俄罗斯当代北极政策的实质与中国的对策

苏朋

摘要：北极在当今世界的战略意义愈发凸显，俄罗斯临近北极，其北极政策一直受到世界各国的关注。2007年的海底插旗事件和2017年的兴建人工岛屿事件，更是引发了外界对于俄罗斯北极政策的诸多猜想。笔者分别通过极地安全、极地航线和极地资源这三个视角对俄罗斯当代北极政策进行逐一分析，发现军事扩张并不符合俄罗斯的实际利益，而北方航线作为国际航道的通行能力十分有限，唯有获取极地资源才是其政策的实质。鉴于分析的结果，笔者探讨了中国对于北极事务的介入问题，并对中俄两国在北极地区的合作前景和方式进行了初步分析。

关键词：北极政策；北方航线；北极资源；冰上丝绸之路；柔性介入

中图分类号：X-01 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）05-0082-007

一、问题的提出

北极地区接壤的国家数量众多，也有人类在此定居，随着全球气温上升，极地冰川逐渐融化，能源、安全、气候等一系列问题逐渐引起了各国的重视，北极研究不断升温。目前学术界关于北极政策的分析大多集中在三个视角。一是安全视角。北极地区在冷战时期也曾是东西方对抗的前沿地带，现如今北极圈附近各国都宣布要加强军力部署，发生军事纷争的可能性在上升。二是航线视角。北极冰川在近些年来的不断融化，使得该地区拥有了连接西欧、东亚和北美的新线路，尤其是北方航线（the Northern Sea Route）和西北航道（Northwest Passage）有可能改变传统海运格局，具有潜在的经济效益和一定的战略价值。三是能源视角。北极地区已经被探明拥有较丰富的能源储备，尤其是天然气资源。面对石油资源的日益枯竭，各国对替代能源的搜寻也愈发迫切。

俄罗斯在北极地区有着较长的海岸线，历来对北极地区的事务都有所涉及，尤其是进入21世纪以来，俄罗斯对于北极地区的介入变得十分频繁。2007年8月，俄科学家在北极海床插国旗事件引起了世界各国的注意，這被外界认为是俄罗斯向北极扩张的一个信号。[1]2017年6月，俄总理梅德韦杰夫签署行政命令，在巴伦支海的科拉湾新建人工岛屿，这也被外界解读为俄罗斯推动北极海上建设的一个新讯号。[2]对于俄罗斯的这些行为，媒体纷纷进行了相关报道和评论，认为这是一种扩张主义的表现，将引发北极地区的冲突。[3]也有学者认为，由于国内经济疲软且受到西方技术制裁，俄罗斯可能会通过军事强制手段保护自身在北极的国家利益，这将不可避免地导致区域性军备竞赛甚至是军事冲突。[4]但是从历史上看，人类在完成了一些征服自然界的“壮举”之后进行插旗这一行为确是十分常见的，世界各国科学家和探险家们在登顶各类山峰，探寻南北两极，甚至是在登陆月球之后均有过此类行为。因此，通过海底插旗这一行为本身就断定俄罗斯在北极地区有扩张主义倾向显得说服力不足。相反，俄罗斯在北极问题上表现出了积极的合作态势。2015年，时任副总理的尤里·特鲁特涅夫（Yury Trutnev）曾表示，俄罗斯将在滨海边疆区开发运输走廊[5]，寻求在北极地区航道建设方面的国际合作。不见军事纷争但闻合作之声，外界对政策走向的分析预判与其实际表现并不一致。那么，俄罗斯当代北极政策的本质究竟是寻求在北极的军事扩张还是另有打算？这是本文尝试回答的一个问题。由于中国不具有临近北极圈的地缘环境，如何利用现有条件参与北极事务并维护自身权益也引发了很多中国学者的思考。那么，中国可否借助俄罗斯当代北极政策来参与北极事务呢？这是本文尝试回答的另一个问题。因此，本文从军事、航线和能源这三个视角出发，对俄罗斯北极政策进行逐一分析，以探寻政策的实质，最后就中国如何柔性介入北极事务展开初步的分析与思考。

