社会治理视阈下县级融媒体中心建设:功能定位与实践逻辑*

■ 李文冰 吴莎琪

社会治理是当前中国社会建设的重大任务,一方面,基于信息化和流动性的县域社会治理需要摆脱市场或政府“单中心”的治理方式,通过整合和连接包括县级媒体在内的社会子系统构建起开展合作行动的有机生态圈和共同体的治理模式；①另一方面,社会结构的网络化、传播主体的多元化和权力体系的下沉,给基于互联网技术的县级融媒体参与社会治理提出了新的课题和转型契机。在社会治理视阈下,县级融媒体中心建设所要解决的不仅仅是媒介形态的重构和生产模式的变革,而且应承担起县域社会治理的媒介整合功能。

一、社会治理:历史演进与视角转换

在工业社会中,权力作为最重要的组织资源,是社会系统赖以运转的基本依据。然而,随着信息社会的到来,特别是由于媒介深嵌到社会生活中所带来的流动性的增强,使权力受到了致命的挑战。以当代西方发达国家政府改革实践和对政府权力的讨论为基础,与传统政府统治概念相区别的“治理”(goverance)理论于20世纪80、90年代由西方批判政治学派詹姆斯N·罗西瑙②、让-彼埃尔·戈丹③等首先提出,主要强调权威来源不是单一政府的管理,而是一种由共同目标支持的强调协作、参与和互动的模式。“治理标志着政府管理含义的变化,指的是一种新的管理过程,或者一种改变了的有序统治状态,或者一种新的管理社会的方式”④。之后,以社会系统论为主要理论基础,“社会治理”相关研究迅速兴起,并被引入社会结构变革的视角,进而形成了包括制度、程序和机制的系统的现代治理理论体系,呈现出多元化的研究状态,如美国偏好理性选择及其衍生的新制度主义,欧洲偏好于交互治理等等。⑤综合西方学界不断演进的理论观点,具有积极意义的是:社会治理的提出,意味着权力运作模式的改变,政府权力不再是合法权利的唯一源泉,政府权力运行的方向不再始终是自上而下的,而是相互的、多向度的。这也意味着社会科学中长期存在的二元对应的思维模式已被打破,即国家与社会、民族与全球、公共部门与私人部门的区分被一种在领导层权力体系主导下多元合作的社会结构所取代。西方社会治理理论的提出和发展,离不开西方社会的矛盾与政府改革实践,与西方社会结构相契合,对于当代中国社会治理具有一定的借鉴意义。但应该看到,由于国情不同,西方治理理论与带有“中国性”的国家治理理论有着根本的不同,我们在借鉴中需要合理扬弃。

党的十八大以来,随着社会主要矛盾的重大变化、社会主义市场经济体制改革的持续深化和社会结构的急剧变化,国家治理体系和治理能力现代化成为国家发展的重要战略目标,我国学者在国家治理实践的创新探索中逐渐建立起更契合中国实际的社会治理理论体系。总体来说,中国社会治理理论以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚的中华文化基因；其本质是在组织和权力运行的顶层设计下,通过对社会基本构成要素的有效配置,促使社会形态向着有利于社会主体生存和发展的方向前进；其主要原则是使不同利益主体缓解或放弃冲突,以互动合作方式追求治理效果的整体性、可持续性、长远性和高效率；其基本策略是坚持集中、民主与法治的协调发展,政府、市场与社会的协调发展,制度、文化与技术的协调发展；其价值内涵包括共同治理、多元参与、共同担责、法治保障等诸方面。较之西方强调削弱政府权力，增强组织和个人能力的技术路径,我国的研究更立足于中国国情,强调以协商合作的方式展开合作治理,并强调社会治理的实质应当是在党的统一领导下、在制度优越性保障下对社会资源的优化配置,其出发点和归宿是为人民服务。

