人类卫生健康共同体视角下的国际卫生合作

于 亮

（天津大学法学院，天津 300072）

2020年3月21日，习近平总书记就新冠疫情问题致电法国总统马克龙，首次提出“人类卫生健康共同体”的概念[1]。2020年5月18日，习近平总书记在第73届世界卫生大会视频会议开幕式上致辞，再次呼吁国际社会共同构建人类卫生健康共同体[2]。因此，本文旨在探讨人类卫生健康共同体理念的国际法意义，以及对于指导我国参与国际卫生合作的重要作用。

一、人类卫生健康共同体理念的产生背景

1.回应新冠疫情中恶意援引国家责任的言论

2020年，新冠疫情全球大流行之后，国际上出现了一些不当言论和行为，并已出现法律求偿行动或行动建议。针对外国个人、地方政府在外国法院提起的民事诉讼，我国学者已经提出很多建议和对策，基本策略是援引国家豁免规则，同时强烈主张中国的防控措施符合国际卫生法规则，不存在国际不法行为[3]。相较在外国法院提起的民事诉讼，我们更要警惕外国政府在国际层面援引中国国家责任的潜在威胁。国际法中的国家责任是指一国实施国际不法行为（违反国际法义务）所要承担的法律后果。

当新冠疫情出现时，中国政府已及时向世界卫生组织通报疫情，中国以负责任大国的形象，及时向疫情严重的国家派出医疗队，并捐助急需的医疗物资。这些都是用实际行动对人类卫生健康共同体理念的最好阐释。

根据联合国国际法委员会起草的《国家不法行为责任条款》（尽管这个法律文件并非国际条约，但已被国际司法机构广泛援引，不少学者认为其中多数规则已经成为习惯国际法）第二部分第一章，国家责任的内容包括继续履行、停止侵害、保证不再犯、赔偿。在国际法领域，并没有违约责任与侵权责任的严格区分，但参考民法领域两种责任的分类有助于澄清国际法问题。在民法中，违约行为发生后，通常仅在继续履行或采取补救措施后守约方仍有损失的情况下，才会考虑赔偿问题，而且违约责任通常不存在惩罚性赔偿的情形。侵权行为发生后，损害赔偿是主要的救济方式，而且在有些国家存在惩罚性赔偿的情形。《世界卫生组织组织法》规定的通知义务更接近合同义务，违反此义务的行为应类比于违约行为，与侵略战争、封锁、使用武力等直接侵害他国主权的行为（类比于侵权行为）不同。因此，应当首先采取补救措施，通过加强国际合作防止疫情的蔓延。

在中国向WHO通报疫情后的很长时间内，多数国家并未采取充分的防疫措施，外国政府自身对损害的发生存在过错。同时，由于外国政府防控不力，造成了疫情向中国的回流，给中国带来了进一步损失。在应对传染病方面，国家间不进行金钱赔偿是国家责任法的特殊规则。在应对传染病方面，对外援助、医疗合作是国家责任的特殊履行方式。

事实上，在人类历史上出现过多次传染病全球大流行事件，但未见援引国家责任的先例。因此，此次疫情中针对中国的“法律行动”已经超出正常的法律维权范畴，存在恶意的成分。在这种情况下，我国更应及时回应国际社会的质疑，及时提出我国的国际法立场，维护国家形象和国家利益。

2.应对全球公共卫生事件需要加强国际合作

与国内法不同，国际法的一个重要特征是其形式理性不足，这就增加了国际法被恶意理解与适用的风险[4]。另一方面，国际法本身又有国家善意履约的要求。不仅如此，一般意义的善意原则也已成为国际法的一般法律原则[5]。新冠疫情中出现的“责任论”在很大程度上带有恶意的特征。这主要表现在以下两方面：首先，部分学者将本质上不属于《世界卫生组织组织法》调整范围的赔偿争端牵强地解释为该条约项下的争端，妄图利用该条约的争端解决机制条款到国际法院进行起诉[6]；其次，追责论违背国际实践，不符合各国长期以来形成的不追究传染病来源国责任的默契。况且，目前病毒的源头仍未确定。

在全球疫情尚未结束的时候就恶意援引攻击别国，不利于各国团结一致抗击疫情，也不符合《世界卫生组织组织法》促进国际卫生合作的目的和宗旨。事实上，“责任论”也仅仅是一些政客和学者的观点，目前未见有国家实际援引，可见，国际社会的主流声音仍然是加强国际合作、共同应对新冠疫情。例如，2020年4月2日，联合国大会通过有关新冠疫情的决议，呼吁各国加强抗击疫情的国际合作，这份决议反复提到“国际合作”“全球应对”“团结”等关键词①。

