农户宅基地退出补偿理论研究

雷易星辰 刘义杰

（南昌工程学院，江西 南昌 330099）

长期以来，我国农村宅基地是允许农民无偿、无期限、无流动使用的。这种宅基地使用制度，对农民的基本居住权起到了非常重要的保障作用。然而，由于在宅基地使用过程中重审批轻监管，也缺乏合理的退出机制，导致一户多宅、宅基地面积超标等现象十分普遍，严重导致了宅基地的浪费与闲置［1］。因此，在相关理论的指导下，制定科学合理的宅基地退出补偿机制，推动农户自愿退出闲置的宅基地，是保护耕地、提高宅基地利用效率的必然选择［2］。

1 农户宅基地与宅基地退出补偿的含义

1.1 农户宅基地的含义

关于农户宅基地的含义，虽然不同学者表述的内容略有差异，但基本都是来源于我国有关法律的规定。1962年通过的《农村人民公社工作条例修正草案》中就对“宅基地”一词进行了相应的界定，并一直沿用至今。2010年出台的《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》中则把“宅基地”明确为“农民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地”。为进一步加强农村宅基地管理，2019年9月中央农村工作领导小组办公室和农业农村部联合下发了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，要求农村宅基地要严格落实“一户一宅”的规定，即“农村村民一户只能拥有一处宅基地，且面积不得超过本省、自治区、直辖市规定的标准”，同时“严禁城镇居民购买宅基地”。

基于此，认为农户宅基地是指农户依法获批、无偿利用的集体所有土地，可用于建造住宅及其他保障生活所需的附属设施。农户宅基地具有使用的成员性、无偿性、长期性、福利性和保障性等特点，同时具有一定的限制性，即农民在依法获得宅基地使用权后，只能在该土地上建造自用住房。

1.2 宅基地退出补偿的含义

宅基地退出补偿是为了解决当前我国农村出现的宅基地低效利用和闲置等乱象而逐步探索出来的一种方法。其目的是通过构建一套科学的引力机制，采用经济或物质的、资产置换等补偿方式，来合理引导和鼓励农户自愿退出闲置的或低效利用的宅基地。通常，农户选择自愿退出宅基地主要有3 种情况：一是完全退出，即不论面积大小，将其在农村的所有宅基地选择全部退出；二是合法拥有一户多宅的农户自愿按照规定的面积标准，将超出部分的宅基地选择退出；三是在“拆旧建新”中将原有宅基中超出标准部分选择自愿退出，再按照规定面积标准建造新房。这3 种退出方式都属于宅基地退出补偿的范围。目前，我国宅基地退出补偿方式主要有建设性补偿、实物补偿、货币补偿等。

2 农户宅基地退出补偿的主要理论

2.1 “三权”分置政策

自实行家庭联产承包责任制以来，我国农村土地实行的是“两权分离”制度。这种制度在很长一段时间内对激发农民生产积极性、增加农户收入、提高粮食产量等起到了非常大的作用。但是，随着农村大量劳动力开始外出务工，农村开始出现大量耕地抛荒的现象。为解决这一问题，必须把承包权与经营权进行分离，即允许农户在保留土地承包权的同时，通过一定方式将土地的经营权流转出去。对此，2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，正式提出对农村土地实行“三权分置”重大改革。

与农村集体土地的“三权”不同的是，宅基地的“三权”主要是指宅基地的所有权、资格权和使用权。近年来，随着我国城乡社会结构变化、城乡空间结构演化和经济体制改革深化，原有宅基地制度存在的问题日益突出。为此，2014年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式提出要对现行的农村宅基地制度进行改革。此后，在2018年1月召开的全国国土资源工作会议上，明确提出我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。

2.2 推拉理论

系统的推拉理论是由美国学者李（E.S.Lee）在20 世纪60年代提出的，但最早可追溯到19 世纪80年代由英国雷文斯坦（E. G. Ravenstein）提出的“人口迁移法则”。雷文斯坦从人口学视角全面分析了人口迁移的原因，认为经济因素是造成人口迁移的最重要诱因。而李则把影响人口流动与迁移的各种因素区分为消极因素和积极因素两个方面。其中，消极因素就是促使人们迁出原居住地的因素，如经济收入低、资源禀赋贫乏、生存环境较差、退出补偿机制完善等，称之为“推力”；积极因素就是吸引人们迁入新居住地的因素，如良好的生存环境、丰富的就业机会、较高的工资水平、完善的公共服务等，称之为“拉力”。