当前,互联网、物联网、云计算、大数据、人工智能等现代信息技术的发展重塑了社群的关联方式、人际沟通方式和公共参与方式,社会治理面临新的要求和发展空间。如何将信息采集、数据分析、信息整合、信息传播等技术应用深嵌到基层社会中,通过开展社会治理智能化实践,有效地将党的领导、基层社会治理和信息技术有机结合,促进制度、文化与技术的协调发展,这是推进基层社会治理体系和治理能力现代化建设的新课题。⑥在互联网场景中,一方面,数字信息和数字技术成为不可或缺的治理要素,基于大数据的科学决策、精确管理、精准服务推动着社会治理方式的转变；另一方面,算法和社交分发对社会的渗透使人与物的关系进入到数据互动的层面,媒介技术的核心属性成为连接,了解并满足用户的需求,从而进入用户的生活情境,媒体成为生活方式和环境。在此情境下,媒体不仅仅作为信息传播载体和渠道与社会治理发生关联,而且以智能整合平台和公共基础设施的属性和身份介入社会治理。

二、功能定位:县级融媒体中心的社会治理整合功能

中国语境下的社会治理,是在党的集中统一领导下,政府、社会组织、公众等在互动协商的基础上,以新技术为支撑,通过资源的优化配置,共同努力解决社会问题、回应人民治理需求的过程。⑦其蕴含的共同治理、多元参与、平等协商、共同担责、法治保障等价值理念,体现了新时代社会治理相互作用、内在统一的三向度:集中与民主两种手段、动员和协同两套机制、政府主导性和人民主体性双重逻辑。县级融媒体中心建设的使命,就是要通过创新融合产品、建设融合平台、构建融合体系,使县级媒体在基层社会的价值意义从原来主要担纲信息传播的功能转型为融合信息传播、基层治理与公共服务于一体的社会治理整合功能,成为县域范围治国理政的新平台。

首先,在信息传播功能上,县级融媒体中心要通过运用技术和渠道的连接以及新媒体平台的聚合,凝聚传统受众,黏合全网用户；通过构建新的传播关系实现整合传播,成为基层社会巩固主流意识形态主导地位、开展社会动员、激发基层治理活力的主要阵地。县级媒体拥有县域范围内独特的传播资源,是集中宣传党和国家大政方针、传播治县兴县政务信息、丰富群众文化生活、稳固基层发展的重要渠道和阵地,是最接近基层人民群众的媒体。但传统县级媒体由于在平台、内容、人员、资源、管理上各自为政,难以在传播效果上形成合力,在互联网环境日趋纷繁复杂、社会化媒体蓬勃发展的背景下,其内容单一、议程设置单向、人民群众主体性参与不足等缺陷更为突出。县级融媒体中心建设,就是要在政府主导下,通过机构重组、平台再造、流程优化,打通内容生产与发布的数据链路,以互联网“用户思维”取代过去的“传者本位论”思想,由原来简单的“新闻信息生产商”向更加复合的“信息服务供应商”转变⑧,立足基层、深耕本地,为受众提供个性化、多元化的服务选项,满足移动互联网时代的用户新需求,始终将基层舆论主导权抢抓在手。

其次,在基层治理功能上,县级融媒体中心依托同级行政体系而存在,在政务服务上具有可操作性。县级融媒体中心应充分发挥自身技术与平台优势,整合县域内各窗口职能部门的在线政务服务平台,化“零”为“整”,形成政务合力,打造县域范围内唯一的权威发布平台和政务服务窗口,为县级政府履行管理职能提供集中统一的渠道和平台,实现信息发布的集约化、政务服务的再中心化,为县域民众提供便利,促进基层治理体系的完善。同时,因县域网民媒介素养尚不够成熟理性而易形成群体极化的现象，为社会治理带来了一定挑战。县级融媒体中心应进一步成为社会治理与舆论治理的双重切口,为纾解网络负面情绪、促进基层社会的和谐稳定发挥作用。这就要求县级融媒体中心必须重视移动新媒体的交互特质,以更为开放的心态来看待“公民新闻”与“公民议政”,改变过去以政府为中心的“元治理”管理模式,在提供政府信息的同时着重网络监督与互动反馈机制的构建,以更公开透明、协商民主的政务服务来满足公众参政议政的现实需求,推动实现政府在互联网时代的整体性治理。⑨