二、军事扩张：仅是外界的推测与想象

一个国家的军事扩张行为往往背后都有一份行动纲领作为支撑。俄罗斯迄今为止关于北极地区事务最高级别的政府文件是《2020年及更远的未来俄罗斯联邦在北极的国家政策原则》（下文简称《北极原则》）。[6]该文件是由时任总统梅德韦杰夫于2008年签署的。在此期间俄罗斯虽然又出台了一些涉及北极事务的其他文件，但总体上都参照了该原则的主旨精神，因此《北极原则》可以被视为俄罗斯当代北极政策的行动指南。关于这份原则，部分西方学者在当中解读出了俄罗斯将要加强北极军事存在的含义，并且一些媒体在报道中出现了如“俄罗斯提高军力、捍卫北极资源”，“俄罗斯勾勒北极部队计划”和“俄罗斯诉求军事安全”这样的文字表述。[7]对此，俄罗斯学者认为俄联邦所面临的实际上是一个已被军事化的北极，因此需要加强自身的军备投入，否则无法维护自身的利益，加强自身的军事存在不是为了扩张而是为了防范未然。[8]

俄罗斯当代北极政策的本质是追寻自身在极地的军事扩张么？对此，回到《北极原则》本身来探寻一番很有必要，因为军事扩张若是其主旨的话，就应当在文本之中有所体现。总体来看，这份政府公文充满了政治正确的措辞和语句。全文介绍了北极地区的自然资源，强调了俄罗斯在北极地区的国家利益，表明要保护北极作为“一个和平与合作的区域”以及其“独特的生态系统”，并促进北方航线成为俄罗斯管辖范围内的一个国际航道。[6]此外，文中还体现出了加强国际合作的意图，例如寻求建立区域搜救体系，在国际论坛上积极发挥政府和非政府组织的作用，在斯瓦尔巴—斯匹茨卑尔根（1） （Svalbard-Spitsbergen）问题上讲究互惠互利原则，等等。同时，文中还提出了“环境安全”（Environmental Safety）的概念，并指出了考虑北极气候变化的重要性。在军事方面，《北极原则》中提出有必要建立新的军事单位来保卫俄罗斯联邦在北极的领土，但是关于这些单位的规模和人数则没有描述。由此可见，这份北极行动纲领并没有过多地提及军事诉求。

从另一个角度来看，在北极地区的军事诉求既不符合《北极原则》的主旨精神，也不符合俄罗斯的现实利益，在现实操作中也将会遇到制约。首先，俄罗斯在北极进行军力部署并不意味着就要进行军事扩张。因为《北极原则》中提及的军力部署是在俄罗斯的北极领土之内，这是符合情理的国家行为，外界对此解读为军事扩张属于一种“有罪推定”式的想象。其次，军事扩张不符合俄罗斯当前的经济利益。因为在非交战状况下，由于北极地区的特殊地理环境，实行军事扩张非但不能带来实质上的国家收益，反而会增加军费的支出和其他资源的耗费，这对于经济一直疲软的俄罗斯来说是非常不划算的行为。最后，军力的使用在当今时代受到很多限制。就连一些俄罗斯本土的学者也认为，在当今世界形势下，战争的烈度和限度被局限在一定的范围内，北极地区若有冲突只有依据国际法来解决。[9]另外，《北极原则》中提到了可持续发展和环境保护，这就意味着“和平共处”仍是俄罗斯所期望的局面。endprint

三、北方航线：愿景与现实之间有差距

《北极原则》中所提及的北方航线，即从西欧到太平洋地区的一条水路航线，其中大部分航段是在俄罗斯的北部海域。该航线因从另一个角度连接了太平洋和大西洋，缩短了跨洋距离，从而具有了潜在的战略价值。如果从日本横滨航行至荷兰鹿特丹，现有的路线是从横滨南下，自东向西依次穿越马六甲海峡、苏伊士运河和直布罗陀海峡，至大西洋后转而北上，最后抵达鹿特丹，其航程为11205海里；但经由北方航线之后，其航程为7345海里（缩短了近34%的里程）。[10]与传统航线相比，北方航线不但能缩短运输距离，节约运输时间和燃料，降低货物运输成本，而且所减少的燃料消耗也将对环境产生积极的影响。另外，北方航线由于大部分航程处于冰封海域，在最大程度上避免了海盗侵袭的可能性。由此看来，北方航线相对传统航线有着较低的成本和较高的安全性，具有很大的商业价值。那么，俄罗斯当代北极政策的本质是寻求该航线的商业化运营么？

