构建中国“冰上丝绸之路”的北极政策——基于德国实践经验的思考

徐文韬，曾文革

一、问题的提出

全球气候变暖加速了北极冰川融化，使得北极地区的全球性地缘战略价值日益凸显，而北极特殊的地缘位置与气候变化影响使北极的和平、稳定和可持续发展与全人类利益紧密相连[1]。作为日益崛起的大国，我国近年来更加主动地参与全球治理，并显示出积极参与北极治理、共同应对全球性挑战的立场。2018 年1 月，中国政府发布《中国的北极政策》白皮书，明确“中国是北极事务的主要利益攸关方”，表明了中国作为北极事务的积极参与者、建设者和贡献者的定位，由此提出了依托北极航道的开发利用，与各国共建“冰上丝绸之路”的倡议。“冰上丝绸之路”包括北极治理、经济合作、环境保护、航道利用、科学研究、能源开发、气候变化等诸多方面，是“一带一路”倡议的有机延伸，具有不可估量的时代意义[2]。

德国作为近北极国家，一直密切关注北极地区局势的发展变化。2013 年9 月，德国外交部首次发布《德国北极政策指导方针：承担责任，抓住机遇》，宣布德国将在北极地区承担更多责任，标志着参与北极事务成为德国国家战略。德国政府强调，随着国际社会对于气候问题的关注，北极的重要性正在提升，特别是对于北半球国家而言有着重要影响。为了应对北极地区局势的快速变化，德国在2019 年8 月发布《德国北极政策准则：承担责任，建立信任，塑造未来》，更新了德国的北极政策，更加全面地反映了德国政府在北极事务中的利益认知、目标定位和政策路径。新发布的《德国北极政策准则》进一步强调了北极对于德国的战略重要性，宣布德国政府将在北极地区承担更多责任，借此确保德国成为北极地区“最有影响力的域外国家之一”。

中、德两国在北极政策上的立场极为相似，且均为北极域外国家，试图扩大在北极事务中的参与权[3]。中国想要在未来与具有合作意向的北极国家共同开展北极地区的开发合作，推动“冰上丝绸之路”的倡议更加契合各方发展的实际需要，有必要参考德国北极政策和实践经验的可取之处。有鉴于此，本文拟分析中国构建“冰上丝绸之路”的制约因素，研究中国参与北极事务的法律依据和实践路径，并结合德国政府最新北极政策的官方文件和实践经验，探寻对中国参与北极事务、与各国共建“冰上丝绸之路”的可行路径。

二、构建中国“冰上丝绸之路”的制约因素

“冰上丝绸之路”的合作前景广阔，为欧亚大陆跨区域经济整合注入了强大动力[4]，但中国作为北极域外国家，同时也会受到地缘政治、生态环境与安全风险等方面的束缚、限制，在推进“冰上丝绸之路”的建设过程中，还面临着一系列制约因素。这些制约因素主要有以下几个方面。

（一）中国作为北极域外国家的身份劣势

从当前以北极理事会为主的北极主要治理与合作机制的实践看，北极国家始终是北冰洋区域治理规则的主要推手，对于包括中国在内的北极域外国家而言，仍然存在包容有限和参与限制的情况。北极理事会由北极八国共同倡议成立。2012 年北极理事会发布《努克宣言》，明确要求非北极国家必须先承认北极国家在北极地区的主权和管辖权才可以申请北极理事会的观察员国[5]。组织程序上的不公平自然导致国际规则供给上的歧视性政策，北极国家将其利益诉求和航运管控政策融入北极地区的国际规则中。目前形成的北冰洋区域合作协议大多局限于环北极八国之间，且具备一定的排外性。

在当前以北极理事会为主的北极区域治理结构下，中国作为北极域外国家对北极地区的政治参与十分有限[6]，即使在2013 年被接纳为北极理事会的观察员国，仍无权参与北极理事会的重大决策，不能充分表达中国在北极事务中的合理诉求和利益关切。尽管多数北极国家希望经济实力不断增强的中国能够更多地参与北极的经济开发、基础设施建设等需要大量财力物力的领域，但北极域外国家对中国参与北极的规制建设、政治以及安全领域的合作却持保留态度，这无疑给中国构建“冰上丝绸之路”带来不利影响。

（二）北极航道的法律地位争议

北极地区的开发和运输必须经过俄罗斯控制的东北航道和加拿大控制的西北航道，而俄、加两国对北极航道的内水化管控措施与其他国家的航行自由权存在一定冲突，导致北极航道的法律地位在国际上存在管辖争议[7]。

