乡村治理现代化面临的困境及实践路径

周 蓉

（首都师范大学政法学院，北京 100089）

1 推进乡村治理现代化的重要意义

党的十九届四中全会把构建基层社会治理新格局作为重要内容进行部署，为推进新时代基层治理现代化工作提供了方向和路径。乡村治理现代化是实现乡村振兴的必然要求，是缓解我国社会主要矛盾的重要举措，也是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

1.1 乡村治理现代化是实现乡村振兴的目标导向

乡村振兴，善治是根基。党的十九大对乡村振兴战略的实施提出了总要求，其中“治理有效”在诸因素中发挥着重要作用。而近年来，随着农村经济社会的发展，农村治理问题频发，如农民工季节性的城乡流动导致村民自治主体缺失、德治教化被忽视等问题，给实现国家治理现代化带来了考验。因此，要想实现乡村振兴目标，必须以善治为基本的目标导向。乡村振兴战略是党的工作在农村基层的重要表现，是全面建成小康社会的重要方式，是实现农业农村现代化的重要途径。乡村治理现代化作为乡村振兴的基石，是实现农业农村现代化目标的保障，是实现乡村振兴的有力抓手。因此，只有立足我国乡村社会发展实际，努力实现乡村治理现代化，才能提高5 亿多乡村居民的获得感。

1.2 乡村治理现代化是适应我国社会主要矛盾变化的现实需要

党的十九大做出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大政治论断［1］。进入新时代，人民群众对美好生活的需要不仅仅是丰衣足食、矛盾化解、安定有序，而且包括民主参与、依法维权、共享建设改革发展成果，还包括社会和谐、风尚良好。但发展的不平衡不充分问题一直比较突出，制约了人民群众对美好生活需要的满足与实现。长期以来，城乡二元结构影响了我国社会的发展，影响了基层农民的积极性，制约了我国国家治理体系与治理能力现代化的推进。推进城乡融合发展，是推进我国城镇化发展、缩小城乡差距的重要举措。通过推进乡村治理现代化，满足村民多层次多样化需求，实现城乡要素更加顺畅地流动和公共资源更加合理地配置，让改革成果惠及全体人民，最终实现城乡融合发展。

1.3 乡村治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面

治国安邦重在基层。党的十九届四中全会指出，要推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好地提供精准化、精细化服务［2］。我国是一个农村人口占比很高的国度，治理有效不仅关乎农村和谐稳定，更是国家的“稳定器”。可见，作为最基本的治理单元，乡村治理是推进国家治理的重点领域，是国家治理体系的有机组成部分。乡村治理现代化是实现国家治理现代化的“最后一公里”，没有乡村治理现代化，就不可能实现国家治理现代化。乡村治理现代化的推进直接关系到人民获得感、幸福感、安全感的满足问题。

2 乡村治理现代化面临的困境

党和政府一直高度重视乡村建设，随着国家治理现代化的提出，乡村治理取得了一定成绩，使得乡村社会各个领域的建设逐步进入正轨，稳步向前推进。然而，乡村治理仍然面临诸多难题。

2.1 乡村治理主体协同合作程度低

当前，我国基层农村已进入脱贫攻坚的决胜期。如何处理好基层党组织、乡村社会组织、村民自治组织、村民等治理主体力量之间的关系，充分发挥其合力作用是一个治理难题［3］。

在我国，乡村治理的主体主要是政府、村两委。村委会是村民自治的载体，是村民的代表，也是乡镇政府在乡村管理中的代办人。乡镇政府是村级行政单位的上级指导机关，村级党支部在乡村事务管理中也发挥着领导作用。但农村基层组织分工比较细致、人员比较分散，大多数矛盾和问题仅仅依靠一两个组织单独发力难以得到有效解决。就实践过程来看，农村基层党支部的强大领导力量和村委会的软弱性形成了明显对比，所以两者在农村实践活动中无法构成平衡的治理结构以及协同的互动关系。因此，在处理基层群体性问题与矛盾时缺乏有效的力量和资源的整合，在工作中及各项事务的执行中难免会出现不和谐现象，往往陷入循环往复的协调和沟通之中。因此，如何协调好基层党组织、乡村社会组织、村民自治组织、村民、政府之间的关系，是乡村治理环节中必须要解决的一个重要问题。