虽然俄罗斯在《北极原则》中表明要将北方航线打造成俄罗斯管辖范围内的国际航线，但更多的是一种愿景式描述。因为将北方航线商业化运营在操作层面上仍然面临着三个局限。一是北方航线难以全年通航。在北极极端的气候条件下，一年之中事实上的通航时间只有每年6月至10月。[11] 二是航运需承担一些附加成本。因为解决冰封海域的通航困境需要破冰船只，而附加的破冰业务也变相增加了航运成本。此外，在北极地区严酷的气候条件下，一些特殊类型的货物需要使用专门的储藏设备，从而再一次增加了航运成本。三是导航与搜救基础设施还不健全。北方航线的运营需要沿线的港口提供导航服务，目前俄罗斯境内能触及北方航线的多个港口中，只有摩尔曼斯克（Мурманск）、阿尔汉格尔斯克（Архангельск）、符拉迪沃斯托克（Владивосток）、堪察加—彼得罗巴甫洛夫斯克（Петропавловск-Камчатский）这4个港口能提供全年导航业务。[11]冰原地带的海上搜救与安全也是航线通行的一个重要保障。虽然俄罗斯正试图建立一个包含海上救援协调总部、各分中心、搜救站在内的区域综合网络，但在整个俄联邦北极区域内只有四分之一的搜救站可以正常运行。[11]

长期来看，北方航线的国际商业化运营还需要各类配套服务，如为船只提供适当的导航和水文信息支持，设计一套冰面监测系统，建立广泛的通信网络等等。而这些服务的缺失将影响航线的实际运营，北方航线中实际过境通航数据也反映了这一点。在2010年时只有4次过境通航，虽然在2013年时增加到了71次，货物运输量也达到了136万吨，但在2015年时又降为18次，其货物运输量降至3.96万吨。[10]由此可见，国际船只在此通航的次数并不多，货运量也不高，北方航线仍然显得不够"国际化"，在连接欧亚海陆运输中的实际效能并没有外界设想的那么大。

航线通航的周期限制，极地环境的复杂情况，基础设施建设所需的高额资金，都是俄罗斯在当前的北方航线建设中所需要面对的问题。虽然航线的运营能带来一些潜在的经济收益，但航线建设和维护成本也十分高昂，面对不景气的经济状况，俄罗斯单靠自身力量完成这些将会非常困难。

四、极地资源：有需求但提取能力有限

早在2000年的时候，美国地质调查局的世界能源评估小组就曾作出估计，世界上尚未发现的石油和天然气储量的25%可能位于北极。[12]虽然在2009年发布的报告中将之前预估数值下调为13%，但探明了天然气储量占据全球总量的30%左右，明确了北极能源的主体是天然气。[13]与石油相比，天然气属于一种清洁能源，在未来全球能源市场中的价值不可忽视。根据俄罗斯国际事务理事会（Russian International Affairs Council）引用的一份报告所述，在当今世界主要能源消费构成中，石油的比例将会逐渐下降，至2100年时预计将退出人类能源历史舞台，而天然气则會继续占有一定的比例，将在未来国际能源市场上占据重要的地位。（参见图1）事实上，俄罗斯的能源消费结构也已经发生了变化，其天然气的消耗量目前居全球第二位。[14]随着北极地区天然气储量不断被探明，国内能源结构的逐渐转变，俄罗斯的目光自然会向北移动。可以预计的是，俄未来的能源供给将会更多地来自北极地区，因此，北极地区的天然气资源对于俄罗斯未来的能源安全至关重要。那么，俄罗斯当代北极政策的本质是寻求获取该地区的天然气资源么？

