电子督促程序的管辖规则

庞 晓

2013年新《民事诉讼法》施行后，2013—2015年全国各级人民法院审结一审民商事案件分别为751.1万件(1)参见2014年《最高人民法院工作报告》。、801万件(2)参见2015年《最高人民法院工作报告》。、957.5万件(3)参见2016年《最高人民法院工作报告》。。2015年最高人民法院施行《关于人民法院立案登记制改革的意见》(以下简称《立案登记制》)后，这个数据在2016年和2017年分别达到1076.4万件(4)参见2017年《最高人民法院工作报告》。、1197.5万件(5)参见2018年《最高人民法院工作报告》。。在《立案登记制》施行后，各级人民法院民商事案件急剧增加，使本不堪重负的法院进一步加剧了工作负荷。为了减轻地方人民法院的工作负荷，最高人民法院于2016年施行《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(法发〔2016〕14号)、《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发〔2016〕21号)以及2017年施行了《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程(试行)》(法发〔2017〕14号)，这三个文件和《立案登记制》成为我国民事司法改革的重点。虽然这三个文件在《民事诉讼法》所规定的程序框架基础上增加了多项简便快捷的处理案件机制，确立了一审繁简分流程序的基本格局，例如在审前设置了先行协商和解、调解、速裁等纠纷解决机制。在民事诉讼多元化纠纷解决机制改革和案件繁简分流的背景下，作为民事诉讼法的重要内容，督促程序具有诉讼周期短、诉讼效率高、节约当事人诉讼成本等优点。但是，由于督促程序存在规范性问题，当前我国督促程序仍未能实现提高人民法院办案效率和减轻当事人诉累的目的。

我国督促程序于1992年《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》(法发〔1992〕22号，以下简称《92年民诉意见》)首次制定后，历经2007年、2012年、2017年三次非实质性修改，其重要作用仍未充分发挥出来。虽然2015年《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉的解释》(法释〔2015〕5号，以下简称《民诉法司法解释》)第427-443条对督促程序规范进行了详细解释，但是大多数解释还是非实质性的修改，并没有实质性完善督促程序的规范。例如人民法院对支付令实质审查、禁止保全申请、禁止重复起诉、管辖、时效中断等内容的规范，仍需要进一步研究。2019年，最高人民法院印发《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》(法发〔2019〕8号，以下简称“五五改革纲要”)，明确提出“探索构建适应互联网时代需求的新型管辖规则”的司法体制改革目标。此后，地方法院积极试点试验电子督促程序，积累了丰富的经验。在此基础上，本文将着重探讨电子督促程序的管辖规则，即：能否在遵循一般管辖原则的基础上适用集中管辖和协议管辖，进而评价《民诉法司法解释》在督促程序管辖部分的得与失。

一、 问题的提出

电子督促程序作为民事诉讼法的重要内容，更好地顺应了《立案登记制》、多元化纠纷解决机制以及案件繁简分流的民事司法改革的目的和宗旨。当然重点在于如何鼓励债权人自愿选择电子督促程序，也就是如何彰显电子督促程序比常规民事诉讼程序具有更多优点，更有利于平衡双方当事人的利益。在此方面，民诉法及其司法解释的相关规范存在不足，例如《民事诉讼法》第214条对债权人申请支付令的管辖法院的有关规定。

《民事诉讼法》第21条规定了“原告就被告”的一般地域管辖原则，即由被告住所地的人民法院管辖，这是一般地域管辖的通行规定。《民事诉讼法》第214条规定，债权人申请支付令适用《民事诉讼法》 “原告就被告”的规定(6)《民事诉讼法》第214条沿用了《92年民诉意见》第27条。第27条规定，债权人申请支付令的管辖法院为债务人住所地的基层人民法院，也就是对《民事诉讼法》规定的管辖法院作了限缩解释。。由此可知，在我国，债权人申请支付令的管辖规则为一般地域管辖，即债务人住所地的基层人民法院有管辖权。这类似于大陆法系国家或者地区民事诉讼法所规定的督促程序的管辖为专属管辖(7)《德国民事诉讼法》第689条第2款和我国台湾地区“民事诉讼法”第510条。，即不允许债权人与债务人协议变更管辖法院。我国债权人申请支付令的管辖为一般地域管辖，当时立法者主要是基于支付令产生强制执行效力后方便人民法院执行。

