拜登时代美国高等教育将去向何方——新任总统拜登教育政策主张述评

刘宝存，商润泽

（北京师范大学国际与比较教育研究院，北京 100875）

美国东部时间2021年1月20日，乔·拜登（Joe Biden）正式就职成为美国第46任总统。竞选过程中，拜登将高等教育视为新政府的教育工作的重点，提出的一系列教育政策主张亦得到美国高等教育界的高度肯定。[1]拜登提出减轻学生攻读高等教育学位的成本负担，对大学中的少数族裔与女性群体予以高度关切，同时大力支持国际学生留美就业等主张[2]，其教育政策是对美国政府21世纪以来所奉行的教育公平主张的继续推进，同时亦是对其核心主张“重振美国中产阶级”的体现。但拜登能否使现阶段美国高等教育的发展走出特朗普执政所带来的发展困境，尚有待观察。本文对拜登的教育政策主张进行解读，剖析其教育改革方案，以期帮助认识美国高等教育的发展趋向。

一、拜登的教育政策主张

（一）以政府资助为保障，打造高等教育与中产阶级间的稳定通路

美国高等教育在全球高等教育体系中长期处于引领地位。但特朗普执政以来，其一系列带有强烈反智主义、反全球化、反多元化色彩的政策主张对美国高等教育发展造成了极为不利的影响。由此，拜登在竞选中提出“高中后教育计划”（Plan For Education Beyond High School），强调应加强对高等教育的资金支持，以推动美国高等教育的再次繁荣。

1.重视社区教育，提倡社区学院“免费化”

美国社区学院的创立奠定了美国高等教育普及化结构的基础，它凭借低廉的学费、开放的入学政策以及特有的教育职能极大地满足了广大美国民众的教育需求。[3]奥巴马政府高度重视社区学院的发展，曾提出“美国毕业计划” (American Graduation Initiative)，助力美国社区学院的复兴。[4]作为奥巴马政府的重要成员，拜登继承并发展了奥巴马执政期间尚未完成的关于社区学院免除学费的提议，倡导通过立法来确保所有美国公民都拥有进入社区学院接受免费教育的机会，同时进一步打通由社区学院向大学的转换通道，为学生提供更为便利的“转学”教育，并从学业与职业咨询服务、双学分课程、学分衔接协议与教师福利等方面入手改革社区学院。此外，拜登还提出在劳动力培训方面投资 500 亿美元用于建立和支持社区学院与企业、工会、州和地方政府间的合作关系及“注册学徒计划”（Registered Apprenticeship Program），并投入80亿美元来帮助社区学院完成设施升级。[5]

2.加大资助力度，缓解学生债务危机

第一，提升佩尔助学金（Pell Grant）金额，降低该项目的准入门槛。佩尔助学金发端于美国国会1965年颁布的《高等教育法》（Higher Education Act），旨在为低收入家庭学生提供基于需要的资助。但由于国民经济的持续紧缩与政府高等教育经费的削减，美国大学不得不借助收取高额学费来争取生存与发展，这一现状对佩尔助学金项目提出了新的挑战。来自美国大学协会（Association of American Universities, AAU）的一项调研指出，1975年首次实施佩尔助学金项目时，该项目的最高额度尚能够覆盖学生就读公立四年制大学成本的79%，而如今这一比例已锐减至30%。[6]对此，拜登提出“第一美元计划”（First Dollar Program），拟将佩尔助学金金额增加1倍，即由目前的最高6345美元调至12690美元[7]，并尝试将助学金的数额与通货膨胀相挂钩。此外，拜登亦提议进一步扩大佩尔助学金的受众群体，让更多的美国中产阶级、年轻移民以及有犯罪前科的公民均能从中受益。[8]

第二，在学费方面，拜登所提出的政策主张可大致概括为“减免”与“管控”两个路向。关于“减免”，拜登提出免除贫困家庭学生学费的提议，即对公立大学中家庭总收入低于12.5万美元的学生实行免学费政策，让更多的贫困学生可以进入大学深造；关于“管控”，则主要指向诸多营利性大学。拜登提出应重启对营利性大学办学资格审查的条例，同时重启“借款人保护条例”（Borrower’s Defense Rule）[9]，即允许被学院、大学或职业学校欺诈的联邦学生贷款人通过诉讼手段寻求全部或部分学业债务的减免。[10]

