同，但都旨在实现世界银行的贫困治理目标。

与此同时，随着全球治理模式与治理手段推进，世界银行在贫困治理上也出现了一些新的特点，比如对发展中国家的干预越来越精细化。在职业教育与培训上，世界银行倾向于向业务国家“兜售”其主导推动的发展模式，通过“制度复制”的方式，“将理想化、统一的制度蓝图强加给发展中国家”[26]。以中国为例, 1998年，世界银行在《中国21世纪教育发展战略目标》（Strategic Objectives of China's Education Development in the 21st Century）中为中国职业教育提出了一系列改革与发展的政策建议，但其中部分建议明显不符合中国职业教育改革的现实情况，如管理体制、普职比例等。世界银行的“制度复制”全球治理方式往往与金融手段和资金支持配套使用，提供贷款支持的同时，也隐含了“制度复制”的相关要求。不可否认，“金融支持-教育发展”的“组合拳”改善了世界银行长期以来所认为的教育与经济需求脱节、教育供给效率和效益低下等问题，通过加大教育投入，在改善贫困地区基本教育条件的基础上，提高了职业教育发展效益和贫困地区的人力资本水平，减少了贫困。

（二）以高水平的知识服务奠定世界银行作为国际组织的权威性

世界银行在不同治理事务上选择不同的治理工具与治理方式，贷款资金支持与知识共享两条不同的治理路径。这两种治理按照相应的逻辑各自展开与实践，两种治理路径也给世界银行形成了不同性质的权威。在发展中国家面向贫困群体发展职业教育，是两种治理路径的融合。一方面，世界银行一直为发展中国家推动职业教育发展提供了大量无息贷款、信贷和赠款，改善基础办学条件，培养和培训职业教育教师；另一方面，通过长期发展与积累，世界银行已经逐步成为发展中国家的“知识银行”（knowledge bank），在知识革命、全球创造以及积累发展经验和知识等方面，是有力的促进者和创造者。[27]“知识银行”为世界银行奠定了典型的专业权威基础，尤其是近年来世界银行通过出台一系列直接以教育为主题的报告进一步强化了世界银行在教育发展方面的专业权威。同时，世界银行集聚了全世界最优秀的专家队伍在长期的贫困治理研究与国际实践中积累了大量行业经验和国别发展知识，进一步强化了专业权威。

世界银行作为国际组织的组织理性、组织道义性和专业知识是其稳定的权威基础和充分自主性的来源和保障。[28]对于各国而言，在通过发展职业教育推动贫困治理的过程中，世界银行的权威既来自其提供的职业教育政策咨询和发展经验模式以及贷款服务的客观绩效，同时也受到发展话语、国际规范等因素的国际社会性影响。国际组织权威是国际社会建构的产物，体现了国际组织以及各个国家的主体间性。[29]世界银行持续数十年，积累了多个领域、多个地区的综合性数据库，从而奠定了其专业咨询、政策服务和治理机构的地位。职业教育作为世界银行的重要贫困治理工具，经过多年推动，已经形成了完备的职业教育理论、政策以及贷款的发展支持体系，世界银行的职业教育发展理念、政策与贫困治理机制也得到了各个国家的认同与执行。

（三）在反思与创新中改进世界银行全球贫困治理的职业教育路径

在推动全球发展的过程中，世界银行也面临与其他国际组织和机构的竞争，如联合国开发计划署（The United Nations Development Programme）、联合国教科文组织（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization）等。为了保持自身在全球治理体系中的角色和地位，世界银行一直通过推动贫困治理理念与治理方式的变革，适应全球治理发展的需求。对于国际组织自身的变革有三个方面的理论解释，包括国家推动、规范传播和针对治理失败的主动反思。[30]其中，从推动适应贫困地区世界银行职业教育发展的历程中，可以看出世界银行的组织反思与治理创新的过程。20世纪60年代至80年代，在发展经济学和人力资本理论的基础上，世界银行贫困治理方案重在将经济发展作为目标，将人作为经济发展的一种重要资本进行教育与培训开发。随后，新古典主义经济学思想成为世界银行治理理论基础，强调重新评价政府、市场在经济发展中的地位，强调市场力量，反对政府过度干预。为此，世界银行职业教育政策与制度理论基础出现转变，发展思路与模式上发生明显变化。这一变化体现了贫困治理思路的几个对立：一是职业教育出发点的人力规划与市场需求的对立；二是职业教育组织上的政府与市场的对立；三是职业教育重心的正规学校教育与企业非正规在职培训的对立等。[31]20世纪80年代后,世界银行转换投资重点，对部分欠发达国家贫困地区所实施的“中等教育多样化课程计划”（Diversified Secondary Curriculum Projects）失败进行了反思，开始推动基于市场导向的职业教育与培训改革。[32]随着进入知识经济时代，世界银行在反贫困的过程中更加重视知识的生产、选择、适应和使用，重视个体能力的养成。[33]在职业教育政策和思路转换过程中，不难看出世界银行治理转变的基本逻辑是“失败—反思”机制，体现出世界银行全球贫困治理的职业教育路径在发展反思中不断改进。

世界银行在推广自己的全球贫困治理方案过程中，既有基于过往实践的反思改进，也有针对实施项目的评估，尤其重视投资的效益反馈，受援国家需要达到世界银行的要求或者条件才能够获得其持续的援助。如在《减贫战略文件》（Poverty Reduction Strategy Paper）和《国家援助战略》（Country Assistance Strategy）的制定过程中，世界银行强调受援国应发挥主导作用，充分调动各方力量，制定以发展效果为导向的长远综合性发展规划。[34]由于受援国家在实际运作过程中可能出于“私利”而不按照世界银行的治理方式实施相应治理行为，可能导致治理策略失效和治理目标漂移。因此，在长期的全球贫困治理实践中，世界银行形成了一整套成熟的成果导向的项目管理方式，能够明确地测量发展融资和政策支持的成果，强调在融资项目和政策研究中设定可测量的发展目标，以便反思其项目绩效与后续跟进。例如，世界银行要求坦桑尼亚“结果导向教育项目”（Education Program for Results）要实现小学二年级学生平均阅读速度从每分钟18个单词提高到24个单词才算达到项目目标。这种项目管理方式和援助实效评估有效提升了项目质量，提高了世界银行全球治理的绩效与能力。