我国特赦制度的实施与完善

黄伟庆

(北京师范大学，北京 100875)

0 引言

2019年6月29日，习近平主席签署发布特赦令，根据十三届全国人大常委会第十一次会议通过的全国人大常委会关于在中华人民共和国成立70周年之际对部分服刑罪犯予以特赦的决定，对九类服刑罪犯实施特赦[1]。这是国家继2015年8月24日为纪念抗战胜利70周年，对2015年1月1日前正在服刑、释放后不具有现实社会危险性的四类罪犯实施特赦以来的又一次特赦，也是新中国法制史上的第9次特赦。特赦制度在我国法律体系中有着鲜明的特点和意义，在协调社会矛盾、缓解司法压力等方面发挥着重要作用，有利于贯彻依法治国理念和人道主义精神，促进社会和谐发展。

1 我国特赦制度的地位和价值

特赦，是指国家元首或者国家最高权力机关对已受罪行宣告的特定犯罪人，免除其剩余全部或者部分刑罚的制度[2]。根据2018年3月11日十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》第67条第18项和第80条的规定，全国人大常委会行使特赦决定权，由国家主席发布特赦令。我国的特赦制度首次确立于1954年宪法，当时除了规定特赦之外，还规定了大赦，然而大赦在我国的司法实践中从未被实际应用过，且自1978年开始就被从宪法条文中剔除掉了。因此，《中华人民共和国刑法》第65、66条中所提到的“赦免”均指特赦。

1.1 我国特赦制度的刑法地位

特赦作为一种对特定犯罪分子剩余刑期的非常设性刑罚减免方式，在我国的刑法体系中占有独特地位。一方面，特赦制度具有性质上的双重性。尽管我国刑法体系将其作为一种刑罚消灭制度来定位，然而与大赦这一对刑和罪两方面的彻底消灭制度相比，特赦仅仅是对犯罪分子剩余刑期的部分消灭，且只及于刑而不及于罪，从特性上讲其更接近于减刑、假释等刑罚执行制度，因而我国的特赦制度在刑法体系中存在性质上的双重性。另一方面，特赦制度具有作用方式上的双重性。从特赦的动因看，特赦是国家权力机关基于宏观上对国家利益或现实需要的考量而决定实施的，往往与党的政策、国家社会治理的新动向、国家重大庆典活动等关联，体现出一定的政策性[3]，在作为一种刑法制度存在的同时又起到刑法作用之外的政策调节作用，呈现出作用方式上的双重性。

我国现今的特赦制度，由代表人民意志的国家权力机关依据国家的实际需要，通过严格的法定程序而决定是否实施特赦，在什么时期，对哪些人实施特赦，体现的是人民群众的整体利益，因而是人民权力在刑法体系中的一种体现，凝聚着高度的整体意志性，占有独特且不可缺少的刑法体系地位。

1.2 我国特赦制度的价值追求

作为一种刑罚减免方式，特赦制度最基本的价值追求当然是科学合理地对那些已经关押和改造一定时间，且在服刑过程中有悔改表现、改恶从善的犯罪分子进行刑罚上的剩余全部或部分减免，使他们能够早日回归到正常的社会生活中去。这既是宽严相济政策在刑罚消灭制度中的体现，同时也有利于尊重和保障人权。一方面，特赦追求社会实效。特赦作为一项重要的法治措施，其决定和实施必然要符合国家治理的实际需要，保证严格有度和确有实施的必要，因而特赦必然要追求一种国家或社会治理上的实效性，或是在国家重大庆典前营造一种和谐宽容的社会气氛[4]，或是在国家政治社会治理的某一时期在司法实践中释放的某种特定信号。另一方面，特赦纾解司法压力。从法治建设上看，对特定群体的犯罪分子实施特赦，有利于减少监狱囚犯的在押量，节约司法资源，清空不必要的余留司法任务残余，激活下一轮法治建设上的司法活力。

2 我国特赦制度的特征

我国当前的特赦制度得益于新中国成立后老一辈司法工作者的辛勤探索与制度设计，作为独立于减刑、假释等常规性量刑制度的刑事赦免制度，其具有特定性、宏观性和不确定性的鲜明特征。

2.1 特定性

与减刑、假释等常规性制度不同的是，特赦作为一种旨在赦免特定犯罪分子剩余全部或部分刑罚的刑罚减免方式，只在某个特定时间节点、在适用时期上具有特定性。实际上，赦免制度包含大赦与特赦两种具体方式，与大赦的全面赦免性相比，特赦针对某类或某几类触犯特定类型罪名的犯罪分子。因此，我国特赦制度还具有适用对象的特定性。