西北航道东起巴芬岛，经加拿大北极群岛水域至美国阿拉斯加的波弗特海，穿过白令海峡与太平洋相连，有7 条潜在可行的航线，由于冰层融化，在2007 年夏季已经开始通航。1985 年，加拿大颁布《领海直线基线法》，宣示其基于“历史性权利”而主张毗邻加拿大的西北航道作为其历史性内水[8]，声称对西北航道拥有主权，并坚持通过国内法加强对西北航道的管理。东北航道是西起冰岛，经巴伦支海、喀拉海、拉普捷夫海、新西伯利亚海、楚科奇海到白令海峡[9]，作为连接欧洲至东北亚的最短航线，相比常用的途经苏伊士运河的东亚至欧洲航线，可以由全程21000千米缩短至12800 千米，航行效率大为提高。北方海航道是东北航道的主体部分。俄罗斯认为，东北航道中连接白令海峡与西北喀拉海部分的北方海航道是俄罗斯历史上形成的国家交通干线，主张北方海航道为其内水，并制定严格的国内法规对北方海航道实行内水化管理，要求通行船舶提交通航许可申请，遵守俄方国内法的管制[10]。对此，美国和欧盟部分国家则认为北冰洋海域为国际海域，不应归属任何一个国家单独所有，各国享有过境通行权或无害通过权。美国与欧盟部分国家长期反对并挑战加、俄两国对北极航道的管辖权，认为加、俄两国的相关主张与《联合国海洋法公约》的自由航行制度相悖。如果全球气候变暖使得北极航道全面开通，未来中国将近30%的国际商品贸易量和一部分能源进口将转到北极航道，而目前针对北极航道的法律地位争议，可能阻碍中国推进建设“冰上丝绸之路”。

（三）北极开发的生态环境保护挑战

北极地区相对简单的生态系统结构限制了北极自然环境的自我修复调节能力[11]200-204，因此中国在开发和利用北极资源时应当格外注重北极生态环境保护，承担维护北极环境的责任。绿色和平组织对北极生态环境未来抱有浓厚的悲观情绪和危机意识，主张在北极范围内停止资源开发和经济增长。2010 年绿色和平组织成员曾占领一家英国石油公司位于巴芬湾的钻井平台，阻挠其北极深海采油活动，引起了国际社会的广泛关注。

北极地区蕴含了丰富的石油天然气资源，随着北极沿海国在北极地区对石油天然气的不断勘探和开发，石油泄漏事故所产生的环境污染概率也随之增加[12]。一方面，北极地区低温、能见度低以及冰雪覆盖等特殊极地环境，导致石油开发过程中钻探平台、输油管道、储油罐发生溢油的可能性增大，而散布在北极破碎海冰中的石油极难被清理干净。另一方面，随着使用北极航道运输的船舶增多，通行船舶上作为货物的原油和作为燃料的石油的泄漏概率也随之增加。在高纬度水域产生的石油泄漏污染成为中国构建“冰上丝绸之路”非常现实的问题。

三、构建中国“冰上丝绸之路”的国际法依据

北极为陆地包裹海洋，因此北极国家在2008年发布的《伊卢利萨特宣言》中表示认同国际海洋法作为其解决北极地区法律争端的主要国际法律依据，其他方面的法律争端则适用相应领域的国际法律规则，使得当前北极治理的国际法包含以全球性条约和区域性条约为基础的国际法律体系。中国作为北极域外国家，在参与北极事务的过程中需要遵守基于国际法的国际法律秩序，并充分利用现有的国际和区域合作机制介入北极治理。

（一）全球性国际条约

《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）是人类历史迄今最完整、最全面也最有实践性的海洋法典，构成了使用和养护海洋资源、保护海洋环境和进行海洋科学研究的普遍法律框架，也是北极治理最权威的国际法协议[13]。《公约》规定了沿海国家与其他国家之间合作的相应义务，目的是使缔约国在全球海域进行合作，并致力于有效保护航行自由和海洋环境[14]。对于北极海域，《公约》在北冰洋沿海国的领土主权、海事管辖权、环保义务等方面进行了界定，在第234 条冰封区域条款中赋予了冰封区域沿海国特殊的环境管辖权以防止船舶污染[15]。中国作为《公约》缔约国，在北冰洋公海、国际海底区域等海域和特定区域，享有科研、航行、飞行、捕鱼、铺设海底电缆和管道、资源勘探与开发的权利。作为北极域外国家，中国尊重北冰洋沿岸国家依据《公约》享有的权利，同时也应重视和维护中国在北极海域依据《公约》享有的航行自由等合法权益。中国对外贸易严重依赖海上运输，未来北极航线的开拓对提升中国对外贸易具有重要意义，因此灵活做出应对，利用《公约》赋予的各项权利保障享有北极航道的航行自由和维护北极航道的航行权利符合中国的长远利益。