然而，根据《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》(法释〔2008〕13号，以下简称《执行程序解释》)第1条规定，申请执行人可以向被执行的财产所在地人民法院申请执行，而且《民事诉讼法》第224条第1款规定，发生法律效力的民事裁判由第一审人民法院或者与其同级的被执行财产所在地人民法院执行。据此可知，支付令发生法律效力时可以作为强制执行依据，但是发出支付令的人民法院的重要性有所下降。因为债权人不仅可以向原审人民法院申请强制执行，也可以向同级的被执行财产所在地人民法院申请执行，所以，最高人民法院在制定《民事诉讼法》第214条时，便于异地执行的考量因素已经消除。那么，为了更加突出电子督促程序的多维功能，电子督促程序是否仍有必要坚持一般地域管辖原则，尚有待进一步研究。

二、 关于电子督促程序的争论及评析

目前，我国尚未以立法方式构建电子诉讼制度，关于电子督促程序的性质判断，只能参考传统督促程序进行分析。学界对现行的督促程序的性质存在略式诉讼程序说、非讼程序说以及混合性程序说三种争论。“督促程序的性质引发的争论，已然影响到督促程序的整体设计。”(8)周翠：《再论督促程序电子化改革的重点》，《当代法学》2016年第6期。有必要对督促程序的性质进行科学定性，在定性的基础上才能准确分析民诉法及其司法解释对债权人申请支付令管辖规定的不足，继而影响到电子督促程序的管辖。

(一) 督促程序性质的争论

1. 略式诉讼程序说

略式诉讼程序说认为，“债权人的申请可视为起诉行为，给付请求可视为诉讼标的，法院对申请进行审查和发出支付令可视为审理和裁判行为”(9)李浩：《民事诉讼法学》，北京：法律出版社，2010年，第444页。。根据民诉法及其司法解释的规定，督促程序可分为三个阶段：第一阶段，债权人以债务人为被申请人，向有管辖权的基层人民法院申请支付令，法院仅依据债权人单方面提出的申请书、事实、证据进行简单的书面审查。第二阶段，法院在督促程序处理纠纷的过程中，在审判组织上只能采用独任制，由审判员一人审判，当事人不直接发生对抗，也不经过开庭审理、双方当事人辩论、传唤债务人、调解等程序。对案件的事实和权利义务进行评判，法院决定受理的，即向债务人发出支付令并催促其履行义务。第三阶段，人民法院向债务人发出支付令，债务人可依法提出异议，原则上人民法院应当裁定终结督促程序，案件实行一审终审制，债权人不得上诉和申请再审。

不论是从督促程序的起诉与受理、当事人、证据、调解、审判组织、审判程序、法庭辩论、终结诉讼等方面，还是该程序终结时债权人不得提出上诉和申请再审的再救济方面，与常规诉讼程序相比，督促程序不采用辩论方式，不进行实质性审理。甚至，与简易程序相比较，督促程序更为简略，是审判程序中最简易、快捷的程序种类。所以，早期大部分学者认为督促程序属于一种略式诉讼程序(10)略式诉讼程序说的代表性成果有张卫平：《论督促程序》，《中国法学》1991年第5期；陈桂明：《督促程序理论之探讨》，《政法论坛》1992年第2期；张雪梅：《我国督促程序若干问题新探》，《当代法学》1994年第2期。，其实质是认可债权人向人民法院申请支付令时双方当事人确实存在争议。这主要是因为《92年民诉意见》首次规定督促程序，当时主要是针对一部分债权债务关系的内容简单清楚，双方当事人之间还未产生争议或者有无争议尚不明确。如果支付令失效，债权人另行起诉，就是双方当事人的债权债务关系明确存在争议。

2. 非讼程序说

非讼程序说认为，债权人申请支付令并非起诉，人民法院对支付令的审查不同于对其他案件的审理，申请被驳回或者支付令失效后债权人可另行起诉。所以，督促程序是起诉前的非讼程序。21世纪初以来，大部分学者赞同该学说或者认为督促程序具有“非讼化”的特征(11)非讼程序说的代表性成果有蔡虹：《非讼程序的理论思考与立法完善》，《华中科技大学学报》2004年第3期；陈桂明、赵蕾：《比较与分析：我国非讼程序构架过程中的基本问题》，《河北法学》2010年第7期；李浩：《民事诉讼法学》，北京：法律出版社，2010年，第445页。此外，有些学者认为督促程序具有“非讼化”特征，参见汤维建：《我国非讼程序的立法问题及解决建议》，《广东行政学院学报》2008年第2期；常怡：《民事诉讼法学》，北京：中国政法大学出版社，2016年，第344页。。在2012年《民事诉讼法》修订之前，该学说存在一定的合理性，但是2012年修订的《民事诉讼法》增加了督促程序与常规诉讼程序可以相互转换的规定，即第217条第2款规定“支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外”。督促程序与常规诉讼程序相互转换的规定，改变了之前《民事诉讼法》有关支付令失效债权人应在督促程序终结之后重新提起诉讼的规定，这一改变的主要目的在于防止实务中债务人滥用异议权导致债权人付出不必要的诉讼成本。所以，为了减轻债权人的这种负担，把督促程序与常规诉讼程序有机衔接，是对早期学者对此问题的回应(12)早期学者认为督促程序和常规诉讼程序应当衔接观点的代表性成果有，白绿铉：《督促程序比较研究——我国督促程序立法的法理评析》，《中国法学》1995年第4期；汤维建：《我国非讼程序的立法问题及解决建议》，《广东行政学院学报》2008年第1期。。这种把督促程序转换为常规诉讼程序的规定，对应着债权人债务人之间不存在争议或者争议不明确的情形，转变为双方当事人之间确实存在争议。

