振兴县中需要厘清并压实地方政府的教育职责

田健

县中发展面临的优质教师流失、优质生源流失、教育教学质量下滑、教育投入不足等困境，客观上是受县域经济发展水平、城镇化进程、人口迁移等经济社会因素影响，但究其根本，政府教育履职责任不清晰、履职不到位、教育财权和事权不匹配等才是影响县中发展的重要原因。政府教育履职是否到位会直接影响教育质量、教育公平和教育服务经济社会发展能力。

地方政府履行县中教育职责的现状

地方各级政府管理普通高中教育法定责任不清晰。《教育法》规定：“中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理”。国务院《关于基础教育改革和发展的决定》明确基础教育的管理体制为“地方负责、分级管理、以县为主”，可见地方政府在普通高中教育发展中承担主体责任。但地方政府涉及省、市、县（区）三级，“以县为主”虽然压实了县级政府的责任，但省、市两级政府责任尚不明晰。由于缺乏相关法律和制度约束，导致省、市级政府对于支持和扶持县中发展的主动性和积极性不高;由于对高中管理的法定责任不清晰，对省、市级政府进行问责也缺乏直接依据。

地方各级政府统筹协调不足，难以形成合力。普通高中全面实施新课程、新教材改革要求，高考综合改革的推进，都需要政府在师资保障、办学条件改善、经费投入机制、考试和招生制度等方面及时更新政策和管理制度，全力予以保障与落实。这些改革不仅涉及不同层级政府，也涉及政府不同部门的分工和协作，单靠哪一级政府和哪一个部门都是很难做到的。实地调研发现，由于缺少地方各级政府之间的统筹协调，县中发展在很多方面工作推进不力。

一是教师编制的统筹管理责任不到位。调研中我们发现县中为化解大班额和超大班额以及适应新高考改革提出的选课走班的教学需要，学校教师编制缺口很大却难以解决。由于目前高中教师编制配比数是以行政区域为基础，按整体的标准来核定，核定后一般不做调整，县级政府一般按照上级政府的行政命令执行，统筹管理能力不足，省和市级政府缺乏对县级政府编制统筹管理的政策指导。二是教育财政责任履行不到位。调研组在西部Y省召开的座谈会上，发言的13所县中校长中，有6所学校的校长明确表示省定的1500元生均经费标准未落实到位。Y县的县中每年实际拨付的生均公用经费仅为省级政府转移支付的240元，县级财力无力承担，市级财政未进行生均经费统筹，学校只能靠收取的学费、住宿费与实拨的少量生均公用经费勉力维持。三是招生监管责任不到位。实地调研中发现部分省份存在跨市域、跨县域的争抢生源、“掐尖”招生，县级政府无力管辖，省和市级政府也没有尽到监管责任，造成县域内教育生态的破坏。四是县中教育质量的督导责任落实不到位。目前大多数省份对县中教育质量的督导评价仅关注普通高中学业水平考试的合格率、优质高中和示范高中的建设等，未能体现对学生综合素质评价的要求，未能从根本上扭转地方政府以高考升学率为评价的教育政绩观。

