县中发展面临的外部环境与发展定位

施润华

截至2020年，全国共有2847个区县级行政单位，包括1317个县、948个区、391个县级市等。全国普通高中共有1.42万所，县域高中0.72万所，占了半壁江山，在校生规模超过了一半，达到了1468.4万人，专任教师近10万。但近年来，不少地方县中优秀教师、优秀学生不断流失，导致县中教育质量不断下滑，教育生态遭到破坏，甚至一些地方出现了“县中塌陷”。从某种意义上说，县中困境是县域整体教育滑坡的一个警示信号，与整个县域经济社会发展密切相连。

当前县中面临的外部环境

县域经济发展水平很不平衡。目前的行政管理体系中，作为一个独立的基层社会管理系统，县级政府是最低一层有决策权和资源调配权的管理单位，教育等基本公共服务都需要在县域层面进行统筹和安排，是基础教育管理责任主体和资源中心。长期以来，县域之间的差异十分显著。一些发展较好的地区经济总量甚至超过西部部分省市的总量，还有一部分贫困县刚刚脱贫摘帽。实地调研中，笔者也发现，一些县城尤其是中西部地区，人口规模较小，基础设施建设相对落后，产业发展缺乏活力，难以发挥县域经济核心与龙头的中心地位和带动作用。这些地方的县中发展普遍不均衡，校际间办学水平差异较大，办学质量普遍不高。

县中困境大多与县域经济落后相伴而生。利用中国县域统计数据和教育经费统计数据，对1950个县级单位进行回归分析，可以发现，经济发展水平越高的地区，一般预算支出越高，公共服务体系越是完善，对县域高中的教育投入也越多。城市高中教育生均总支出显著高于县级市和县一级，2019年城市高中教育生均总支出接近县一级的2倍，且这种趋势还在不断扩大。笔者还发现，部分地区由于县级财政紧张，相关经费被统筹使用，学校公用经费落实不到位、拨付延迟、挪作他用的情况屡有发生。

教育投入的差异直接影响县中的办学条件。根据2020年教育事业统计数据，县镇普通高中生均教学辅助及行政用房面积显著低于城市学校。县镇高中生均教学仪器设备值仅为城市学校的1/2。在师资配置方面，县镇高中生师比为13.6：1，明显高于城市学校，而且未达到国家规定要求（12.5：1）。

城市对人口的吸引力远远超过县城。过去20年是我国城镇化进程最快、人口流动最频繁的时期。根据国家统计局公布的数据，2020年中国常住人口城镇化率达到了63.89%，比2000年增长了27.67%，超过1个亿的农业转移人口在城镇落户。城市吸引人口的重要原因在于其拥有更多的就业机会、更好的公共服务和发展空间，优质的教育资源成为吸引人口聚集的重要驱动力，教育迁移和举家外迁成为人口流动的一个重要特征。

生源尤其是优质生源大多数都流向了省会城市或地级市高中，导致部分县域高中“供血不足”。统计数据表明，全国县镇高中的学校数和在校生数占比在不断下降。截至2020年，县镇高中学校数仅占城镇高中的44.9%，比2002年下降了9.3%，县镇高中在校生数仅占城镇高中在校生总数的48.7%，比2002年下降了11.5%。无论是教师还是学生，只要有机会，都愿意到更高层级地区去教书、上学。从笔者走访的几个省市了解到，有的县所有高中加起来才几百人，还有的县索性将生源都集中在“一中”并逐步关停县域内其他高中。县域人口向地级市或其他区域的流出直接降低了县域中的学龄人口基数，而优质师资和生源的日益减少，更进一步降低县域高中的教育质量和影响学校声誉，使县中发展陷入恶性循环。

教育发展基础和治理水平在县际间存在差异。虽然县中发展与县域经济发展水平存在关联，但县中质量并不能直接和县域GDP画等号，县中发展还取决于县域制度环境、教育生态和社会氛围等多种因素，是一个地方综合实力和治理能力的具体反映。可以说，一座城孕育一所中学，一所中学成就一座城。一所好的县中往往是一个地域文化传承之所和乡愁的根系所在，是一个地方的文化旗帜和精神印记，是全县人民和有志学子心目中精神的圣殿、知识的海洋、思想的宝库、人才的摇篮和希望之所寄。县域高中因深深根植于乡土社会之中而富有地方性。