3. 混合性程序说

混合性程序说认为，督促程序是以假定债权人债务人之间不存在债权债务争议为前提，人民法院仅依据债权人的请求，无需开庭即可向债务人发出支付令，支付令生效后可依法执行。如果督促程序中债务人依法提出异议，则前述的假定不存在，督促程序即告终结或者转入诉讼程序。所以“督促程序是用非讼方法解决诉讼案件的混合性程序”(13)江伟：《民事诉讼法学》，北京：北京大学出版社，2015年，第342页。。混合性程序说认为督促程序既有诉讼程序的因素，又有非讼程序的因素(14)参见王强义：《民事诉讼特别程序研究》，北京：中国政法大学出版社，1993年，第218页；史长青：《督促程序的设计理念：诉讼还是非讼》，《政法论丛》2015年第5期；田平安：《民事诉讼法原理》，厦门：厦门大学出版社，2015年，第343页。。学者持该学说的主要原因在于：第一，债权的性质。督促程序保护的是没有争议的债权，债权人向人民法院申请支付令，仅仅是催促债务人履行义务，而非解决双方当事人之间的债权债务纷争。第二，有明确的双方当事人，而且符合诉讼的基本要件。第三，有明确的法律关系。债权人依据其与债务人之间存在债权债务关系，向人民法院申请支付令催促债务人履行义务的司法保护，属于诉的范畴。第四，支付令具有债务人给付债权人的内容，而非确认债权债务关系是否存在或者某一事实是否存在。所以，从这四个方面来看，督促程序兼有诉讼程序与非讼程序两种因素。

(二) 对督促程序性质争议之评析

1. 我国民事诉讼法律体系并未使用“非讼程序”字样

从《92年民诉意见》、2007年《民事诉讼法》到2017年《民事诉讼法》，除增加了新内容导致我国民事诉讼法律体系的章节增多外，《民事诉讼法》历经三次修改都未修订第二编章节体系，即第二编审判程序。第十二章至第十八章共七章，依次包括：第一审普通程序、简易程序、第二审程序、特别程序、审判监督程序、督促程序、公示催告程序。从法律体系来看：第一，我国民事诉讼法规范并未使用“非讼程序”的字样；第二，督促程序并未列入第十五章特别程序，而是单独作为一章，这两个方面说明督促程序不同于特别程序和常规诉讼程序。反观我国大部分学者在《民事诉讼法》著作中使用“非讼程序”的字样，并且把特别程序、督促程序、公示催告程序都包含在非讼程序一编中(15)张卫平编著的《民事诉讼法》第四版第九单元非讼程序即包括了特别程序、督促程序、公示催告程序。参见张卫平：《民事诉讼法》，北京：法律出版社，2016年；李浩编著的《民事诉讼法学》第五编非讼程序亦包含特别程序、督促程序、公示催告程序，参见李浩：《民事诉讼法学》，北京：法律出版社，2016年；董少谋主编的《民事诉讼法学》第四编非讼程序包含特别程序、督促程序、公示催告程序、执行程序总论，参见董少谋：《民事诉讼法学》，北京：法律出版社，2017年；王亚新、陈杭平、刘君博编著的《中国民事诉讼法重点讲义》第十八章非讼程序包含特别程序、督促程序、公示催告程序，参见王亚新、陈杭平、刘君博：《中国民事诉讼法重点讲义》，北京：高等教育出版社，2017年。，很少有学者依据我国现行的民事诉讼法律体系编排《民事诉讼法》著作(16)常怡主编的《民事诉讼法学》第八编诉讼程序包含督促程序并将其单独列为第二十七章，参见常怡：《民事诉讼法学》，北京：中国政法大学出版社，2016年。。