2.2 行政化下沉与乡村自治“冲突”，治理主体流动性强

在加快形成党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障和科技支撑的社会治理体系的进程中，党委和政府是主导，其作用得到了充分发挥，而公众参与则还是弱项。

治理现代化，应是国家政权与民间社会合作双赢的良性互动。就基层社会治理而言，应是乡镇政府和村民自治的良性互动。但近年来，行政化下沉现象日益严重，与乡村自治构成了一定的紧张关系。《中华人民共和国村委会组织法》中明确规定了乡镇政府和村委会之间的关系，但法律法规并没有明确划定指导和监督的权限范围及方式方法，给政府留出了肆意定夺的余地。因此，在我国乡村治理模式运行过程中，乡镇政府常常把两者之间的关系看成是上下级关系，乡镇政府干预乡村基层事务。另外，村民民主意识不强且流动性较大。大量的农民工在城乡间流动，使得乡村治理具有可变性。虽然他们是农村户籍，但是事实上已在城市买房居住，基本上不在农村生活，所以几乎不参与乡村治理。这便导致村民参与度不高，给乡村治理现代化带来了挑战。

2.3 自治、德治和法治未能发挥较好的合力作用

党的十九大报告指出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。“三治融合”的治理模式是乡村治理的新路径，但在具体实践中“三治”未能发挥较好的合力作用。一是在我国乡村治理实践中，“三治融合”关系尚未厘清。我国社会治理体制的24字方针要求乡村治理体系应是社会协同、公众参与，但仍然难以抵挡行政化的压力。二是村规民约缺乏有效的执行规范。在我国，村规民约是对国家法律自上而下模式的补充，但这种自发型权力在执行上存在程序不规范问题。三是在乡村治理体系中法治支撑不足。在我国乡村，村民对国家法的认知度不高，传统的讲人情、讲关系的思想仍然存在，无形中削弱了法律在乡村治理中的权威性。

2.4 信息化时代对传统的乡村治理带来挑战

在传统社会条件下，基层民众之间很难实现大范围沟通［4］。互联网技术的发展，尤其是现代微博、微信、抖音等APP的出现，似乎一夜之间打破了传统社会的边界，网络很快将传统的乡村社会和现代信息社会联通起来。由互联网衍生的“互联网+乡村治理”等模式纷纷出现，处于传统向现代转型中的乡村社会已不可避免地融入以互联网技术为核心的信息社会潮流之中。

改革开放40 多年来，互联网技术日新月异，人类社会被数字化、智能设备、社交网络、电子商务以及大数据、区块链等技术的变革彻底改变。但是，部分人仍然没有享受到互联网时代发展所带来的资源优势，其中包括“老、少、边、穷”地区的村民。尤其是在今天的乡村，农村人口老龄化，硬件设施、技术条件落后，导致在信息鸿沟一侧的乡村居民利用互联网获取信息的概率较低，加之乡村居民文化水平有限，增加了乡村治理成本。信息不对称影响党和政府政策的贯彻与落实，影响村级信息反馈的时效性［5］。

3 乡村治理现代化的实践路径

为解决乡村治理现代化的困境，必须处理好顶层设计的普遍性与乡村实践的特殊性关系。要以党建为引领，以多元主体共建共治共享为趋势，以自治为基础，以自治法治德治互为补充、互相衔接，以科技为支撑，促进乡村治理现代化。

3.1 加强基层党组织引领，构建多元主体共建共治共享新格局

在推进乡村治理现代化过程中，多元主体协同配合形成乡村治理合力，是乡村治理现代化的趋势。只有打破乡镇政府和村支两委作为主要力量的治理模式，构建“多元主体，合作协商”的治理格局，才能实现乡村治理现代化。