《斯匹次卑尔根群岛条约》（以下简称《斯约》）赋予了各缔约国在斯匹次卑尔根群岛领土及领水内的权利义务，中国作为《斯约》的缔约国，中国国民享有自由进入斯匹次卑尔根群岛及其周边水域，平等开展科学和经济活动等众多权利[16]。目前，挪威在斯匹次卑尔根群岛周围主张了200 海里渔业保护区，尚没有对北极水域的航行自由加以限制，因此中国船舶在斯匹次卑尔根群岛水域享有的航行自由尚未受到影响。该条约赋予中国在斯匹次卑尔根群岛的各项权利具有重要意义，其中停靠权和自由通行权是中国实现潜在的北极航道权益的重要补充。在北极航道的补给港和转运港不足的情况下，以《斯约》为基础拓展中国北极权益，积极参与斯匹次卑尔根群岛的港口建设、航道利用和能源开发，是中国当前推进“冰上丝绸之路”建设较为可行的战略选择[17]。

《国际极地水域操作船舶规则》是国际海事组织通过的强制性极地航行规则，内容涵盖有关北极海域航行的船舶事务，例如船舶设计、建造、设备、操作、培训、搜救和环保等，在北极地区航运治理中具有重要地位[18]。国际海事组织是联合国框架下负责制定国际航运安全和防止船舶污染国际规则的国际组织，旨在提高海上安全并减少航运对环境的污染，在引领北极航运规则制定方面发挥了重要作用。中国作为国际海事组织的A 类理事国，在国际海事组织中积极推动有关极地水域航行的强制性规则《极地规则》的制定。《极地规则》作为第一部专门适用于极地海域航行的国际规则，为冰海航行的船舶及船员设立了技术要求，并针对极地环境保护进行了严格规定，其影响已逐步显现。中国积极参与国际海事组织的治理机制并利用《极地规则》的规定，为深入参与北极航道规制、维护北极航行权益提供了保障。

（二）区域性国际条约

全球性国际条约是中国参与北极事务的基本法律基础，而区域性国际条约则是中国处理北极问题的重要法律补充。虽然中国作为北极域外国家而不属于部分北极区域性国际条约的缔约国，但这些区域性国际条约却存在有关北极利益攸关国的规定，具有创设第三国权利的意思表示，并未排斥北极域外国家为实现条约主旨的正常操作，从而赋予作为近北极国家的中国一定的权利[19]。

北极地区的区域性国际条约主要为北极理事会近年来制定的《北极海空搜救合作协定》《北极海洋油污预防与应对合作协议》《加强北极科学合作国际协定》[20]。《北极海空搜救合作协定》的目标是“加强北极地区的航空和海上搜寻救援合作与协调”，主要解决搜救辖区的划分问题和搜救操作过程中的跨辖区加油问题。《北极海洋油污预防与应对合作协议》的目标是“加强缔约方之间在北极的石油污染防备和应对方面的合作、协调与相互援助，以保护海洋环境免受石油污染”，明确油污预防和操作过程中的通知、联络、费用偿还等问题。《加强北极科学合作国际协定》旨在为北极地区相关科研活动提供更为便利的条件，确保科研人员、设备和材料在北极地区开展科学考察的进出。

北极八国通过北极理事会制定了诸多区域性非正式协定，涉及环境保护、气候变化、渔业开发[21]。随着形势的变化，北极国家逐步认识到中国的国际政治地位和经济地位已经越来越高，而北极事务本身具有相当的全球性，中国的北极参与是不能缺少的因素。未来中国通过北极理事会观察员国的有利身份，合理行使北极区域性国际条约所赋予的权利，在推进“冰上丝绸之路”建设的过程中将大有可为。