对非讼程序有一种理解，即：“如果将非讼程序理解为是不直接涉及民事争议案件的程序，则在这个意义上可以将督促程序、公示催告程序、人民调解协议效力的确认等纳入非讼程序”(17)张卫平：《民事诉讼法》，北京：法律出版社，2016年，第442页。。虽然我国大部分学者基于这种理解认为督促程序属于非讼程序，但是大陆法系国家和地区有相当成熟的非讼程序理论。从立法例来看，不论是已制定独立的非讼程序法典的德国、日本以及我国台湾地区(18)德国在2009年修订的《德国家事事件与非讼事件程序法典》，日本在2011年修订的《日本非讼事件程序法》和《日本家事事件程序法》，我国台湾地区在2011年制定的“家事事件法”。，还是没有制定独立的非诉程序法典但在《民事诉讼法》中规定了非讼程序的法国(19)从立法例上看，法国非讼程序的主要规则被作为特有规则，其包括两个层面：第一，法典序则中并列于诉讼指导原则规定的非讼程序总则，即法典总则第一卷适用一切法院的通则中第一编序则中的第二章非讼案件之特有规则(第25-29条)；第二，在程序具体要素中规定符合非讼事件审理的相关规则，即第一卷第四编第一章第二节非讼案件的起诉(第60-62条)、第二卷第一编第一副编第二章非讼案件程序(第797-800条)、第二卷第六编第一副编第二章非讼案件程序(第950-953页)。参见《法国新民事诉讼法典》，罗洁珍译，北京：中国法制出版社，1999年，第8页、第16页、第160页、第161页、第212页。，均认为督促程序属于一种略式诉讼程序，即督促程序作为诉讼程序的一部分，而非非讼程序。除此之外，督促程序与给付诉讼程序一样，通过请求人民法院发出支付令获得执行依据。

2. 我国督促程序与大陆法系国家非讼程序的目的不同

德国通说认为，“非讼程序的目的通常在于创设权利，而争讼程序的目的在于保护权利，而且非讼程序还服务于预防或者照管”(20)周翠：《再论督促程序电子化改革的重点》，《当代法学》2016年第6期。。从我国债权人申请支付令的条件来看，《民事诉讼法》第214条第1款规定了债权人申请人民法院签发支付令的三个条件：第一，支付令仅适用于请求给付金钱、有价证券的案件；第二，债权人与债务人没有其他债务纠纷；第三，支付令能够送达债务人。从前两个条件可知，金钱和有价证券这类给付之诉相对于其他诉讼请求更容易得到清偿，更容易弥补债权人的损失，而且债务人不附任何条件对债权人负有单向给付义务。“当请求权得不到实现时，往往需要诉诸国家公权力的保护，即以诉讼的方式获得救济。”(21)朱庆育：《民法总论》，北京：北京大学出版社，2016年，第561页。换而言之，“督促程序的目的是解决无争议的请求权”(22)罗森贝克、施瓦布、戈特瓦尔德：《德国民事诉讼法》，李大雪译，北京：中国法制出版社，2007年，第1242页。，而我国督促程序的目的在于保护债权人的实体权利，而非创设权利。此外，我国《民事诉讼法》第十五章特别程序规定的六种案件，其中选民资格案件、宣告死亡或者失踪案件、认定公民无民事行为能力或者限制民事行为能力案件、认定财产无主案件，这四种特殊案件基本服务于照管或者预防目的，而确认调解协议案件和实现担保物权案件，无需权利人通过诉讼来实现权利，而是直接申请人民法院执行。所以，确认调解协议案件和实现担保物权案件，既非争讼案件也非非讼案件，应当属于《民事诉讼法》第三编执行程序的内容。

从我国民事诉讼法律体系分析，立法者将督促程序区别于特殊程序和常规诉讼程序，并未明确将其确定为非讼程序。借鉴德国的非讼程序理论进行分析，我国《民事诉讼法》对督促程序的规定其实质并非涉及预防、照管或者创设权利，而是依据《民事诉讼法》第214条第1款的规定，以债权人与债务人存在明确或者不明确的争议向人民法院申请支付令，催促债务人履行义务以实现债权人的实体权利。因此，“我国督促程序并不属于非讼程序，应属于特殊的诉讼程序，且是审判程序的例外”(23)王福华：《督促程序的属性、类型与程序保障》，《当代法学》2014年第3期。。总而言之，我国督促程序仅仅以其简易、快捷、成本低等特点，区别于常规诉讼程序处理债权债务。也就是说，督促程序属于常规诉讼程序中最为简化的一种诉讼程序。所以，就性质而言，电子督促程序是一种略式诉讼程序。

三、 电子督促程序适用一般地域管辖的反思

“案件及诉讼程序的关系应当是根据案件的性质来决定程序的适用，而不是由诉讼程序来决定案件的性质。”(24)王福华：《督促程序的属性、类型与程序保障》，《当代法学》2014年第3期。通过上文明确了电子督促程序属于略式诉讼程序的性质，那么电子督促程序是否仍然可以适用督促程序的一般地域管辖原则?