据此理论，农户是否选择自愿退出宅基地，起决定作用的是是否同时存在这样的“推力”与“拉力”，两者缺一不可。农民迫于生计而选择进城务工或生活，这是因为城市能为他提供更高的收入和更好的公共服务等，即给予了其相应的“拉力”。但如果该农民所处的农村地理环境优越、资源禀赋丰富等，使其缺乏一定的“推力”，那么农户就不会轻易选择自愿退出其宅基地。同样，如果农村非农收入低、退出补偿机制较完善等，能产生足够的“推力”，但由于城市缺少就业机会、生活成本显著增加等无法形成强大“拉力”，那么农户也不会选择自愿退出。由此可见，推拉理论对于推进农户宅基地的退出具有非常强的理论支撑作用。

2.3 资产置换理论

资产置换理论通常用于金融投资领域，包括整体资产的置换和部分资产的置换2 种形式。资产置换有助于合理配置企业资源，盘活企业存量资产，促进企业良性发展。上市公司实行资产置换后，其产业结构会得到优化调整，资产状况也将得到明显改善。因此，资产置换常被认为是处于发展困境中的企业进行资产重组方式中效果最快、最明显的一种。

对于大多数进城务工且在城市长期生活的农户而言，其在农村被闲置或低效利用的宅基地就相当于其资产中的呆滞资产，从经济角度来说，该宅基地已不能为他们带来任何价值，甚至可能成为其资产中的累赘。因此，按照资产置换理论，如果这些农户选择将这类宅基地进行退出，那么他们就可以从政府那里获取相应的经济或物质补偿，相当于将呆滞的、低价值或无价值的宅基地资产置换成可支配的、有价值的现金或实物，从而使其整体的资产结构达到优化状态。这在一定程度上不仅可以增加农民的家庭整体收入，而且能提高其生活水平与品质。因此，这种资产置换的结果对于农户而言是十分有利的。

2.4 行为决策理论

行为决策理论是从组织行为学的角度对人们做出某种决策行为的过程进行研究的理论，主要探究人们做出决策的动机及其行为特征。它是在对古典决策理论的弊端与不足的探究基础上不断发展而来的。古典决策理论将人看作是具有绝对理性的“理性人”或“经济人”，认为人们做出决策时会完全理性地从经济角度本能地遵循最优化原则选择方案，从而使组织获得最大的经济效益。然而，西蒙则认为，绝对理性的和经济的标准都无法确切地体现人们的决策过程，因为现实生活中管理者或决策者是不可能做到完全理论性的，都是介于完全理性与非理性之间的“有限理性”的“管理人”。因此，他提出了“有限理性”标准和“满意度”原则，主张用“令人满意”来代替“最优化”。他认为人们的价值取向和目标往往是多元化的，这不仅受到多方面因素的制约，而且经常会发生变动，甚至出现彼此矛盾。加之由于人们的知识、信息、经验和能力都是有限的，因此，人们不可能也不会期望达到绝对的最优化，而只要“令自己满意”即可。

那么对于每一个农民而言，他们显然也不是一个完全理性的“理性人”或“经济人”，他们在做出是否自愿退出其农村宅基地的决策的过程中，一定是一个“有限理性”的“管理人”。因此，他们考虑的不仅仅是能否获得足额的经济或物质补偿，还有如对农村难以割舍的情感、传统家乡观念的影响、在城镇就业立足的机会等。不需要每一个方面都达到最优，只需综合能达到“令人满意”的状态时，他们就会自愿选择将其农村宅基地进行退出。

总体来看，上述这些理论或政策对于制定科学合理的农户宅基地退出补偿机制具有非常强的指导意义。只有在这些理论与政策的指导下，才能有效推进宅基地“三权分置”改革，才能让农户宅基地的退出既有“推力”又有“拉力”，从而自愿选择进行“资产置换”，迈向更加美好的生活。