四、德国北极政策的实践考察与经验借鉴

德国作为以生产高科技产品和出口为导向的发达工业国家，极其依赖稳定供应的自然资源以及运转良好的海上物流通道。随着气候变暖带来的海冰消融，北极地区蕴藏的丰富能源和便利的海上航道为德国提供了新的发展机遇。2019 年8 月发布的《德国北极政策准则》指出，德国计划通过国际合作建立北极永久保护区以实现北极的可持续发展，并在保护环境的前提下共同开发北极资源，在维持北极原住民自决权的同时鼓励北极原住民参与北极开发。基于德国与北极国家挪威和俄罗斯的长期的经济合作关系，德国的经济已经与北极的发展紧密联系在一起，在北极的油气资源开发、商业航运和科学考察等方面深度参与北极事务并取得了相当大的成果。如何构建既能满足中国与北极国家共同发展的现实需要，又有助于中国作为北极域外国家参与北极事务，为北极发展贡献中国智慧和中国力量，是中国建设“冰上丝绸之路”的最终目的。因此，中国应该科学梳理和合理借鉴德国北极政策的实践，在此基础上提出更符合中国国家利益的“冰上丝绸之路”北极政策方案。

（一）德国与北极油气资源开发

德国是欧盟最大的经济体，极其依赖能源进口，而北极是一个富有发展前景的能源供应地。2017 年，德国63.9%的能源需求通过净进口满足，对外进口 9070 万吨原油，原油对外依赖度为98%[22]。从2017 年原油进口总量来看，俄罗斯作为德国最大的原油供应国提供了3350 万吨原油，挪威作为德国第二大原油供应国提供了1030 万吨原油。随着北海油气田走向枯竭，俄罗斯与挪威两国的能源开发日益向北冰洋地区挺进，由此北极地区的油气资源在德国的能源进口份额将持续扩大，德国也将继续加强与俄罗斯、挪威两个北冰洋沿岸国家的能源合作[23]。北极地区蕴藏的丰富油气资源为德国开辟新的海外能源基地提供了难得的机遇。2008 年美国国家地质勘探局发布的《环北极资源评估：北极圈内未开发油气资源计算报告》认为，北极地区未完全探明的石油储量约为900 亿桶，未完全探明的天然气储量约为47 万亿立方米，北极地区未探明的石油和天然气分别占世界未探明储量的13%和30%。德国如果能够参与北极地区的能源开发，不仅有助于解决德国的能源短缺问题，同时也有利于德国的经济稳定与政治地位的提升[24]。

近年来，全球各国对油气资源的竞争越来越激烈，为应对将来可能发生的能源短缺，德国积极开拓北极地区的能源进口[25]。对此，德国整合国内官、产、学三界资源，为参与北极能源开发打造制度优势。第一，德国政府早在2007 年就发起建立了商界与政界的协商平台，以协调进口油气资源的问题，提升德国政商两界协同参与北极能源开发的能力。第二，由负责实施国内能源发展规划和管理德国油气资源的经济事务和能源部牵头，与德国环境部、自然保护与核安全部、经济合作与发展部、外交部共同成立部际资源委员会，以整合国家行政资源形成协作网络，为德国参与北极地区油气资源开发和利用提供政治保障。第三，德国在2010 年成立了矿产资源局，与其他地质调查部门合作搭建信息平台，在全球层面调查和评估矿产资源及油气资源，为德国企业在北极地区投资新的能源项目提供专业知识报告，并为德国政府参与北极事务提供科学咨询和国际法律规则的建议[26]。

（二）德国与北极商业航运

北极航道有望成为联通亚洲、欧洲和北美经济贸易的海上新通道，将为德国带来巨大的航运和贸易发展机遇。德国作为出口导向型的经济体，在原材料进口和商品出口方面很大程度上依赖国际海运贸易。目前德国60%以上的对外贸易货物都是通过海上运输[27]，海上运输航线堪称德国的国际贸易生命线。随着气候变暖，夏季海冰厚度和覆盖面积不断减小，加大了北极航道通航的可能性，北极航线商业通航的条件也逐步改善。根据专家预测，到2030 年北极航道的通航期将从目前的4 个月扩展到半年以上，预计北极的东北航道将承担亚洲和欧洲之间约1/4 的商品货物总贸易运输量[28]。北极航线作为东亚到欧洲之间最短的海运航线，可以大幅缩短欧洲到亚洲各个港口的海运里程。相比传统航线，北极航线从东亚到欧洲将从目前取道苏伊士运河的2.1 万千米缩短到1.2 万千米，节省10 至15 天航程[11]148-155。北极航道的开通，能够大幅降低德国对外贸易的海上货物运输成本，德国希望使用北极航道与快速发展的亚洲经济体进行货物联通，以缩短对外贸易周期，降低运输成本，提高商业竞争力[29]。根据德国联邦经济事务和能源部在2019 年发布的《德国对外贸易报告》，中国、日本、韩国分别是德国第一大、第十五大、第二十大贸易伙伴，东亚已经超越北美成为德国最重要的对外贸易区域。北极航线作为德国通往东亚地区距离最短的海上贸易通道，可能在未来数年内成为德国大宗商品和自然资源的重要海运航线[30]。