(一) 电子督促程序的地域管辖不限于“原告就被告”

“电子督促程序节省司法资源和提高诉讼效率的优点，首先体现在管辖规定上。”(25)周翠：《电子督促程序：功能承担与程序设计》，《互联网金融法律评论》2015年第3期。《民事诉讼法》第214条第1款和《民诉法司法解释》第23条、第427条均沿用了《92年民诉意见》第27条规定的债权人申请支付令的管辖为一般地域管辖，即“原告就被告”原则。立法规定债权人申请支付令适用“原告就被告”原则，一方面在于防止原告滥用诉权，使被告免受原告不当诉讼的侵扰，另一方面也有利于人民法院传唤被告参加诉讼，方便判决执行。《民事诉讼法》第214条规定的“有管辖权的基层人民法院”，并没有具体规定是指哪个法院，因为它是一种援引性规定，至于是否有管辖权应当根据《民事诉讼法》有关管辖的规定予以具体判断。此外，随着我国电子督促程序的试点试验(26)2015年5月，杭州市西湖区法院首次使用电子督促程序解决借贷纠纷，这是全国首例使用电子督促程序发出的支付令，并且西湖区法院在借鉴德国、奥地利等国经验的基础上，与支付宝、蚂蚁金服等单位合作开发了电子督促程序。，电子督促程序如果仍然适用“原告就被告”原则，则无法体现其多维功能。从比较法角度看，有关督促程序的地域管辖，有的国家规定由债权人的普通审判籍住所地的法院管辖，即“被告就原告”原则。例如，作为电子督促程序运用最为广泛的国家，《德国民事诉讼法》第689条第2款规定，督促程序案件专属于债权人的普通审判籍住所地的初级法院管辖，如果债权人在国内没有普通审判籍的，专属于柏林舒勒堡初级法院管辖，即债权人的普通审判籍所在的初级法院对督促程序进行地域管辖(27)参见奥特马•尧厄尼希：《民事诉讼法》，周翠译，北京：法律出版社，2003年，第449页。。此外，《日本民事诉讼法典》规定：“不管争议标的额的数额大小，督促程序由债权人普通审判籍(第12条、第13条、第17条、第18条)所在的初级法院专属管辖”(28)罗森贝克、施瓦布、戈特瓦尔德：《德国民事诉讼法》，李大雪译，北京：中国法制出版社，2007年，第1244页。。虽然日本的民事诉讼法移植了德国非讼程序的立法例，也认为督促程序属于略式诉讼程序，但是在债权人申请支付令的地域管辖上与德国有所不同。《日本民事诉讼法》第383条第1款和第2款规定，除针对票据或者支票的支付金钱请求，债权人可以向支付地法院的书记官提出申请之外，债权人应当向债务人普通审判籍所在地的简易裁判所书记官申请支付令(29)参见《日本民事诉讼法典》，曹云吉译，厦门：厦门大学出版社，2017年，第108页。。也就是说只有票据或者支票，债权人才可以向其住所地的法院申请支付令。可知，德国和日本的民事诉讼法对督促程序的地域管辖的规定并非局限于“原告就被告”原则。

我国《民事诉讼法》对地域管辖采取的是“原告就被告”原则，不过该原则并非地域管辖的唯一原则，有些例外情形需要与其相反的“被告就原告”，也就是原告可以向自己住所地的人民法院起诉，被告则必须到原告住所地人民法院应诉。例如，《民事诉讼法》第22条规定了一般地域管辖的例外情形，即原告住所地人民法院管辖，这些例外情形包括：不在我国领域内居住的、下落不明的或者宣告失踪的人提起的有关身份关系的诉讼，以及对正在采取强制性教育措施的或者正在被监禁的人提起的诉讼。此外，《民诉法司法解释》第9条、第12条第2款、第16条等明确规定原告住所地人民法院有管辖权的情形。甚至，《民事诉讼法》还规定了一些更特殊的地域管辖条款，例如《民事诉讼法》第23-32条规定的合同纠纷管辖、保险合同纠纷管辖、票据纠纷管辖等。这些条款实质是规定了被告住所地人民法院管辖与其他辖区人民法院管辖并行，其他辖区人民法院也有管辖权。也就是原告既可以不依据“原告就被告”的原则，可以不依据“被告就原告”的例外而向其他辖区人民法院提起诉讼。因为这些案件“往往牵涉跨区域活跃的交易行为、经济活动或者异地交通、现代传媒、互联网及知识产权等新型侵权领域的案件类型，更加需要在‘原告就被告’原则基础之上有所变通，从而能够有效地促使成本及利益的合理分配并有助于在当事人之间取得平衡”(30)王亚新、陈杭平、刘君博：《中国民事诉讼法重点讲义》，北京：高等教育出版社，2017年，第44页。。简而言之，我国债权人申请支付令的管辖为一般地域管辖。我国现行民诉法及其司法解释并未对电子诉讼制度进行立法规制，如果依据常规案件的一般地域管辖原则来确定电子督促程序的管辖法院，不免与“五五改革纲要”的精神背道而驰。所以，电子督促程序的地域管辖不应当限于“原告就被告”的原则，至少应当包括“被告就原告”的例外，甚至对其不作地域管辖限制。