第三，关于学生的贷款偿还问题，拜登面向全部持有联邦学生贷款债务的美国公民，主张免除年收入低于25000美元的个人其联邦学生贷款本金及利息，而年收入超过25000美元的个人则需要将其可支配收入的5%用于贷款债务的偿还，贷款的偿还限期为20年，20年后“负责任的还贷人”的债务将得到免除。[11]此外，拜登对现有的“公共服务雇员贷款豁免项目”（Public Service Loan Forgiveness，PSLF）进行了一系列修正，提出：第一，为参与公共服务事业的本科生或研究生提供最多为期5年的10000美元债务减免；第二，学校、政府与其他非营利机构的工作人员将自动加入该计划，有5年及以内公共服务事业经历的个人以及大学兼职教授亦享受同等待遇。[12]

（二）以平权行动为核心，促进高等教育“均等化”发展

平权即要求公众消减对社会机构中不同群体的歧视，“积极平权”长久以来都是美国民主党派人士所坚持的政策主张。拜登在多个场合指出，“我们支持平权行动，纠正歧视，以保证让全体美国公民受益”[13]。

1.支持少数族裔教育服务机构建设

拜登支持美国传统黑人院校（Historically Black Colleges and Universities）、部落院校（Tribal Colleges and Universities）与少数族裔服务机构（Minority-Serving Institutions）的发展，提出：在学业资助方面，在佩尔助学金的基础上将额外为传统黑人院校、部落院校及少数族裔服务机构中的全部四年制大学提供共计180亿美元的学生助学金；在科研资助方面，投资100亿美元在传统黑人院校、部落院校及少数族裔服务机构建立至少200个研究中心，加强对气候变迁、全球化趋势、社会不平等、生命健康等领域人才的培养，同时投资200亿美元用于高新科技实验室与数字基础设施建设；在价值提升方面，投资100亿美元用于可以切实提升传统黑人院校、部落院校及少数族裔服务机构入学率、留校率、毕业率及就业率项目的建设。此外，拜登还计划投资50亿美元用于传统黑人院校、部落院校及少数族裔服务机构中的教学、医疗保健及STEM研究生项目建设，并为其在符合国家优先事项的领域提供就业及职业发展路径；在行政保障方面，在《高等教育法》第三编与第五编已有规定的基础上，将用于传统黑人院校、部落院校及少数族裔服务机构建设与学生支持的专项基金经费增加3倍，预计每年拨款7.5亿美元，并进一步推进该项提案永久化；同时，施行资金透明化管理，即要求联邦机构与各州公布其高等院校资助报告，对于传统黑人院校、部落院校及少数族裔服务机构相较于普通高等院校所获资助的不平等情况，相应政府部门需做出解释，并在第二年针对所存在的问题进行改进。[14]

2.撤销“Title IX”新规，解决大学性别歧视问题

“TiTle IX”，即《1972年教育法修正案》第九编条款①根据《大英百科全书》( Encyclopedia Britannica) 的介绍，第九章条款明确规定“在美国，任何人不得因为性别而被排除在接受联邦财政援助的教育计划或活动之外，被剥夺其应有的待遇或遭受歧视”（no person in the United States shall, on the basis of sex, be excluded from participation in, be denied the benefits of, or be subjected to discrimination under any education program or activity receiving Federal financial assistance），相关资料可参见https://www.britannica.com/event/Title-IX。（Title IX of Education Amendments Act of 1972）（以下简称“第九条”）。2011年，奥巴马政府发布《给亲爱的同事的一封信》（Dear Colleague Letter），规定性骚扰与性暴力均属于性别歧视的范畴，并对“大学如何履行第九条义务”做出了新的指导。[15]特朗普政府则对此持不同意见，并从界定标准、管辖范围、时间范围、举证要求、负责人员、调查原则以及可调查范围等方面对第九条实施指引进行了一系列修改。[16]诸多美国学者、民主党派人士及女权组织均对特朗普政府所谓“平衡的正义”抱有异议，质疑此举是对大学性别歧视问题的变相维护。拜登反对特朗普政府所做出的修改，并承诺上任后将撤销特朗普政府的新规定，并重启奥巴马执政时期相关规定[17]，以确保高等院校能够有效、公平且富有同情心地处理校园中的性别歧视问题。

3.为大学中的弱势群体提供全面支持

拜登高度关注大学中弱势群体的权益，主张设立助学金为退伍军人、单亲父母、低收入学生、有色人种学生以及残疾学生提供公共福利与额外经济援助，并在助学金中单列专项基金为那些因遭遇意外财务危机而无法入学的大学生制定紧急补助计划。此外，鉴于小型私立院校在为乡村社区提供教育与就业机会方面所起的关键作用，拜登提出创新竞争性资助计划，为其提供资金用于学校建设，进而帮助更多低收入学生、有色人种学生、家庭第一代大学生与残疾学生获得更高的职业成就，缩小社会收入差距。[18]