北极航线蕴藏的巨大商业价值可以提供新的经济动力，对此德国采取多项措施参与北极航线的开发。第一，德国商船积极开展北极航线试航，为北极航线常态化运营积累经验。2009年，德国布鲁格航运公司的两艘货船“友爱”号和“远见”号从韩国装货出发，通过北极航道抵达荷兰鹿特丹港，顺利完成第一次贯穿整个东北航道的全部航程[31]。德国贝仕船舶管理公司从2017 年起接收4 艘冰级集装箱支线船，开始逐步承接北极航线的商业运输。第二，为了满足未来北极航运对运输船舶的技术要求，德国发挥在建造绿色船舶推进系统、破冰船和尖端海事科技领域的优势，大力研发适合冰海运输的船舶[32]。德国的造船业巨头迈尔船厂和鲁森船厂投入巨额资金从材料制造加工、基础实验、船型设计相关船用制造设备等关键技术方面加强研究，为发展北极航运提供坚强的装备保障。第三，德国2016年发布的《德国国防白皮书》将保障海上贸易的运输安全列入国家安全与防务政策[33]。《德国国防白皮书》认为，对于高度依赖对外贸易的德国，确保海上运输通道畅通和公海航行自由至关重要。因此，德国致力于确保自由和安全的海上贸易通道，并在安全政策中表明，将维护北极航道的畅通无阻作为德国未来的一项重要任务。

（三）德国与北极科研合作

作为应对全球气候变化的重要倡议国之一，德国积极参与北极地区的环境治理，与北极国家开展科研合作。北极地区对气候变化非常敏感，冰川覆盖率下降、冰川融化以及洋流变化，都会对整个地球气候产生巨大的影响。谁更了解北极，谁就能在北极战略博弈中抢占先机[34]。为了应对北极气候变暖带来的负面影响，并提升德国在全球气候治理中的话语权，德国政府非常重视北极地区的科学研究，致力于促进南北极的生物、地质、地球物理、冰川、化学、海洋和气候研究。德国不仅在国际社会中强调了需要对气候变化进行深入研究，而且还成功开展了高质量的科学考察。北极地区成为德国教育与研究部“可持续发展研究（FONA）”项目框架里的重点推动领域之一，德国教育与研究部平均每年支出2000 万欧元推动该项目实施。此外，德国教育与研究部每年还投入约2 亿欧元促进海洋与极地研究[35]。

德国不仅在国际社会中强调需要加强环境与气候保护，并且成功在北极地区开展高质量的科学考察，通过与北极国家开展北极科研合作极大地提升德国在北极事务中的影响力。第一，德国对北极地区的科研投入巨大，成为北极科学研究的主导国之一。德国拥有在斯瓦尔巴特群岛和萨莫伊洛夫的两个科学考察站，以及6 艘科学考察船，包括科学考察破冰船“极地斯特恩号”和5 架固定翼民用科研飞机，成为德国介入北极科研领域的重要砝码。第二，德国牵头发起的历史上最大规模的北极考察“北极气候研究多学科漂流计划”（MOSAiC 计划），有来自英国、加拿大、中国、丹麦、日本、波兰、俄罗斯、韩国和瑞士的约600 名科学家和专家参与，已经成为国际北极科学委员会（IASC）的旗舰项目。MOSAiC 计划涵盖大气物理、大气化学、海冰、物理海洋、海洋生态、地球化学等研究领域，旨在提升对北极环境和气候变化的监测能力，提高对北极海冰快速变化的预测精度[36]。第三，德国通过积极牵头举办北极领域的国际会议，促进各国科学家在北极领域的科学研究，并支持所有领域的国际北极科学考察合作。德国已经与丹麦、芬兰、挪威联合举办三届国际北极会议[37]。与此同时，德国极地研究学会每两年半主办一次国际极地会议，邀请各国北极领域的科学家，共同探讨海洋环境治理合作等问题。