(二) 电子督促程序的级别管辖以基层人民法院管辖为原则

《民事诉讼法》第214条第1款规定，督促程序仅适用于请求给付金钱、有价证券，这是债权人申请人民法院签发支付令的条件之一。这表明，我国督促程序的适用仅在案件种类上有明确规定，对这类案件的标的额没有明确限制。言外之意是，标的额较大的案件也可以适用督促程序。从案件的级别管辖来看，民诉法及其司法解释对支付令案件的级别管辖均规定为基层人民法院，但是标的额较大的案件是否也可以由基层人民法院管辖还有待进一步商榷。

根据《民事诉讼法》第18条规定，重大涉外案件、在本辖区有重大影响的案件、最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件，这三种案件由中级人民法院管辖。就第二种案件而言，在中级人民法院的辖区有重大影响的案件一般是指案情复杂、涉及范围广、诉讼标的额较大，由中级人民法院作为管辖法院比较适宜。也就是说债权人申请支付令的标的额较大的案件，应当由中级人民法院管辖。有学者从比例原则的角度来确定督促程序的管辖，认为应在诉讼标的额上予以明确，在立法中规定只有一定金额以下的债权债务纠纷方可适用督促程序，申请支付令才是合理妥当的选择，否则不设定金额标准的规定显然在案件的管辖确定上与案件的价值、重要性、复杂性不成比例。所以，“只有小额的债权债务关系方可适用督促程序”(31)王福华：《督促程序的属性、类型与程序保障》，《当代法学》2014年第3期。，由基层人民法院管辖。笔者认为，根据电子督促程序属于一种略式诉讼程序及其自身的特殊性，并且根据当前我国电子督促程序试点法院均是基层人民法院的实际情况，应当不论案件标的额大小，电子督促程序的级别管辖应当以基层人民法院为原则，以中级人民法院管辖为例外。

四、 电子督促程序的集中管辖

督促程序属于一种略式诉讼程序，应当适用民事诉讼法的理论，但是从上文分析可知，立法者的立法初衷已不存在，同时，因民诉法及其司法解释对督促程序的管辖法院规定得不完善、电子督促程序的试点试验以及“五五改革纲要”提出探索构建适应互联网时代需求的新型管辖规则的要求，有必要借鉴大陆法系国家对督促程序和电子诉讼的管辖规定，构建我国适应互联网时代的电子督促程序的新型管辖规则。

(一) 大陆法系国家督促程序的管辖经验

《德国民事诉讼法》第689条第3款授权州政府以法令将一个或者数个高级州法院的辖区内的督促程序安排到一个初级法院，也就是德国的督促程序在地域管辖上实行集中管辖。《日本民事诉讼法》第383条第1款规定，债权人申请支付督促应当向债务人普通审判籍住所地的简易裁判所书记官提出；第397条规定，利用电子信息处理系统提出支付督促申请(简称“指定裁判所”)，债权人依据第383条规定向指定裁判所书记官提出支付督促申请。这表明，日本的督促程序和电子督促程序也实行集中管辖。《韩国民事诉讼法》为了保护债务人(为了防止债权人滥用权利，债权人一般应当向债务人住所地法院申请支付令)的利益，对督促程序的管辖实行债务人普通审判籍住所地法院或者具有土地管辖权的法院专属管辖，但是2010年大田专利法院启动专利诉讼系统，实行电子诉讼的集中管辖(32)王福华：《电子法院: 由内部到外部的构建》，《当代法学》2016年第5期。。从德国、日本以及韩国的民诉法规定可知，不论债权人申请支付令的管辖，还是电子诉讼的管辖均实行集中管辖。