再次,在公共服务功能上,随着移动互联网应用的普及和下沉,县域用户已成为移动应用最大的增量群体,县级融媒体中心应整合县域媒体资源,依照移动优先原则,在全域形成渠道丰富、覆盖广泛、传播有效、可管可控的移动传播矩阵。⑩应按照“媒体+”的理念,从单纯的新闻宣传向公共服务领域拓展,增强互动性,从单向传播向多元化互动传播延伸,将媒体与商业金融、生活服务、网络娱乐等相结合,深入到网络购物、在线支付、数据交易、在线医疗、网络游戏、网络直播、在线教育、网络约车、旅行预订等各个领域,树立“大服务”理念,从狭义的传统公共服务领域扩展延伸至覆盖日常生活方方面面的大公共服务范围,从单一的信息服务型媒体向综合服务型平台转型,为人民群众提供多样化服务,全方位满足其多元化的服务需求。

三、县级融媒体中心建设的不同模式比较

当前,全国各地的县级融媒体中心建设已初具雏形,建设“中央厨房”等大屏设施，搭建“台、报、网、微，端、屏”多平台共融的传播矩阵，引入AI、VR、无人机、流媒体和移动直播等新兴技术和设备，推动“新闻+政务+服务”的业务转型逐渐形成模式化路径,各地都或多或少进行了实践与探索,但因情况各异,建设效果差异较大。依据侧重不同,融媒体中心建设大致存在四种模式,分别是“机制改革主导型”“内容创新主导型”“服务主导型”“复合型”。“机制改革主导型”的典型特征是县级主官主抓主管,改革阻力小,体制机制建设顺畅,全县资源可供调配,但在实际建设中政策依赖心理重,自主创新动力不足,未能充分利用资源优势,产品、服务开发有限。“内容创新主导型”的典型特征是坚持内容为王,但仍处于“新闻信息生产商”思维阶段,未能向“信息服务供应商”有效转变。“服务主导型”的典型特征是通过开发挖掘具有本地特色的服务来引领发展,但多局限于某一服务领域,对公共服务与基层治理功能的整体研发不足。“复合型”是在上述三种模式基础上的进阶模式。

“机制改革主导型”“内容创新主导型”“服务主导型”三种模式,在建设过程中深耕某一领域取得了不错的成效。如以机制改革主导的江西省分宜县融媒体中心,在顶层设计下,分宜县将7个县级新闻媒体从原主办单位中剥离出来成立融媒体中心,升格为县委直属正科级全额拨款公益类事业单位,将融媒体改革列为县委全面深化改革重点突破项目，并在领导职数、编制身份、机构设置、绩效考核等体制机制上进行全面改革,鼓励全员直接参与采编业务。以内容创新主导的四川省江油市融媒体中心,深耕融直播和在地化,拍摄多部集本土电视连续剧、栏目剧的纪录片、微电影、微视频,以“可看可听+现场感受+沟通交流+礼品馈赠”的节目形式得到广大受众的喜爱,为凝聚民心、巩固执政的社会基础贡献了媒体智慧。以服务主导的安徽枞阳县融媒体中心,依托“现场云”技术支持,以“媒体+公益服务”为核心发力方向,社会服务内容涉及文艺、民生、旅游、扶贫、爱心等领域,其“微信直播吆喝卖土货”系列公益微直播,仅2020年疫情期间就为贫困户(村)和农业企业销售农产品230多万元,为助力复工复产,推进全县扶贫贡献了力量,体现了媒体在社会治理中开展社会动员和协同治理的时代价值。但此三类县级融媒体中心建设在融合上仍只是简单层面上的相融与“移动优先”思维的初步体现,只能看成是县级融媒体中心建设的1.0版。