五、基于“冰上丝绸之路”的中国北极政策

北极事务关乎全球未来和人类利益，中国作为世界主要大国，从主观方面有着本国在北极的利益关切，在北极治理进程中发挥自身影响和作用是作为负责任大国的应有使命。从客观方面而言，很多北极国家也希望看到中国在一些领域利用自己的长处发挥积极作用，为北极治理提供物质、知识和价值观上的贡献[38]。中国同德国一样，都属于北极域外国家，在北极地区拥有相似的经济、政治和科研等方面利益，在北极政策立场方面也有所相似。因此，中国应当在密切关注德国等重要北极域外国家的动态、做到“知己知彼”的同时，更应该借“他山之石”汲取经验，以起到“他山之石”的作用。德国维护其北极利益的政策和实践对中国有颇多借鉴意义，通过考察德国的北极政策和实施经验，中国在推动“冰上丝绸之路”建设过程中可以获得一定的启示，从而制定基于中国国情的实施路径和应对政策。

（一）以国际法为基础，以合作伙伴为身份参与北极事务

以国际法为基础，强调国际责任担当是德国北极政策的核心理念，也是中国建设“冰上丝绸之路”并介入北极事务的制度依据。北极地区的国际法律体系为中国参与北极事务创造了良好的机遇，也为中国维护自身的北极权益提供了基本依据和制度空间。《德国北极政策准则》提出，德国将包括《公约》在内的现行国际法视为解决区域和国际冲突的基础，德国政府根据《公约》赋予的航行权利，主张在北极水域内航行自由。《公约》和《斯约》赋予的航行权同样为中国开发利用北极航道提供了法律依据，也是中国开展北极航运、参与北极航线事务的法律基础[39]。中国尊重北冰洋沿岸国家对其国家管辖范围内的北冰洋海域行使管辖权，同时也应当重视和维护《公约》以及其他适用于北极地区的国际规则赋予中国的航行自由等合法权益[40]。此外，中国作为国际海事组织、联合国国际环境规划署、国际标准化组织等国际机构的成员国，可以积极参与诸如北极领域中生物多样性的维护、基于生态系统的管理、持久性有机污染物的防治、国际海运环境标准与海事安全标准的制定、可再生能源产业等领域的治理规则制定和议题设置，同时在全球气候变化、航道利用、原居民权益维护等国际社会共同关注的北极议题提供知识、资金、技术等公共产品和服务，从而进一步提升中国在北极事务中的话语权和影响力[41]。

除了相关国际公约和条约，北极理事会作为北极地区最重要的区域合作机制，也为中国进一步参与北极事务提供了多边合作机制框架。北极理事会囊括了8 个北极沿海国，还设有6 个原住民代表和永久观察员国议席，德国作为北极地区活跃的利益攸关方，在其中发挥着积极作用。德国主动在北极理事会框架内开展海洋污染防治的技术合作，积极参与北极理事会下设的6 个工作组，在参与北极事务过程中树立了良好的国际形象。随着中国综合国力的不断增强，越来越多的北极国家承认中国为“北极利益攸关方”，希望借助中国的资金、技术和人力开发利用北极，对中国参与北极事务的态度趋于开放，并主动提出与中国加强在北极科研、航运、能源等领域的合作建议，期待中国在北极事务方面做出更多贡献。对此，中国可以善用观察员国的地位列席会议。一方面，中国在北极治理的议程中预先把握北极事务整体发展趋势，对北极理事会的相关决策施加间接影响[3]，全程跟踪北极理事会各级会议的议程设置，细致观察北极国家对各项资源的投放重点；另一方面，北极理事会的具体工作均是由各个专家组、工作组负责实施，中国应积极推荐中国籍专家参与北极理事会框架下的“北极议会对于减少北极污染的行动计划”“北极监督和评估计划”“北极动植物保育”“保护北极海洋环境”等工作组，以及“北极气候冲击评估”“北极人类发展报告”等项目，在北极区域性治理体系中贡献中国智慧[42]。

（二）以经济合作为优先领域，参与北极共同开发

在北极地区进行经济合作，实现北极可持续共同发展，既是德国参与北极事务的主要路径，也是中国与北极国家共建“冰上丝绸之路”的最大驱动力。德国积极参与北极经济合作，在北极能源开发、船舶建造、基础设施建设等方面取得了重要进展[43]。在能源开发方面，德国西门子公司与俄罗斯石油天然气公司签署了在开发大陆架及开采大陆油气田方面进行合作的协议，德方在烃开采、石油加工、石油运输等方面为俄罗斯提供解决方案，双方计划在石油开采综合设施和炼油厂节能技术应用领域进行合作[44]。在船舶制造方面，德国西门子公司与俄罗斯石油天然气公司挖掘相互协作的潜力，合作建造数字化造船厂，共同研发新的破冰船。在基础设施建设方面，德国不来梅港务局公司与冰岛政府签署了大深水港项目启动程序协议，投资4.5 亿克朗在冰岛东北角建设一座国际货运港口[45]。