（三）以移民政策为支点，对国际学生群体予以关切

美国是世界第一大留学目的地国家，但美国国际教育研究所（Institute of International Education, IIE）发布的调研报告显示，受特朗普政府“保守主义”政策影响，2016年至2020年赴美国际学生数量呈持续下降态势，2019—2020学年度美国新注册国际学生仅为267712名，在美国际学生总数较之上年度亦下降1.8%。特朗普政府关于国际学生的相关政策致使美国高等教育发展潜力受损，对美国经济的全球竞争力造成了极为不利的影响。[19]与特朗普截然相反，拜登对国际学生持友好态度，提出了一系列有利于国际学生的政策主张。

1.废除旅行禁令

旅行禁令是特朗普政府的标志性命令之一，“禁令”要求对计划入境美国的乍得、伊朗、利比亚、朝鲜、委内瑞拉、叙利亚、也门及索马里8国公民加以禁止或严格审查。该项禁令的颁布直接导致诸多国际学生由于担心入境受限而选择放弃美国大学的录取。拜登指出，这是特朗普针对有色人种移民所实施的权力滥用行为，认为旅行禁令致使美国大学面临严重的生源问题，严重阻碍了美国高等教育乃至社会经济的发展。由此，拜登在其上任后第一天即通过总统行政命令的方式，撤销了特朗普政府所颁布的一系列旅行禁令。[20]

2.整改特朗普政府H-1B签证相关政策

H-1B签证是美国为国际专业技术人员提供的最主要的一类工作签证。持有H-1B签证者可以在美国工作6年，6年期满后未成为美国公民的签证持有者需离开美国。H-1B签证是受过高等教育的外国国民（包括国际学生）成为就业移民，并最终成为美国公民的唯一方式。[21]特朗普认为，H-1B签证持有者应对现阶段美国的高失业率直接负责，并针对H-1B签证施以诸多政策性限制。拜登在选举中对特朗普该举提出反对意见，提出将与国会合作对H-1B签证相关政策进行改革，首先设计以职业工资水平为标尺的H-1B签证签发数额分配程序，其次构建具体执行机制，确保H-1B签证与劳动力市场需求接轨。此外，拜登还计划扩大高技能H-1B签证的签发数量，分国别取消政府对H-1B签证的各项限制。

3.加强STEM类博士培养，针对博士群体增加绿卡配额

美国最大的优势之一是拥有全世界最杰出的国际学生、科学家与学者。[22]数据显示，在美国大学关键技术领域专业全日制研究生中，国际学生所占比例约为75%～80%，国际学生之于美国国家发展、国际霸权地位保持的重要性不言而喻。拜登对此高度重视，主张不仅要吸引国际学生来美学习，而且要让其在毕业后能够“为己所用”，助力美国经济增长。基于此，拜登提出在新任政府成立后，将着手免除美国STEM类博士课程应届毕业生的数额上限，同时为获得博士学位的国际学生建立一条新的绿卡申请通道[23]，持续增强吸引国际顶尖科技人才的能力，为未来美国数字经济发展打好基础。

二、拜登教育政策主张的行动理念透视

教育与社会发展息息相关，拜登高度关切美国高等教育的发展，聚焦现阶段国际形势与美国国情提出了一系列高等教育政策主张。这些教育政策主张与其所提出的“重建更美好未来”（Build Back Better）的政策理念相符合。

（一）借力高等教育培育中产阶级

中产阶级是历经西方工商业与市民社会发展而形成的，并在自我评价、价值取向、生活方式与心理特质方面特征相近且有一定市场能力的社会阶层群体。[24]长期以来，中产阶级一直被视作自由民主制的“锚锭”、维持社会政治稳定的“稳压器”以及经济复苏的动力之源。拜登高度重视美国中产阶级，认为“一个强大的中产阶级便等同于一个强大的美国”[25]，并提出“提升中产阶级竞争力，重塑美国中产阶级”的战略构想。[26]立足于这一长远目标，拜登将高等教育作为重塑美国中产阶级的有力工具之一，主张社区学院免费，提出调高佩尔奖学金金额、减免贫困家庭学生学费、联邦学生贷款债务和推进公共服务雇员贷款豁免制度等计划。拜登此举有助于吸引更多高等教育适龄人口，尤其是贫困家庭人口接受高等教育，在社会底层与中产阶级间构筑一条稳定通路，为美国社会底层民众向中产阶级流动提供了更多的可能，有助于美国社会秩序的稳定与经济的发展。