(二) 我国电子督促程序适用集中管辖

2015年浙江省法院率先试行电子诉讼，浙江省高级人民法院确定滨江人民法院、西湖人民法院、余杭人民法院三个基层人民法院以及杭州市中级人民法院率先试点网上法庭。浙江省根据滨江辖区内高新互联网企业众多、版权纠纷高发，西湖辖区有最大的第三方支付平台支付宝，余杭辖区内则有天猫、淘宝电商平台的情况，确定了上述四家人民法院的不同分工：滨江人民法院负责网上著作权纠纷的处理，西湖人民法院负责网络支付纠纷的处理，余杭人民法院负责网上金融交易纠纷的处理，杭州市中级人民法院则负责三个基层人民法院的第二审程序工作。此外，西湖区人民法院先行试点试验电子督促程序。我国这种电子诉讼和电子督促程序试点试验的管辖，也属于集中管辖，在这种管辖方式下突出了电子诉讼的专业化。所以，从当前我国民事司法改革的背景、督促程序略式诉讼的性质、大陆法系国家督促程序的管辖经验以及试点法院对电子诉讼和电子督促程序实行集中管辖积累经验的前提考量，未来“我国电子督促程序也宜实行集中管辖，由最高人民法院确定某类基层人民法院专门负责”(33)王福华：《电子法院: 由内部到外部的构建》，《当代法学》2016年第5期。。具体而言，最高人民法院应当按照每个高级人民法院辖区内的基层人民法院数量，以比例原则指定辖区内一定数量的基层人民法院统一管辖电子督促程序的第一审程序工作。此外，最高人民法院应当在每个高级人民法院辖区内，确定至多三个中级人民法院统一管辖标的额较大的案件和电子督促程序的第二审程序工作。电子督促程序采用集中管辖不仅顺应了上述电子督促程序的地域管辖并不仅限于“原告就被告”原则，而且还防止当事人对级别管辖提出争议。换言之，电子督促程序实行集中管辖，地域管辖就可以存而不论了。

五、 电子督促程序的协议管辖

电子督促程序属于诉讼程序的属性，决定了其可以适用《民事诉讼法》一般原理，亦即可以适用第34条规定的协议管辖，但是电子督促程序不同于常规的诉讼程序，也有别于电子诉讼，因而有必要在电子督促程序适用集中管辖的基础上，进一步探讨协议管辖问题。

(一) 当事人在集中管辖法院的范围内可以约定协议管辖

协议管辖又称合意管辖或者约定管辖，是指双方当事人在民事纠纷发生前或者发生后，以书面方式约定管辖法院。《民事诉讼法》第34条规定，双方当事人约定的协议管辖应当满足四个条件：第一，案件仅适用于合同纠纷或者其他财产权益纠纷；第二，必须采用书面方式约定管辖法院；第三，必须在法律规定的范围内协议选择管辖法院(34)根据《民事诉讼法》第34条规定，双方当事人必须在被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地等与争议有实际关联地点的法院中协议选择管辖法院。；第四，不得违反级别管辖和专属管辖的规定。同时，现行《民事诉讼法》借鉴了原《民事诉讼法》涉外民事诉讼程序中有关默示协议管辖的规定，因而第127条第2款规定了应诉管辖。应诉管辖是指原告提起诉讼的人民法院对该案件没有管辖权，但是在答辩期限内被告没有提出管辖权异议并应诉答辩的，则视为双方当事人通过默示的方式达成协议管辖，因而受诉人民法院对该案取得管辖权。从形式上分析，应诉管辖属于默示的协议管辖，并与第34条规定的明示协议管辖构成协议管辖制度。协议管辖充分体现了对当事人处分权的尊重，应诉管辖体现得更为明显。此外，从诉讼效率的角度考虑，如果没有应诉管辖确认其合法性，则可能发生在人民法院已经进行审理后当事人对管辖权提出异议的情形，因此需要明确“一旦规定默认管辖就使当事人能够谨慎对待自己的管辖权异议”的内容(35)张卫平：《民事诉讼法》，北京：法律出版社，2016年，第113页。。

从《民事诉讼法》第一编第二章第二节地域管辖的立法编排上看，《从民事诉讼法》并未明确规定督促程序的管辖属于第22条一般地域管辖的例外(由原告住所地人民法院管辖)，同样也不属于第23条-第32条的特殊地域管辖。再者，从《民事诉讼法》第34条协议管辖的四个条件看，协议管辖案件仅适用合同纠纷或者其他财产权益纠纷，这是双方当事人约定协议管辖最重要的条件。因《民事诉讼法》第214条规定的债权人申请支付令的条件之一，即债权人只能对请求给付金钱、有价证券的案件申请支付令，符合第34条规定的协议管辖条件。所以，双方当事人在不违反专属管辖和级别管辖的前提下，可以就电子督促程序约定管辖法院。

如果从扩大协议管辖法院的范围看，“只要双方当事人都觉得方便诉讼、共同认可的任何法院，在不违反级别管辖的情形下都可以在被选之列”(36)王福华：《协议管辖制度的进步与局限》，《法律科学》2012年第6期。。根据《民事诉讼法》第34条规定，双方当事人在不违反级别管辖和专属管辖的情形下，原则上债权人债务人可以约定该条文明确规定的五个人民法院，以及与争议有实际联系地点的人民法院。言外之意，只要是电子督促程序的双方当事人共同认可的人民法院都可以约定管辖协议。扩大电子督促程序的协议管辖法院，可能导致双方当事人选择集中管辖范围之外的法院，该法院可能不具有电子庭审设施，不适用电子诉讼审理案件。所以，在尊重当事人的处分权和保护当事人管辖利益的前提下，允许双方当事人在集中管辖法院的范围内协议约定任何一个管辖法院。