在推进“冰上丝绸之路”倡议的经济合作中，以开发利用北极航道为纽带，能够促进中国与欧洲、北美囯家的经济合作，扩大和深化与沿线国家的经济合作领域，为中国提升与俄罗斯、加拿大、美国等北极大国和欧盟的贸易合作提供新的增长点。对此，中国可以借鉴德国的实践经验，在能源开发、海上运输、船舶制造、海洋基础设施建设等领域积极作为。第一，通过扩大投资参与北极地区的能源共同开发[46]。例如中国与俄罗斯诺瓦泰克公司在年产1740 万吨LNG 的亚马尔LNG 项目取得成功之后，中国应当与俄罗斯继续加强在北极地区的能源开发合作，年产1980万吨的北极液化天然气二号项目是我国参与其中的一个新突破口。北极液化天然气二号项目包括三条生产能力达660 万吨/年的生产线，计划在2023 年投入使用第一条生产线，并最终在2026 年达到满负荷运行状态，其对我国而言具有巨大的能源开发合作前景。第二，通过发展极地船舶制造等新兴产业，参与北极航道商业性运营。例如中俄合作的亚马尔LNG 项目4 艘常规LNG 运输船、2 艘ARC7 破冰级模块运输船、1 艘ARC7 破冰级凝析油运输船都是由中国造船厂制造的。中国可以借助俄罗斯提出的北极液化天然气二号项目在未来继续实施极地船舶制造业的重点项目，加大对高冰级极地船舶和极地LNG船的研发力度，力争逐步在极地船舶市场占据主导地位。第三，鼓励企业参与北极地区的基础设施建设。例如芬兰、挪威提出建设一条耗资约30亿美元的“北极走廊”铁路，将欧洲大陆与北冰洋相连，再经由北冰洋东北航线与东北亚连通，有望成为亚欧物流线路的新选择。对此，芬兰和挪威正在积极吸引中国对北极走廊的融资，而中国可作为主要参与方发挥资金优势和技术优势，以市场为导向，以共商共建的方式开展投资合作，扩大共同利益面[47]，共同建设“冰上丝绸之路”。

（三）以科研为切入点，提升环境治理能力

扩大北极研究范围、丰富北极地区的科研内容是德国提升北极环境治理能力的有效途径，也是中国深化对北极认识、与国际社会共建“冰上丝绸之路”的重要领域。德国教育与研究部将极地科学研究列为可持续发展研究计划中的优先地位。除了支持长期从事极地与海洋研究的阿尔弗雷德·魏格纳极地与海洋研究所和基尔亥姆霍兹海洋研究中心，德国教育与研究部还赞助支持高级可持续发展研究、德国国际和安全事务研究所等专家智库对北极地区开展诸如可持续发展、治理、资源以及空气污染的研究[48]。德国还在大学中开设了越来越多与北极议题相关的课程，例如，波斯坦大学、柏林自由大学、慕尼黑联邦国防军大学、德累斯顿科技大学开设了北极相关的政治学与国际关系课程，基尔大学、马尔堡大学、弗莱堡大学、耶拿大学开设了北极相关国际法和海洋法课程，法兰克福歌德大学、波斯坦大学、不来梅大学开设了北极相关的地理和气候学科课程，为学生提供有关北极的学科知识[49]。

科学研究是了解北极环境和资源的基本手段，科学考察和研究活动既属于易于被北极国家接受的低敏感领域，也是中国在建设“冰上丝绸之路”过程中参与北极治理、贡献知识和价值的必要基础性支撑[50]。对此，一方面，中国应当在战略层面上重视和规划北极科学研究，加大极地科学考察和极地研究的投入，培养北极科学研究人才队伍，抢占北极科学问题凸显和变化的先机，未雨绸缪，实现极地科学研究领域的跨越发展。另一方面，中国应当充分利用现有的双边、多边和国际科研合作机制，继续加强和拓展与其他国家已有的双边科研合作关系，与北极国家的科研院校开展联合科学考察和重大科学问题的研究，并积极参与北极理事会的相关工作。同时主动参与国际北极科学委员会平台内的科学研究项目，推动科研信息、数据的沟通和共享，通过科学交流与合作积累关于北极的专业知识，在北极科学领域紧跟国际研究前沿动态和发展趋势，为中国后续开发利用北极打下基础[51]。中国应丰富在社会科学和人文科学方面的研究内容，加强北极科学研究的投入，逐步改变中国在参与和处理北极事务中存在的制度资源、观念资源利用能力薄弱等现状。应全面从自然科学、社会科学两个角度提高中国的北极研究水平，为建设“冰上丝绸之路”提供科学依据和智力支持。