农村基层党组织是党在农村开展工作的基础。在基层中创新党管农村工作的优良传统，要把党的领导深深植根于人民群众中。在新时代，加强基层党组织建设，发挥基层党支部在乡村治理中的引领作用，但这并不意味着党组织部门大包大揽社会治理的一切任务。创新乡村社会治理，根本在于既坚持党的全面领导，又要注重让社会各方力量广泛参与其中。在社会环境发生重大变化的新时代，改革社会治理体制，要通过党委和政府的合理引导、培育各类社会自治组织，充分调动优秀企业、社会组织等社会各方力量的积极性，让其广泛加入乡村治理。只有合理引导和培育自治组织，才能使一些复杂的问题化解于人民内部。

3.2 增强村民参与能力，发挥村民主体作用

村民是乡村治理取得成效的关键。坚持“从群众来到群众中去”的群众路线，也是中国共产党取得革命和建设的伟大成绩的重要法宝。党的十九大报告提出了坚持以人民为中心的发展思想。这就进一步要求党与群众始终保持血肉联系，最重要的是第一时间倾听民众的心声，及时有效真心回应。

我国“枫桥经验”之所以具有强大的生命力，重要原因是坚持群众观点，始终依靠好群众、发动好群众、凝聚好群众。基层党委和政府应根据本乡村情况，借鉴和推广有效的治理经验，积极动员群众，发挥其主人翁精神。村两委应始终坚持贯彻走好群众路线，尊重人民的首创精神，不断壮大基层民主自治核心主体自治的活力，组织化、有序化动员基层群众。随着国家治理现代化进程的推进，虽然我国乡土社会受到了一定程度的冲击，但是乡土的“根”还在。需要强化村民作为“共同体”的集体认同意识；需要在乡村根植公共性，激发村民的参与意愿，提升村民的参与能力。

3.3 推进“三治合一”治理，实现乡村善治

中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出，坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，强化法律权威地位，以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程［6］。在乡村振兴背景下，形成“你中有我、我中有你”相互融合的治理模式需要完善相应的机制和路径。

推进自治、德治、法治有效融合，关键在于一个“融”字。推进“三治融合”，需要坚持齐驱并进、协调互补的原则。“三治融合”的要件是自治，要明确乡村自治组织事权，并不断推进实现乡村治理法治化，坚持在合法范围内开展基层自治活动，法律不仅对人们的行为起导束缚作用，更是对治理行为的有效实施起到保障作用。同时，要充分发挥德治的支撑作用。在乡村熟人社会，如果过于强调“法治”，则可能会导致赢在“理”上而输在“情”上［7］。换言之，要充分挖掘乡村本土文化资源，积极发挥传统美德、村庄舆论、伦理准则、人情关系等“软治理”方式的力量与作用，从而使乡村治理更加具有“乡土气息”。

3.4 强化科技支撑，注入乡村治理新动力

进入新时代，科技支撑是乡村进步的一大显示器，科技支撑更是乡村治理的一大亮点。现代信息的迅速发展，对现有的社会治理结构和社会秩序的构建带来了发展契机。大数据、互联网、区块链等信息技术的不断发展和完善为乡村治理的发展提供了必要的科技支持。结合我国乡村实际，在推进乡村治理现代化的过程中，要适应信息化时代经济社会发展规律，充分发挥互联网技术和信息化手段对乡村治理现代化建设的优势。

一是根据当地乡村的具体情况，加强信息网络硬件建设，实施村村通网络工程，推动村级电子政务建设，构建切合乡村实际的“网络问村政”工作机制。二是加强科技人才投入，出台相关政策吸引科技人才回乡就业发展，为当地乡村居民开展信息技术培训，如在农闲时期开展老年科技课堂等，鼓励农民学习信息化相关的网络知识。三是发挥大数据的积极作用。通过建立大数据共享平台加速数据流动及分享，推进“互联网+医疗”“互联网+教育”“互联网+养老”“互联网+治安”等治理模式发挥作用，减少资源浪费，提升治理效率。

4 结语

乡村治理现代化是国家治理现代化的必由之路，是实现乡村振兴的必然要求，是缓解我国社会主要矛盾变化的重要举措。乡村治理现代化事关5 亿多农民的幸福感、获得感和安全感。针对当前乡村治理现代化面临的现实困境，必须学习、领会、贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，在构建多元主体共建共治共享新格局、发挥村民主体作用、推进“三治合一”治理以及强化科技支撑上做足功课。