2.2 宏观性

减刑、假释作为刑法执行制度中的一种常规性适用机制，在具体适用上往往采取个案分析的方式确定实际对象，而特赦针对的是某一类或某几类触犯特定罪名的犯罪分子。尽管这些犯罪分子触犯的罪名可能相同，但个案千差万别，而国家机关在对其决定特赦时不做个案上的细节性考量，仅仅依据某些宏观性标准决定对其剩余全部或部分赦免刑罚。因此，我国特赦制度在适用方式上具有一定的宏观性[5]。

2.3 不确定性

减刑、假释等制度具有法律明文规定的适用范围，通常只针对危害性较低的罪名适用，而特赦则不同。尽管国家决定特赦时针对的是某一类或几类触犯特定罪名的犯罪分子，然而国家在不同时期不同情形下所作出的特赦决定所针对的犯罪分子类型又可能会有所变化。比如在1975年之前实施的7次特赦中，1959年第1次实施特赦针对的是战争犯、反革命罪犯和部分特定的普通刑事罪犯，而其余6次特赦仅仅针对战争犯实施，所以特赦在具体适用上具有一定的不确定性。

3 我国特赦制度的缺陷

从新中国成立以来的几次特赦实践上看，我国当前的特赦制度存在明显的制度缺陷和不足，具体表现在特赦的决定机制、特赦条件、法律衔接、监督审查等方面。

3.1 决定机制不明确

从我国现有的法律体系看，除宪法对特赦的决定和发布主体作出了规定外，刑法和刑事诉讼法也对特赦作出了规定。《中华人民共和国刑法》第66条规定“危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪的犯罪分子，在刑罚执行完毕或者赦免以后，在任何时候再犯上述任一类罪的，都以累犯论处”。《中华人民共和国刑事诉讼法》第16条规定经过特赦令免除刑罚的应当不起诉[6]。然而，当前我国的刑事法律对特赦制度的规定仅仅是有所提及，并未制定具体、细化、明确的实施规范。根据2018年《中华人民共和国宪法修正案》第67条第18项的规定，全国人大常委会拥有特赦的决定权，但仅仅用“决定特赦”加以规定显得过于概括，缺乏对具体决定部门、决定流程、责任人员等方面的具体规定，在制度实践中缺乏明确的制度遵循。

3.2 特赦条件缺乏限定性

从我国特赦的制度实践来看，特赦往往是国家在战争胜利、重大国事庆典或特殊历史时期所决定实施的，这种基于不成文的历史惯例或文化习惯的制度实践存在较大的不稳定性。从2019年特赦来看，此次特赦基于新中国成立70周年庆典、经过全国人大常委会的酝酿讨论而决定实施，尽管在效力上具有毋庸置疑的可靠性，但是从现有的法律条文中找不到关于特赦条件的明确规定，缺乏相应的法律依据。

3.3 法律衔接缺乏有效性

特赦是由宪法规定到具体司法的函射性制度，其在实际适用时需要全国人大常委会在作出特赦决定后，具体交付人民法院、人民检察院等司法机关予以执行，因此需要在法律层面实现有效的法律衔接，保证执行程序的顺畅度、规范性和合法性。然而就目前来看，在《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等法律规范中缺乏相关规定。

3.4 监督审查机制缺位

特赦的决定由全国人大常委会作出，全国人大常委会固然依据民主集中制的原则代表人民行使权力，然而在某些具体重大问题的决定上是否需要再有针对性地开展民意调查、听证座谈等活动，仍值得思考，尤其是特赦关乎全国范围内某一类犯罪分子的群体性刑罚免除，社会影响不可谓不大，必须慎重。

然而，从2019年特赦以及以往的实践经验来看，无论是在特赦决定做出前的酝酿阶段，在最终作出特赦决定的讨论表决阶段，还是在特赦令交付执行后的具体实施阶段，都缺乏一套完整的监督审查机制。因此，对于特赦制度的具体执行程序还需要加强立法，在刑事诉讼程序中完善关于特赦执行及监督保障的法律条文[7]。

4 我国特赦制度的完善措施

当下，我国正在建设法治化国家，一切制度体系都要求保证科学性、合理性和必要性，刑法中的特赦制度亦不例外。顺应新时代法治建设的大力推进，应当明确特赦主体、限定特赦条件、加强法律衔接、完善监督审查机制，使我国特赦制度焕发新的生机与活力[8]。