在新冠疫情全球暴发之后，我国除加强国内防疫措施外，还积极向他国提供援助，加强抗击疫情的国际合作[7]。人类卫生健康共同体理念是对国际卫生合作经验的总结，表明了中国善意参与国际卫生治理的坚定立场。

二、人类卫生健康共同体理念是中国国际法立场的表达

1.人类卫生健康共同体是人类命运共同体在卫生领域的体现

“人类卫生健康共同体”是人类命运共同体理念在国际卫生治理领域的具体体现。党的十八大以来，习近平总书记多次在外交场合阐释人类命运共同体理念。有学者指出，人类命运共同体理念吸收了康德永久的和平思想、中国优秀传统文化和国际法共同体理论的合理部分[8]，作为形成中的新型国际法观，其共商共建共享的全球治理观为国际法治变革提供了新的理念[9]。联合国安理会、人权理事会决议也多次提及“人类命运共同体”理念[10]，这充分表明我国的国际法主张已经得到国际社会的重视与认可。

人类卫生健康共同体表明了中国参与国际卫生合作的基本立场。2020年5月，习近平总书记在第73届世界卫生大会上具体阐述了人类卫生健康共同体理念，提出了应对疫情的六点建议：第一，全力搞好疫情防控，坚持以民为本、生命至上；第二，发挥世界卫生组织领导作用；第三，加大对非洲国家等发展中国家的支持；第四，加强全球公共卫生治理；第五，恢复经济社会发展；第六，加强国际合作[2]。其中，人本化思想是价值基础，加强全球公共卫生治理和国际合作是人类卫生健康共同体的基本目标，发挥国际组织的作用、加强国际援助和建立公正合理的国际经济秩序是实现人类卫生健康共同体的手段。

2.人类卫生健康共同体理念符合国际社会的基本价值

第二次世界大战以来，包括《联合国宪章》在内的一系列法律文件塑造了合作型国际社会。合作型国际社会既反对恃强凌弱的霸权主义，又反对否定主权的世界联邦主义，而是强调通过主权国家之间的合作真正实现全球治理。虽然现行国际秩序面临着大国霸权主义、中小国家建立新秩序的要求等多种因素的挑战，但国际合作原则仍是当今国际社会的法律基石。因此，“国际合作”概念反复出现在《联合国宪章》《联合国海洋法公约》《外空条约》《世界卫生组织组织法》《经济、社会、文化权利国际公约》等国际条约之中，以国际合作为核心内容的人类卫生健康共同体理念符合当今国际社会的本质特征和基本要求。此外，以民为本、生命至上的人本思想符合国际法的人本化趋势[11]，也是我国主动参与国际人权法实践、表达我国人权观念与立场的结果[12]。

3.人类卫生健康共同体理念符合我国的国家利益

在当今国际关系和国际法实践中，有三种倾向可能阻碍中国的和平崛起。

其一，以美国为代表的大国为了遏制中国从现有的国际机制中获利，开始奉行单边主义，千方百计阻挠国际多边机制的正常运行，如美国阻挠WTO上诉机构法官选举即为典型代表。

其二，一些国家尤其中小国家过度使用争端解决机制，频频发起法律战向大国挑战。例如，2018年巴勒斯坦向国际法院起诉美国，认为后者将其驻以色列使馆迁到耶路撒冷违反了《维也纳外交关系条约》②。同样，2013年菲律宾恶意发起的南海仲裁案也存在类似问题，菲律宾将实质上属于中国，明确排除国际法院管辖的领土争端包装成其他种类的争端，妄图滥用争端解决机制。

其三，随着非国家行为体在国际舞台的日趋活跃，国际公法“公”的属性（所谓国际“公”法主要指公法主体之间的法，而非调整公法法律关系的法）受到削弱，国际法不仅调整“公——公关系”，也调整“公——私关系”[13]，致使国际公法呈现出私法化趋势。在国际法实践中，具体表现为利用私法概念、原则及规则重构国际法规则，使一条国际法规则产生多种请求权，即在传统的国家间请求权之外衍生出私人对国家的请求权，甚至是私人对其他私人的请求权。在此过程中，国内法院适用国际法的机会随之增多。例如，2013年非政府组织“紧急日程”在荷兰国内法院起诉荷兰政府，要求后者承担量化的温室气体减排义务，荷兰最高法院结合民法的注意义务、国际法不损害他国的规则以及人权理念判决荷兰政府有义务在2020年底前达到减排25%的目标[14]。尽管国际法私法化趋势普遍存在于国际社会而不单单影响我国，但我国在国际法实践中可能受到更大的冲击。主要原因有两方面：其一，我国历史上存在崇公抑私的文化传统，难以快速适应国际法的私法化趋势；其二，国际法的私法化进程容易受到不同利益集团和政治势力的操纵，成为遏制新兴大国和平崛起的工具。