此外，美国是世界第一大留学生输入国。由此，拜登承诺H-1B签证改革将是其全面移民改革计划中的重要内容，旨在为美国现阶段国际专业技术人员储备不足问题的解决提供可行路径。拜登对于H-1B政策的改革主要指向修改签证配额标准与增加签证签发数量两方面，国际学生是本次改革的主要受益群体之一。拜登所提出的构建具体执行机制以确保H-1B签证与劳动力市场需求接轨、增加H-1B签证签发数量等主张，为国际学生在美就业提供了切实政策保障。这势必会吸引更多国际学生选择留美就业，从而助推美国中产阶级群体的进一步扩大。

（二）重视先进制造业人才培养，直面现实挑战

自2008年金融危机以来，为提振实体经济、抢占全球科技制高点，奥巴马政府高度重视美国的再工业化问题，推出了“再工业化”战略，特朗普政府将美国的再工业化问题上升到国家战略安全的政治层面[27]，进一步深化实施“再工业化”战略。其中，先进制造业对于美国“再工业化”战略的重要性不言而喻。由此，拜登通过免除美国STEM类博士课程应届毕业生的数额上限、社区学院“注册学徒计划”和为传统黑人院校、部落院校及少数族裔教育服务机构的STEM研究生项目设立专项资金等政策主张聚焦先进制造业人才培养，并将其纳入国家发展战略，反映出其欲通过先进制造业人才培养助力美国先进制造业发展，从而促推美国再工业化的发展和重塑美国国际经济领导能力与全球科技创新引领能力的战略构想。

（三）主张公平，追求全面卓越的实现

公平一直是美国教育政策的核心要义，尤其是21世纪以来，无论是布什政府的《美国教育部2002-2007年战略计划》（U.S. Department of Education Strategic Plan 2002-2007）、《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind），或是奥巴马政府的《让每个学生取得成功法案》（Every Student Succeeds Act），抑或是特朗普所谓“帮助社会贫困群体接受教育”主张，美国政府始终对教育公平的保障保持高度关切，拜登政府也不例外。拜登主张教育的全面公平，尤其强调对少数族裔、身障人士、女性、退伍军人及贫困家庭学生等弱势群体权益的保障。

拜登关于教育公平的政策主张其实是对美国往届政府面向21世纪教育战略的进一步推进。在《美国教育部2002-2007年战略计划》中，美国政府提出新世纪美国教育的使命应是确保全国范围内教育机会均等与教育卓越的实现。国内有研究者将其归纳为“全面卓越”教育战略，并将其阐释为全体卓越、全方位卓越和全面保障卓越三个方面。“全体卓越”强调每一名学生均应实现卓越，不应放弃对每一名学生的培养，“全方位卓越”追求学生在知识、能力以及态度等全方面的卓越表现，“全面保障卓越”则强调高质量教育卓越保障体系的建立。[28]拜登对现阶段趋于没落的社区学院、传统黑人院校、部落院校及少数族裔教育服务机构学生培养的重视及其对于贫困学生的经济援助是对“全体卓越”的追求，而其欲要设立专项资金支持社区学院设施升级与传统黑人院校、部落院校及少数族裔服务机构中高新科技实验室、数字基础设施及研究中心建设则是对“全面保障卓越”的体现。拜登在其教育政策主张中对于“全面卓越”教育战略的贯彻，反映出其欲为美国发展培养更多高素质人才，从而让美国比过去重建得更加美好的决心。

三、拜登教育政策主张落地面临的挑战

拜登的教育政策主张揭示了美国高等教育发展存在的问题，提出了较有针对性的一系列具体化政策主张，但欲推动这些政策主张的最终落地，于拜登政府而言尚有诸多挑战。

（一）拜登教育政策主张落实所面临的国内问题

教育改革毋庸置疑是一项宏大复杂的工程，涉及诸多利益主体间的博弈，单凭宣言与口号势必难以推动教育改革的实现[29]，而拜登的高等教育政策主张是否能落实为具体国家政策，尚存在如下问题：