“复合型”模式可以看成是县级融媒体中心建设的2.0版。这一模式在体制机制、平台搭建、内容生产、技术创新等方面都已打下良好基础,发展规划上不拘泥于某一方面,以“媒体+”理念全面铺开,已开始向媒体纵深发展迈进,向融“信息传播、基层治理与公共服务”三大功能于一体的新型主流媒体平台转型。以浙江省安吉新闻集团为例,在当地政府的主导下,集团以体制机制、采编流程组建重构为基础,深度融合广电、纸媒、“两微”、App等平台,倡导移动优先发挥新闻宣传和舆论引导主渠道作用,做强主流媒体,放大传播效应；建设大数据中心介入智慧城市建设,为城市公共应急指挥、综合治理搭建技术和服务平台；自主研发融新闻舆论、社会治理、便民服务等多种功能于一体的移动终端“爱安吉”,为群众实现资讯浏览、政务信息阅读、消费维权等零距离。“爱安吉”App基本覆盖群众的日常交通出行、娱乐、旅游、美食等。资讯与应用相互作用,指尖上的服务紧紧黏住了县域20万用户,县级融媒体中心由此实现了系统融合与创新跨越的转型升级。浙江省长兴传媒集团定位“新闻+政务+服务”建设融媒体中心,其着力打造的“掌心长兴”客户端,借力技术杠杆打破信息隔离墙,通过一站导引、一网通办和一端服务,链入长兴政务通的政务类应用1200项,客户端下载量突破22万,基本实现城市社区服务全覆盖,基本完成了由单一的信息传播媒体向融合服务媒体平台的转变。但县级融媒体中心建设涉及领域广泛,不同模式的探索都永无止境。从长远看,县级融媒体中心建设的深入推进,需要有当地政府和政策的强力支持,需要有较好的经济实力和技术的支撑,需要因地制宜,也需要跨区域、跨行业的联动式合作。

四、分级进阶发展:县级融媒体中心建设实践的逻辑进路

县级媒体从原来主要担纲信息传播功能转型为融合信息传播、基层治理与公共服务于一体的社会治理整合功能,是地方经济社会发展对县级融媒体中心建设的要求,也是县级融媒体中心建设的必然趋势。然而我国有近2000个县,每个县的经济情况、政策环境各不相同,融媒体中心建设综合功能的实现不可能一蹴而就,各地的建设实践也不会落在一种或两种固定模式上,更多地只能从各地的建设经验中取其共性,提供一种可借鉴的思维式路径。基于“信息传播、基层治理与公共服务”这三大功能定位以及现有的县级融媒体中心建设模式,县级融媒体中心建设可以按“由初级向高级、分级进阶”的逻辑进路开展进一步的实践探索。

1.0版的特征已初具雏形：因地制宜以择某一领域为着力点集中发力,任务是完成县级融媒体中心整体框架的搭建,完成其由传统主流媒体向融媒体的初始转变,适用于经济欠发达地区及刚开始进行县级融媒体中心建设的地区等；2.0版的特征是整体发展均衡、已开始触及公共服务和基层治理领域、开展智慧化综合服务平台建设,适用于已完成初阶建设且拥有较好经济实力和技术支撑的地区或省域、市域统筹为依托协同发展的地区,任务是实现由简单的“体的融合”向“媒的融合”的深层转变,是向公共服务和基层治理领域的初步迈进与试水实践；3.0版的特征是政府赋能与服务优先得到了进一步加强,并开展跨域跨行跨界的联动合作,适用于已完成中阶建设且拥有政府和政策支持、可实现跨域跨行跨界联动合作的地区,任务是实现“以宣传为重心、以传者为重心”向“以服务为重心、以基层治理为重心”的转变,是实现省、市、县多级联动,跨省跨区域跨行业互动的综合性服务平台搭建,最终使县级媒体转型成为具有持久发展活力的融“信息传播、基层治理与公共服务”于一体的治国理政新平台。

落实到具体做法上,一是政府为媒体赋能。对于县级融媒体中心而言,这是一场必不可少的自上而下的建设。无论是搭建政务服务一体化平台还是综合服务型平台都离不开所在地政府的支持与帮助,在《中国市县融媒体中心建设研究报告(2019)》中,有六成以上的县级融媒体中心提到了政府的主导作用,许多地方将其成功归功于当地政府一把手主抓融媒体的建设工程,也有不少地方认为其薄弱环节正是政府的不够重视或直管领导的职级不高、权限有限,无法有效实现全域资源的统筹归整。