通过对全国百强县级中学的分析不难发现，其中不乏一些县镇高中，这些高中所在县普遍拥有稳定的社会结构、浓厚的尊师重教的文化传统和社会风气，以及良好的教育生态。調研发现，县中是一县教育质量之试金石与风向标，那些“县中塌陷”的县域，义务教育阶段的质量也不容乐观。遭遇“塌陷”的县中往往都是由区域教育公共政策失衡、管理行政化、教育资源分配不均导致的。诸如招生秩序混乱、教师队伍建设迟滞以及片面追求升学率等情况层出不穷，导致县中难续辉煌，越来越没有特色。

县中发展需要新的定位

县中发展是开发第二次人口红利的客观要求。劳动力素质的全面提升是国家创新驱动发展战略的基石，劳动年龄人口平均受教育年限的提高对经济社会发展有显著的促进作用。经济发展理论和经验表明，第二次人口红利主要源自人力资本提升带来的高投资回报率，创造第二次人口红利的关键在于优先发展教育，加快人力资本开发。“十四五”时期经济社会发展主要目标提出，全民受教育程度不断提升，劳动年龄人口平均受教育年限提高到11.3年。这意味着，2025年我国劳动年龄人口平均受教育水平达到高中二年级以上的教育程度，人均受教育年限提高的主要牵动力在于面向青年人的高中阶段教育。县中是普通高中教育的最薄弱环节，只有提升县域普通高中的整体教育质量，才能利用庞大的人口规模，为建设知识型、技能型、创新型劳动者大军提供更为坚实的人力基础，为产业结构转型升级和经济增长提供强大新动能。

县中发展是推动新型城镇化的绿色引擎。目前我国的城镇化率为63.89%，相比世界银行划分的中等偏上收入国家65%的平均水平还有一定差距，与高收入国家的平均水平更有大约23%的上升空间，我们仍处于城镇化率快速发展区间。县域是未来城镇化的主战场，是新型城镇化的关键和重要生长点。统计显示，过去十多年全国新增城镇人口的50%以上是在县级单元。我国城镇化已经由高速发展迈入高质量发展阶段，作为生产要素的劳动力城镇化转向以人口、家庭为主的城镇化，走的是以人为核心的城镇化道路，县域城镇化也必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段，需要依靠优质的城镇生活和公共服务吸引更多人口就地就近城镇化。

县域普通高中的办学质量是打造优质教育公共服务的关键一环，是影响一个县域竞争力和吸引力的重要因素，關系到县域经济社会的高质量发展。只有办好县中，才能整体提升教育公共服务能级和水平，更好地推进农业转移人口市民化，更好地满足人民群众对美好生活的向往;才能真正吸引人才、留住人才，为当地产业发展注入新活力，成为新型城镇化的绿色引擎。

县中发展是实现乡村振兴的现实需要。县域是“城”与“乡”之间的纽带，振兴乡村关键是人才，需要了解本地优势尤其是对乡村有深厚感情的人才。这样的人才必须立足本土培养，乡村振兴才有取之不尽、用之不竭的人才资源。县中能够为当地培养更多有利于经济社会发展的有用人才，改善区域人口结构，为农村经济社会转型发展和新时期教育扶贫提供智力支持和人才保障。不仅如此，县中还承载着传播现代知识和塑造文明乡风的功能，重新激活乡村的活力，让传统文化和地域特色更具个性化和多样化，让乡村教育在现代文明体系当中找到自己的位置并得以复兴和重建。

事实上，县域内大部分农业人口和困难群体的孩子主要都是通过县域高中接受高中教育实现代际流动。办好县中一方面能够稳固义务教育阶段均衡发展成果，通过这个“龙头”带动整个区域教育优质均衡发展，成为破解教育发展不充分、不平衡的重要突破口。另一方面，县域高中是农村青少年实现代际流动的重要通道，办好县中对促进弱势群体子女的向上流动、维护社会公平和维护社会和谐稳定具有重要作用，能使其在更高层次和更多领域反哺乡村发展。

综上所述，夯实县域高中的发展根基是我国区域教育发展战略所需，也是实现县域经济高质量发展的客观要求。当前，务必坚持新的发展定位构建县中发展新格局。首先，要强化党对高中教育工作的全面领导，各级政府切实履行教育职责，进一步加大县中发展的财政投入，把高中教育放在更加突出位置，理顺管理体制机制，强化统筹力度，坚持工作部署优先安排、财政资金优先保障、基础设施优先建设、公共资源优先配置。其次，推进教育治理体系和治理能力现代化，着力推动县域优质教育资源均衡发展，要以深化教育评价改革为契机，为师生营造良好的教育教学环境和教育生态。最后，要聚焦内涵发展，县中发展要根据地方经济社会发展实际，以人为本，积极探索多样化特色发展路径，着力构建高水平师资队伍，以新课程、新教材为契机优化课程实施和创新教学组织管理，加强学生发展指导，加快推进育人方式改革。