在此次新冠疫情中，上述三种倾向均有不同程度体现。首先，新冠疫情发生后，美国多次扬言并已宣布退出世界卫生组织，表达出不参与多边合作的立场[15]；其次，援引国家责任规则体现出过度使用国际争端解决机制的倾向；再次，反映了国际公法私法化的倾向。面对复杂多变的国际环境，我国政府应当以国际法为武器，及时准确地表明我国的立场和主张。2020年6月2日，习近平总书记在北京主持召开专家学者座谈会，总书记指出：“我们要坚持底线思维，保持战略定力，勇于斗争，善于斗争……我们要继续履行国际义务，发挥全球抗疫物资最大供应国作用，全面深入参与相关国际标准、规范、指南的制定，分享中国方案、中国经验，提升我国在全球卫生治理体系中的影响力和话语权，共同构建人类卫生健康共同体。”[16]在这期间，我国及时提出了人类卫生健康共同体理念，有力回应了国际上少数不当言论，既强调利用世界卫生组织机制进行国际卫生治理，又反对过度司法，同时坚持在国际层面解决国际卫生问题。

三、人类卫生健康共同体理念指导我国参与国际卫生合作

1.人权保障是国际卫生合作的价值基础

国际卫生合作应以尊重和保障人权为价值基础。一方面，国际合作是实现作为人权的健康权的内在要求。在《经济、社会、文化权利国际公约》第12条中规定了健康权，并特别提及缔约国应采取措施“预防、治疗和控制传染病”。该公约第2条第一款是关于国家义务的一般规定，要求缔约国为实现该公约所承认的权利进行国际合作。该公约的监督机构对经济、社会、文化权利委员会进一步阐述了健康权的含义，该委员会指出：“缔约国应承认国际合作的重要作用，履行承诺，共同或单独采取行动，充分实现健康权。”③新冠疫情暴发之初，行驶在公海的“钻石公主号”邮轮发现疑似病例，但相关国家对船上人员的处置和救助问题曾出现相互推诿[17]。从国际人权法的角度来看，邮轮船旗国、船公司注册国、出发港、途经港、目的港国家、乘客国籍国之间应当积极进行国际合作，确保船上人员的健康权得到保障。此外，美国在新冠疫情暴发后继续实施经济制裁，导致被制裁国家的人民难以获得防疫物资，严重影响了被制裁国家人民的生命权、健康权。

另一方面，国际卫生治理不仅要遵守国际卫生法，而且要符合国际人权法的要求。各国在应对全球公共卫生事件时，包括国际合作措施在内的应对措施必须符合国际人权法的基本要求，并接受国际人权机制的监督。当然，国际人权法在保护个人权利的同时，也赋予国家足够的规制空间。国际人权法不仅允许国家在平时根据法定程序对某项权利（如言论自由、迁徙自由）进行限制，还赋予国家在紧急状态下的克减权。两者的区别在于：前者是由某项具体权利条款本身所规定的，仅适用于该项权利；后者则是人权条约中的概括性条款，适用于除不得克减的权利外的所有权利。前者是由法律事先规定限制措施，适用具有长期性（如一国法律长期禁止诽谤，作为对言论自由的合理限制）；后者则是紧急状态下的临时措施，通常法律没有事先规定，采取的措施只能是临时性的。

由于国家行使克减权对人权的影响更大，因此，人权条约往往对克减权进行严格规范。例如《公民权利和政治权利国际公约》第4条第一款规定：“在社会紧急状态威胁到国家安全并经正式宣布时，本公约缔约国要采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势为限，此项措施不得与国际法所担负的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身为理由的歧视”。当国家因突发公共卫生事件而面临生死存亡的考验时，可以克减部分人权义务，甚至可以采取该国法律没有事先规定的措施，但必须符合比例原则，且不得采取歧视性措施。根据人权事务委员会的解释，如果通过某项人权条款所允许的普通限制措施即可实现公共卫生的目标，则国家不得采取克减措施④。