4.1 明确特赦主体

特赦制度由我国的根本大法宪法所确立，因而具有效力上的最高性，然而宪法仅仅笼统规定了特赦的决定主体和发布主体。因此，立法机关有必要在有权决定特赦的法定主体的具体部门组织、人员安排方面加以规定，完善相关内容，从而在法律条文上明确任务分工，保证特赦决定的质量和效率。

4.2 限定特赦条件

特赦制度在实践过程中具体存在于刑事司法领域，而刑事司法是国之重器，是维护国家秩序、保障社会安全的有力武器，需要严格的适用限制，避免适用上的随意性。因此，立法机关有必要在法律上加以明确，划定决定特赦的具体情形及适用范围，防止特赦制度的滥用以致减弱制度的原有社会实效及意义。具体而言，特赦情形应当包括重大国家庆典、特殊历史阶段以及其他全国人大常委会认为可以决定特赦的情形，适用范围应当包括社会危害性不大的刑事罪犯以及其他全国人大常委会认为可以决定特赦的对象。

4.3 加强法律衔接

特赦所赦免的是刑事处罚而非民事处罚或行政处罚，因而其实际适用领域是刑事司法领域，体现的是宪政权对司法权的影响与作用[9]。尽管我国宪政权与司法权在本质上都属于人民权，但在具体执行上分属法律这一大类下的不同领域，因而在刑事法律体系中有必要完善特赦制度在司法实践上的相关规定，具体包括工作流程、执行方式、结果反馈等内容，以实现从宪政领域到司法领域的制度衔接，明确由宪法所规定的特赦制度在刑事司法体系中的法律地位和价值意义，使特赦制度的运行更具合理性、更合法化。基于特赦制度固有的自身特点，在今后完善相关法律法规的过程中，待时机成熟时，有必要考虑出台单独的赦免法[10]。

4.4 完善监督审查机制

监督审查机制的构建是保障制度在实际运行中公正、合理的必要手段。决定特赦是国家所作出的一项重大活动，涉及刑事领域对特定犯罪分子的群体性刑罚赦免，一旦出现差错将造成恶劣的社会影响。为保证特赦制度科学、合理、合法，必须建立完备的监督审查机制，避免对不该赦免的犯罪分子予以赦免、赦免不当、程序违法等问题，保证社会实效。

监督审查机制的构建可以分为决定前监督和执行中监督。决定前监督是指在正式确定实施特赦之前对征集意见、公开听证、会议表决等程序的监督，目的在于保证程序上的合法性。在国家考虑决定实施特赦时，将特赦的具体动因、对象、范围等内容提上议程，交付全国人大常委会进行讨论表决，必要时也可进行全国范围内的民意征集及座谈听证。在综合各方意见后形成特赦决定书，将特赦对象、特赦事由、特赦范围等事项在合理期内予以公示，接受人民群众和各机关团体的监督。如公示期内无相关异议，公示期后由国家主席发布特赦令。执行中监督是指在特赦令发布后交予执行后的监督。特赦令发布交予执行的过程，实际上是特赦制度从宪政权到司法权过渡与转化的过程。在特赦的具体执行中，体现的是司法执行权，遵循的是刑事司法程序。因而在执行特赦的过程中，拥有监督权的应当是与执行特赦的法院所对应的人民检察院，即最高人民检察院或省级人民检察院。此外，若人民群众或机构团体发现特赦执行过程中存在问题，应当赋予他们向检察机关举报、控告的权利。在特赦实施完毕后，应当建立事后审查机制，防止在之前的执行过程中遗漏问题。在监督环节，如有必要，可以考虑设立专门的监督机构予以专项负责[11]。

5 结语

特赦制度在我国历史上源远流长，但新中国成立后确立的特赦制度具有鲜明的时代特性和人民民主性。在我国，特赦制度可以发挥缓解社会矛盾、纾解司法压力、彰显时代特征等作用，但同时也存在决定机制不明确、特赦条件缺乏限定性、监督审查机制缺位等问题。因此，今后需要加强立法，完善相关刑事法规，明确具体的决定机制和执行程序，实现从宪政权到司法权的有效衔接。此外，应当建立完备的监督审查机制，以保证特赦制度在具体适用中的科学性、合理性和必要性。当然，制度的完善并非一蹴而就，今后还需要理论上的深入研究与探讨，进行科学、合理、有效的制度设计。