县级政府发展县中教育事权和财权不匹配。我国基础教育的发展责任主要集中在县级政府，但对于财政能力不足的县级政府，基本以“吃饭财政”为主，而且还承担学前教育和义务教育的发展和投入责任，导致县级政府难以有更多财力发展普通高中。县级政府的教育事权和财权不匹配，导致对县中教育投入和实际需求间矛盾突出，无法满足县中发展需求。调研中，我们发现一是部分县级政府财力甚至难以保障学校的正常运转。比如X县政府2020年财政拨付451万元，学校正常公用经费（含办公费、水电、维修、差旅费等）全年需700多万元，与满足日常运转需要相比缺口较大。二是基础设施建设投入不足，现有办学条件不能适应新时代教育教学工作需要。调研中的中部H县中校长反映，现有公寓式学生宿舍154间，平均每间住10人以上，学生住宿非常拥挤，个别宿舍还存在钢筋裸露、漏水现象。学校的信息化、智能化水平不高，录播室等硬件设施设备已严重老化，智慧校园建设跟不上时代步伐。随着新课程新教材以及新高考实施，选课走班、课题教学改革等的推进，对普通高中基础设施和师资配备提出了更高要求，但地方财力受限，加之上级专项资金惠及面有限，无疑对县中发展更是雪上加霜。三是县中教育投入不平衡，学校间发展差距大。在县级政府有限的财力下，县级政府往往为产生更好的效益，重点投入重点高中或示范高中，进一步加剧校际间发展差距，损害县中教育的健康有序发展。调研中，有县中校长反映由于县级政府教育的投入不均衡，县域内重点高中吸纳优秀教师过多导致本校部分学科教师缺编现象严重，严重影响了教育教学工作的正常进行。

走出“县中困境”的政府教育履职建议

加强中央政府宏观统筹，落实地方政府普通高中教育管理责任。一是加强普通高中立法，明确普通高中发展的定位，明晰并落实地方各级政府发展区域内普通高中教育的主体责任，保障每一个学生都能享受到公平而有质量的普通高中教育。二是加强普通高中教育的顶层制度设计，根据新时代普通高中教育改革的要求整体谋划和顶层设计，制定和完善普通高中教育投入、考试招生制度、教育评价制度等方面的配套政策，为新时代普通高中教育改革发展提供更有效的制度供给和保障，积极支持和鼓励地方政府结合地区实际开展普通高中多样化特色发展的探索和试验，系统推进区域普通高中教育持续健康发展。

加强省级政府普通高中教育统筹权，确保县中发展的基本人财物保障。一是省级政府要按照普通高中育人方式改革要求和中央政府的相关政策要求，因地制宜制定省域内普通高中教育发展规划，学校办学条件、教师编制、考试招生制度等方面的标准和相关配套政策。二是上移普通高中教育财政分担主体的重心，建立和完善省域内不同地区间普通高中教育投入财政分担机制，加强对区域内经济欠发达县的财政支持力度。三是加强省、市和县级政府间的协作，加强对经济欠发达县普通高中信息化基础设施建设的支持，与经济发达的县、市（区）教育资源对接，实现省域内优质教育资源共享。四是督导市和县级政府落实普通高中教育职责，将督导结果作为对市和县级人民政府及其有关部门领导班子和领导干部进行考核、奖惩的重要依据。

提升市级政府普通高中教育管理能力，统筹调配优质教育资源。一是市级政府要加强与县级政府的工作协同，统筹市域内区或县级市的教育资源，通过名校与县中结对工程、项目辐射引领等方式，建立县域间政府协调机制，有效扩大普通高中优质教育资源，为县域普通高中多样化发展提供资源和经费支持。二是加强对县级政府教育部门的业务指导，组织优秀的教研力量，有针对性地开展跨县域的普通高中教师培训，有效提升县中教师整体教学水平，促进县中教育质量提高。

提高县级政府普通高中教育治理能力，支持和引导县中多样化特色发展。一是县级政府应根据本地域资源优势、学生发展需求、师资状况以及学校自身的文化传统等方面，支持和引导学校自主选择发展定位、培养目标和发展模式，形成多样化特色发展的普通高中教育格局。二是严格执行和落实国家有关普通高中教育发展的政策规定和要求，规范普通高中招生和办学行为，营造良好的教育生态。三是摈弃以往追求高考升学率的倾向，县级政府要树立全面育人的教育质量观，关心县域内每一所高中的教育发展，关注每一位学生综合素質的培养，扎实推进普通高中育人方式改革。

“十四五”规划中提到实施乡村振兴战略，其首要任务是乡村人才的振兴。县中作为县域基础教育的“龙头”，承担着培养高质量本土人才的重要职责，因此各级政府应积极履行各自的教育职责，提升履责能力，更好地服务县中教育，更好地促进县域建设。