此外，根据《公民权利和政治权利国际公约》第4条第3款规定，援用克减权的国家应立即经由联合国秘书长将相关事项通知其他缔约国。这一款的立法目的是让援用克减权的国家接受国际监督，促进国家尽快消除紧急状态产生的原因，以便尽早恢复正常秩序。在此次新冠疫情中，虽然部分国家根据该条款履行了通知的义务，但人权事务委员会指出，还有很多国家事实上采取了克减措施但并未履行通知义务⑤。

2.提供灾难援助的道德责任

近年来，在国际法领域，有关工业化国家是否有义务提供发展援助（特别是在自然灾害、传染病疫情等灾难发生后是否有义务提供援助）的问题引发了广泛讨论。经济、社会、文化权利委员会在解释《经济、社会、文化权利国际公约》时指出，国家实现健康权的方式包括：在紧急情况下提供救灾和人道主义援助。然而，该委员会使用的措辞较为中性，并未采用严格的义务性表达方式。2016年，联合国国际法委员会通过了《灾难中保护人员的条款》，对灾后援助问题进行了原则性规定。其中，第11条规定：当灾情明显超出受灾国的应对能力时，受灾国有义务向其他国家、联合国和其他可能的援助主体请求援助；第12条规定：收到请求的国家可以向受灾国提供援助⑥。可见，国际法委员会的态度是国家并无提供救灾援助的法律义务。从各国实践来看，国家往往不愿承认提供救灾援助是法定义务，而更愿意认为那是道德责任。

自1949年以来，我国非常重视对外援助工作，几乎在每个历史阶段都有对外援助的记录。作为发展中国家，我国也曾从其他国家获得过大量援助。在卫生领域，我国对外医疗援助正逐渐规范化和常态化[18]。中国援助在支持发展中国家日常医疗以及抗击埃博拉疫情、自然灾害后的卫生救治等方面发挥了重要作用。在此次新冠疫情中，当疫情在我国发现后，国际社会及时伸出援手，以不同形式援助中国抗击疫情，我国疫情稳定后，中国更是积极向他国提供卫生医疗援助，彰显了良好的大国形象[19]。国家间相互提供医疗援助的实践可以进一步加强在传染病防控领域的合作方式。未来我国应在人类卫生健康共同体理念的指导下，增强对外医疗援助工作的制度化和法治化建设，更好诠释人类卫生健康共同体理念。

3.促进对传统医学或替代医疗的承认

在人类卫生健康共同体理念指引下，我国可利用世界卫生组织等国际机制促进国际社会对包括中医药在内的传统医学或替代医疗的认可。中国传统医学源远流长、博大精深，是中华民族传统文化的重要组成部分。2020年新冠疫情发生后，中医药发挥了重要的治疗功效，不仅在国内抗击疫情的过程中做出了贡献，也为支援他国抗击疫情做出了贡献[20]。中医有其独特的文化背景和思维方式，与其他国家或地区的传统医学和西方现代医学一起共同构成了维护人类健康的大智慧。随着东西方文化的不断交融，中医在海外受到越来越多民众的认可。我国政府高度重视中医药的国际化，习近平总书记多次强调促进中医药的海外发展[21]。尽管中医药在海外有了一定的传播和影响力，但由于文化背景和各国医疗传统等差异，传统中医药在海外的发展过程中还是遇到了诸如行医资格、市场准入、医保未覆盖等诸多法律障碍。

世界卫生组织积极推动替代医疗和传统医学的发展，已经发布了若干《传统医学战略》，并建议各国将包括中医在内的传统医学纳入国家医疗体系⑦。第72届世界卫生大会审议通过《国际疾病分类第十一次修订本》，首次纳入起源于中医的病症名称，这些文件有助于促进国际社会对传统中医药的接纳。从国际法渊源的角度来看，上述文件是软法性文件，本身并不具备约束力。然而，从国际法实践来看，软法性文件如果得到各国认可，可能被视为一般法律原则（国际法的正式渊源）。因此，我国应充分利用世界卫生组织机制，促进有利于中医药海外发展的国际环境。

除了充分利用世界卫生组织机制外，我国还应通过谈判及双边卫生协定的方式促进中医药在海外的发展。笔者使用“中医”为关键词，在北大法宝的“中外条约”数据库进行全文检索（检索日期2020年6月12日），发现有72项中外条约涉及中医合作事项，其中既有专门的中医药合作协议，也有提到中医药合作的一般性卫生合作协议。基于上述协议，我国相关部门和机构在“一带一路”国家和地区建立了一批中医药海外中心，开办了数百所中医药院校[22]。双边协定的优势在于快速灵活，还可以根据两国交往的现状、相互需求以及中医药在该国的传播情况，制定有针对性的合作方案，有的双边协定名称就包含“中医药”或“传统医药”用语。