(二) 在集中管辖法院的范围内协议选择管辖法院的正当性

1. 防止集中管辖与协议管辖相冲突

如果双方当事人根据《民事诉讼法》第34条的规定约定任何一个法院，则可能出现两种情形：一是约定管辖法院属于集中管辖法院的范围，在此种情形下两者并不相冲突；二是约定管辖法院不属于集中管辖法院的范围，两者存在冲突。为了避免第二种情形发生，最高人民法院应当对电子督促程序的协议管辖法院限定在集中管辖法院的范围之内。也就是债权人债务人只能在集中管辖法院范围内选择电子督促程序的协议管辖法院，集中管辖与协议管辖是包含与被包含的关系，而非电子督促程序由债权人住所地的基层人民法院集中管辖。在进行此项改革之前，“应当至少允许当事人就督促程序约定管辖协议”(37)周翠：《再论督促程序电子化改革的重点》，《当代法学》2016年第6期。。

2. 防止电子督促程序和协议管辖被滥用

电子督促程序为简捷解决财产纠纷而设立，在实际执行中可能出现被债权人滥用的危险。为了避免这种危险，民诉法及其司法解释应合理规制，否则电子督促程序反而成为债权人损害债务人程序权益的工具，因而有必要明确电子督促程序的双方当事人只能在集中管辖法院范围内约定管辖法院。对于传统的督促程序，为了保护债务人的权益，使其便于及时提出异议，或者当提出异议后支付令失效，债权人的支付令申请视为提起诉讼时，以该法院为管辖法院有助于保护债务人的应诉利益，当事人不得协议变更该案的管辖法院，其实质是通过督促程序的专属管辖保护债务人的权益(38)对督促程序的法院管辖实行专属管辖的地区如我国台湾地区“民事诉讼法”第510条规定：“支付命令之声请，专属债务人为被告时，依据第一条、第二条、第六条或者第十二条规定有管辖权之法院管辖。”韩国督促程序属于债务人普通裁判籍所在地法院或者《民事诉讼法》第7条、第8条、第9条、第12条、第18条规定的具有土地管辖权的法院专属管辖。由于法院不审问债务人直接作出支付命令，为了保护债务人的利益，法律规定便于债务人申请异议的法院对督促案件具有专属管辖权。参见孙汉琦：《韩国民事诉讼法导论》，陈刚译，北京：中国法制出版社，2010年，第524页。。

就协议管辖制度而言，大陆法系国家对双方当事人约定管辖协议已有明确规定。例如，在日本，合意管辖不允许当事人将所有法院确定为管辖法院的合意，因为这样将剥夺被告的管辖利益。反之，“如果合意否定了所有法院的合意，那么将构成不起诉的合意，或者(服从外国判决权的)一般管辖权的合意”(39)新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，北京：法律出版社，2008年，第79页。。所以，不论我国《民事诉讼法》是否对协议管辖重新作出规定，由于督促程序、电子督促程序及其协议管辖可能被滥用，因此笔者建议由最高人民法院确定地方高级人民法院所在辖区内一定数量的基层人民法院集中管辖电子督促程序，并且允许双方当事人在集中管辖法院范围内约定协议管辖法院。

六 结 语

“五五改革纲要”第41条提出“探索构建适应互联网时代需求的新型管辖规则”，以推动审判方式、诉讼制度与互联网技术深度融合。“五五改革纲要”第61条提出“有序扩大电子诉讼覆盖范围，充分利用我国移动互联网普及应用的先发优势，进一步提升电子诉讼在全国法院的覆盖范围、适用比例和应用水平，逐步实现在线立案、在线缴费、电子送达三类应用覆盖全国法院相辅相成”。电子督促程序作为一种略式诉讼程序，在适应互联网时代需求的新型管辖规则尚未确立之前，有必要首先单独确立电子督促程序的管辖规则。为贯彻“五五改革纲要”的总体要求，电子督促程序的地域管辖不限于“原告就被告”原则，级别管辖以基层人民法院管辖为原则，以中级人民法院管辖为例外。最高人民法院应当以比例原则在高级人民法院辖区内确定一定数量的基层人民法院集中管辖。在集中管辖法院的范围内应当允许债权人债务人约定管辖协议，以防止集中管辖与协议管辖相冲突，以及防止电子督促程序和协议管辖被滥用。