二是服务优先。在对县级融媒体中心“新闻+政务+服务”功能定位的理解中,学界和业界往往以“媒体”为中心,前置“新闻”功能,视政务和服务为“锦上添花”的边缘化产物。但在基层社会治理新格局构建的当下,我国地方政府职能正由管制型转向服务型、由经济建设型转向公共治理型,社会治理和服务重心向基层下移,精准化与精细化的服务需求都为县融媒体中心的共同参与提出了要求。同时,互联网时代受众注意力分散的这一特质,也要求县级融媒体中心在做好基层舆论引导力建设时必须做好非新闻性服务功能供给,以增强用户黏性。对此,县级融媒体中心的非新闻性服务功能应予以前置,树立服务优先的理念,把主要的功能职责向基层治理倾斜,贯穿到基层发展的方方面面,推进我国基层社会治理现代化。

三是贴地运营。互联网语境下传播资源的泛社会化和传播权力的全民化,倒逼县级融媒体中心必须提供更符合用户生活方式和体验习惯的传播产品,把用户牢牢粘合在平台上。由此,县级融媒体中心需要深度推进融合建设,大幅提升内容生产能力和信息聚合能力,最大程度挖掘当地特色文化和打造在地化产品,用鲜明的地域特色和个性化体验牢牢黏住用户,使其成为县域范围内的新型传播主阵地。

四是联动合作。这里的联动不仅是县域内各单位、各部门间的联动,更是跨地域、跨行业、跨领域间的联动合作。从智能机器人写作、AI主播到无人机新闻、卫星遥感新闻,技术领域的飞速发展,都在表明现在的新媒介也许明天就会被另一种媒介所替代,量子新闻也许就在不久的未来。要想真正实现好“信息传播、基层治理与公共服务”三大功能,就必须始终走在技术的前沿、时代的前沿,始终应用户之所求、满足用户之所需,这就决定了光靠一地之力要想跑赢这场技术革新的持久赛是难以为续的,各地县级融媒体中心建设必须重视联动合作,以永葆自身活力。

五、结语

综上,县级融媒体中心建设作为当前媒体融合加速向纵深发展的重要举措,肩负着巩固基层舆论阵地、推进县域社会治理体系和治理能力现代化的历史使命。县级融媒体中心建设虽以“媒体”为出发点,但绝不能仅以过去办媒体的思维来进行建设和应用,应围绕“信息传播、基层治理与公共服务”三大功能,树立“分级进阶”的动态发展思维,将县级融媒体中心建设成为县级区域现代传播体系、现代治理体系、现代服务体系的重要支撑,最终指向国家治理体系和治理能力现代化的目标。

注释:

① 徐顽强:《社会治理共同体的系统审视与构建路径》,《求索》,2020年第1期,第169页。

② [美]詹姆斯N·罗西瑙:《没有政府的治理》,张胜军、刘小林译,江西人民出版社2001年版,第5页。

③ 让-彼埃尔·戈丹、陈思:《现代的治理,昨天和今天:借重法国政府政策得以明确的几点认识》,《国际社会科学杂志》(中文版),1999年第1期,第57页。

④ [英]R.A.W.罗茨:《新的治理》,木易编译,《马克思主义与现实》,1999年第5期，第42页。

⑤ 涂明君、张志明:《西方治理理论的社会系统学派》,《中国社会科学报》,2019年8月14日,第7版。

⑥ 唐有财、张燕、于健宁:《社会治理智能化:价值、实践形态与实现路径》,《上海行政学院学报》,2019年第4期,第62页。

⑦ 郁建兴:《社会治理共同体及其建设路径》,《公共管理评论》,2019年第1期,第60页。

⑧ 赵曌:《要素聚合 关系重构 赋能下沉 探析县级融媒体中心的功能指向》,《媒体融合新观察》,2020年第2期,第42页。

⑨ 王莹、孟宪平:《论“互联网+社会治理”背景下国家治理能力现代化的建设》,《电子政务》,2017年第9期,第97页。

⑩ 牛睿:《县级融媒体中心建设规范解读与应用》,《广播与电视技术》,2019年第5期,第13页。