《中华人民共和国政府和法兰西共和国政府关于在中医药领域合作的协议》第一条规定：“双方约定在中医药领域进行双边合作研究，该合作研究计划涉及到制订、部署并实施中医治疗的各个不同阶段对中药产品以及中医治疗手段的认证，以保证安全有效地使用中医药，为民众的健康提供服务。”此外，上述协议还设立了中医药合作委员会，具体负责推进合作事宜。

有些双边协议内容非常具体，详细约定了海外中医中心的合作事项。例如，根据《中华人民共和国卫生部与马耳他内政和社会发展部关于开展中医领域合作的协议》，我国与马耳他合作建立了一个为马耳他人和非马耳他人提供中医培训和医疗服务的地区性合作中心（地中海地区中医中心）。随着国家中医药管理局的成立，我国与外国政府合作建立海外中医中心的步伐加快，在此过程中大都通过双边协议的方式明确各方的权利与义务。中医药管理局支持的中医药国际合作项目（如合作设立海外中医中心）更容易得到外国监管部门的认可，进而消除相关法律障碍。

通过双边协定的签署，不仅可以设立海外中医中心、海外医疗队的具体合作事项，还可以就中医药合作的一般性问题进行约定，促进国外对中医药的接纳与认可。从双边协定的缔结现状来看，多数协定要么是原则性、框架性协议，要么是派遣医疗队或设立海外中医中心的协议，缺乏中医药服务贸易协议。在中医药尚未得到他国全面认可的情况下，缔结服务贸易协定的难度和阻力还很大。未来，我国应继续加强双边协定的缔结与实施，推进中医学历、职业资格、中药标准的协调与互认机制，循序渐进地推进中医药服务贸易协议的缔结，并在此基础上探索缔结一般性的中医药合作多边条约，增强各国承认中医药的“法律确信”，促进一般法律原则或习惯国际法的形成。

四、结 语

综上所述，加强国际卫生合作不但要注意加强世界卫生组织的作用，还应增强其引领国际卫生法治的功能。对此，已经有学者从全球行政法的角度对世界卫生组织的法治化建设进行了研究[23]，本文不作赘述。总体而言，人类卫生健康共同体理念表达了中国的国际法立场，为我国参与国际卫生合作提供了价值指南。我国应在此理念的指导下反对大国霸权主义和中小国家过度使用争端解决机制的倾向，消除国际公法私法化趋势对我国产生的负面影响。

尽管国际卫生法治只是国际法治的冰山一角，此次疫情中暴露出的国际卫生治理中的合作、摩擦、对抗因素却是当今国际社会的真实写照。可见，为了强化国际法的“法律性”，部分理论家和实践者试图强化国家责任，增强国际法的可执行性。这其中固然有一定的正当性追求，但在追求所谓的国际正义时却产生了个案的不正义。新习惯法通常是在违反现有习惯法的基础上形成的，这势必侵害守法者的正当期待。此外，国际法的发展史表明，激进的追责机制往往容易被某些国家利用，仅能“有选择性”地实现部分正义。

在全球化和逆全球化激烈交锋的时代，人类命运共同体、人类卫生健康共同体理念的提出体现了中国的国际法智慧。这是一种温和的、循序渐进的改良方式，既不逃避国家共同体对世界人民承担的责任，又符合法不溯及既往的法治原则，这符合当今国际社会的本质特征。

注 释：

①UN General Assembly.Global Solidarity to Fight the Coronavirus Disease 2019（COVID-19）Geneva: 2 April 2020, A/RES/74/270.

②International Court of Justice.Palestine v.United States of America，Application Instituting Proceedings.28 September 2018.

③经济、社会、文化权利委员会.第14号一般性意见(2000) ：享有能达到的最高健康标准的权利.2000年8月11日，第38段.

④Human Rights Committee, Statement on Derogations from the Covenant in Connection with the COVID-19 Pandemic，24 April 2020, CCPR/C/128/2.

⑤Human Rights Committee，Statement on Derogations from the Covenant in Connection with the COVID-19 Pandemic，24 April 2020.

⑥ International Law Commission.2017 Recommendation of the Working-Group on the Long-term Programme of Work.2017.

⑦世界卫生组织.传统医学战略，2013.