第一，拜登所提出的社区学院免费化、提升佩尔助学金金额、减免大学生贷款债务，以及资助高等院校建设等主张均可以被视作为一种政府购买教育服务的行为。然而，政府购买教育服务必然离不开大量公共资金的投入。据《华盛顿邮报》报道，拜登的教育计划将在未来十年内花费超过4.1万亿美元。[30]巨额资金从何而来？拜登以民主党“左”派参议员伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）的主张为借鉴，计划通过税收手段让美国上层群体来为其资助计划买单。[31]因此，这些带有一定“左倾”色彩的教育资助计划落实为国家政策，一方面其势必要面对右派立场的共和党议员的强烈反对，另一方面亦要承受来自民主党内部保守倾向议员的不同声音。虽然现阶段民主党以微弱的优势取得了国会的控制权，但拜登上任后是否能调和民主党内部各团体间的利益，加强民主党内部的凝聚力，同时尽可能团结共和党派议员，为其政策主张的落实铺平道路，还有待观察。

第二，平权的实现一直以来都是民主党派人士的不懈追求，拜登的成功当选标志着一系列教育平权政策将被重新提上议程。教育平权政策虽然在一定程度上保障了少数族裔学生的受教育权，但同时其亦造成了“逆向歧视”，诸如前段时间招致多个民权团体强烈反对的ACA5提案。ACA5提案主张废除209法案①209法案是一项1996年由加利福尼亚州议会通过的法案，主要内容为禁止基于种族、性别、肤色、民族或原籍而在公共就业、公共教育或公共承包方面给予任何个人或团体以优惠待遇。，恢复种族优先政策，表面上是强调种族配额平权，但实质上这种对特定人群提供机会倾斜的行为也变相助推了歧视的合法化。因此，在推行教育平权的同时，拜登也面临如何权衡各族裔群体间利益的挑战。

第三，拜登在竞选过程中对高等教育始终持重视态度，围绕高等教育提出了一系列政策主张，主要指向加大政府对高等教育的资助力度，促进教育平权以及吸引更多国际学生赴美留学三个方面。其中，最具标志性意义的是拜登所提出的一项宏大但成本极高的高等教育资助计划，主要包括社区学院免费化、提升助学金额度、贷款减免以及为低收入学生支付大学费用等措施。但对于拜登的这些计划，部分政治评论家却持质疑态度，指出拜登所提出的这些计划是对民主党内候选人伯尼·桑德斯与伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）主张的抄袭，认为这仅是其为赢得选举所做出的妥协。此外，反观拜登在其职业生涯前期针对高等教育所提出的系列建议，不难发现其现阶段的诸多教育政策主张较之从前而言也有所出入。[32]因此，拜登现阶段针对高等教育所提出的部分政策主张是否出于本心，抑或仅是其拉拢支持者的“竞选策略”，尚不可知。

（二）国际形势不容乐观

全球化时代，教育国际化成为世界各国教育发展的重要战略与普遍共识，优质教育资源已然不为一国或几国所垄断，美国作为全球最大国际学生接收国的地位受到诸多挑战：一是来自英国、法国、德国、澳大利亚、加拿大等固有竞争对手的威胁；二是高等教育国际市场上中国、印度、新加坡、马来西亚等亚洲国家的迅速崛起；三是在高等教育区域化发展背景下，高等教育区域内“就近流动”趋势开始凸显。

美国国际教育协会总裁兼首席执行官阿兰·古德曼 (Allan E.Goodman) 指出：“世界各国均在竞相吸引顶尖人才，愈来愈多的国家开始凭借国家战略积极吸引接纳国际学生。”[33]随着高等教育全球竞争的日益加剧，尽管目前美国仍然是世界第一留学目的地国，但其所接收的国际学生在全球流动的高等教育学生中所占比例则呈现出显著下降态势。OECD所发布的《2014年教育概览》（Education at a Glance 2014）显示，2014年该比例为26%[34]，而最新数据则显示其已然下降至22%。[35]因此，在高等教育全球竞争不断加剧的国际背景下，美国高等教育亟待国际竞争力的切实提升，拜登政府如何进行高等教育改革助推美国高等教育的振兴与发展，提升美国高等教育的国际竞争力，保持美国在高等教育的国际领头羊地位，从而吸引更多国际学生赴美留学，尚待进一步的观察。

总而言之，拜登的教育政策主张为美国高等教育带来了新希望，亦在一定程度上体现出其欲借助高等教育促进美国经济发展、社会繁荣，进而维持并进一步稳固美国国际霸权地位的政治意图。虽然从现阶段来看，拜登教育政策主张落地尚面临诸多挑战，但在中美关系进入持续博弈阶段，美国对华遵循全面强硬政策基调，对于拜登教育政策主张的解读与把握可以为我国系列教育政策制定提供参考。