（四）维护北极原住民的利益，深化北极合作的民间基础

北极原住民是参与北极事务过程中不可忽视的特殊群体，承认居住在北极的原住民的特殊地位，维护其在栖息地内的合法权益是德国参与北极事务的重要支点，也是中国构建“冰上丝绸之路”的民意基础。北极气候的变暖、北极矿产资源的开发和北极运输水平的提高，会导致环境破坏、生态系统变化和健康风险增加，威胁土著居民的生计方式和文化传统[52]。因此，在推进“冰上丝绸之路”过程中必须特别注意保护环境，同时保持北极原住民的文化特性，尊重北极原住民对北极经济建设的参与。北极地区现在生活着20 个民族的原住民，总人口约为200 万，其逐渐成为北极事务中地位特殊的重要力量。《德国北极政策准则》承认居住在北极的土著居民的特殊地位，指出“必须维护其在其栖息地内的自决权和自由权”，同时在开发北极的过程中，必须考虑原住民的领土主张和对北极能源经济利用的参与，由此受到了北极原住民的欢迎。

随着与北极国家的合作的有序开展，中国在推进“冰上丝绸之路”建设过程中应当秉持“人类命运共同体”理念，尊重北极原住民的特殊利益，坚持包容互鉴、公平有效、合作共赢的国际交流理念[53]。其中，中国在参与北极事务时不仅应当注重北极原住民的平等权、自由权、发展权，还应当重视原住民维持及强化既有的体系、文化及传统，尊重其独特本体以及追求自我经济、社会发展目标的权利。一方面，中国应当重视搜集和整理北极原住民的相关传统知识，积极与北极原住民组织建立协商和对话机制，在参与北极开发过程中，以适当的方式保护北极原住民的文化尊严和文化多样性，尊重北极原住民的传统文化、风俗习惯和社会制度。另一方面，应当发挥中国企业在基础设施建设、资金和劳务等方面的优势，继续通过适当的项目支持北极原住民的能力建设，尝试与原住民建立资源共管机制[54]，让北极原住民能在短期获益并逐渐使其机制化，例如中国企业在开发北极过程中优先考虑解决北极原住民的就业问题，为开发地区的原住民社区提供社会援助，增加对原住民的教育培训投入等。当前中国和北极国家的北极合作都是在双方政府的主导下开展的，出于保障中国参与北极事务的持续性和稳定性，在建设“冰上丝绸之路”过程中中国应该积极推进北极的民间外交，提升北极地区原住民对中国参与北极事务的信任感，增强与北极原住民之间的合作[55]。

结语

作为身份定位相同的近北极国家和北极域外国家，中、德两国在北极有着相似的国家利益，都是北极事务的积极参与者。“他山之石，可以攻玉”，德国的北极政策和实践经验，能够为中国参与北极事务提供重要启示。作为“一带一路”的北向延伸，“冰上丝绸之路”继承了“一带一路”建设“开发包容、共建共享”的精神内涵，为促进北极地区互联互通和经济社会可持续发展带来了合作机遇。但在推进“冰上丝绸之路”建设过程中，中国面临着北极身份不被认可、北极活动缺乏法律规范、北极生态环境异常脆弱等挑战，导致主动性无法充分发挥。通过考察德国在北极地区油气资源开发、商业航运和科学研究的实践案例，提出构建 “冰上丝绸之路”的中国方案，即以国际法为依据，以经济合作为优先领域，从科学研究领域切入，并夯实在北极原住民中的民意基础，加强与北极国家在各方面的交流与合作。

当今世界处于百年未有之大变局，而北极在世界大变局的地位日益上升。中国在北极地区存在航运利益、能源利益、生态环境利益、科技利益等诸多国家利益，中国推动与各国共建“冰上丝绸之路”，既是本国的发展需要，也是追求北极地区善治的要求。中国应在明确自身发展的现实情况和参与北极事务的国际形势基础上，善用国际法赋予的权利，尊重和遵循全球性国际条约与区域性国际条约在北极地区的实施，落实科学合理的北极政策和措施，凭借一系列切实有效的途径来建设“冰上丝绸之路”。中国将与北极国家一道积极维护北极的发展与稳定，努力增强彼此的信任，通过合作为主渠道参与北极事务，通过互助来实现北极的可持续发展，以共赢维护中国在北极的国家利益，从而共建“冰上丝绸之路”，实现北极地区的永续发展。