虽然北极天然气资源对于俄罗斯的未来十分重要，但是其提取能力依然不足，主要是受到了经验、技术和资本的限制。

第一是经验局限。俄罗斯当前大多数石油和天然气资源主要分布在西伯利亚和远东地区，其他地方如靠近里海东北部的地区虽然也有少量的储备，但有超过80%的天然气储备是位于北极地区。[15]自上世纪70年代以来，俄罗斯的油田开采业正在衰落，石油供给的局面逐渐被天然气取代。[15]由于苏联时期的油气开采主要是在陆上进行（参见图2），基本上只出口到毗邻的东欧国家，并大部分以陆上管道进行运输，所以自苏联时期至今，俄罗斯的石油工业的基础设施和开采设备、相关开采技术经验都来源于陆上石油开采活动。[16] 因此，俄罗斯缺乏在北极地区开采能源的实践经验。

第二是技术局限。由于海上开采与陆上开采所面临的环境大不相同，俄罗斯前往北极地区进行海岸或海上开采时会面临一些关键性的技术限制，例如，如何铺设水下管道，如何在海上操作钻机，以及如何将天然气变成冷却液体从而进行跨洋运输，等等。[17]此外，根据一些学者的分析，一个国家如果要在北极海域进行资源开采，至少需要掌握60项核心海洋技术，而在当今世界各国中，技术实力最为先进的美国也只掌握有22项，加拿大位居其次掌握有8项，德英两国均掌握有7项，法国掌握有3项，俄罗斯和意大利只有2项。[18]因此，俄罗斯石油公司或将与外国石油公司进行合作，从而获取相关的技术支持。但是，2014年克里米亚事件发生后，西方国家的制裁使得俄罗斯很难从欧美地区获得先进技术。endprint

第三是资金局限。虽然俄罗斯计划到2030年时建设一批基础设施来开发北极大陆架，每年预计将提取和运输1.1亿吨石油和1600亿立方米的天然气至国内使用，但为了完成这个目标，需要建造约60个新的石油钻井平台和更多的水下装置，这些设施总计成本约为2万亿卢布。[18]而在2016年的前9个月当中，俄联邦预算在各个领域都有所下降[19]，若由俄罗斯独自来新建这些北极地区的新型开发平台，将会面临前期投入的资金成本过高的压力，上述基础设施能否按时完成仍然是一个未知数。

既然极地能源的开采面临着经验、技术和资金方面的限制，那么以合作的方式，选择与其他国家共同开发北极能源，是一种较为可行的解决途径。因为，如果不开展合作，俄罗斯将难以独自开采，其收益可能为空；如果开展合作，可能会带来一些资源分流（即合作方会占有一部分），但至少能确保会有一些收益，而这些资源分流也可被视为是开发北极能源所必需承担的成本。

从实际情况来看，俄罗斯已经在一些大额资金项目上与他国展开了合作，总投资额为269亿美元的亚马尔液化天然气（Yamal LNG）项目便是其中一例。[20]目前，该项目的控股股东是俄罗斯诺瓦泰克（Novatek）公司，持有50.1%的股份，合作方最初是法国道达尔（Total）公司和中国石油天然气集团公司，两者各持有20%的股份，丝路基金随后于2015年12月购买了剩余9.9%的股份。[21]这样一来，俄罗斯以持股过半的形式，既保证了本国对项目的控制权，又吸收了中法两国的资金，从而便于项目的开发。除了吸收外资，俄罗斯在技术方面选择与其他国家公司合作，试图解决技术困境，如2013年4月与日本日挥株式会社（JGC）达成协议，在设备、材料、部件、建筑和机械调试方面进行合作；同年9月与德国西门子公司达成协议，引进了德式热电站技术；2014年1月与法国达成协议，兴建了四座液化天然气存储设备。[20]此外，由于远东地区人口稀少，但一些工程建设却需要大量的人力，因此俄罗斯也吸收了一些外国人力资源。例如，亚马尔液化天然气项目在建设高峰时期就曾吸收了2.2万名中国工人到场参与工作。[22]

由此可见，合作开发北极资源对于俄罗斯的现实意义远大于建设北方航线，因为在合作过程中，俄罗斯不但能完成资源的开发和提取，还能获得外国的技术、资金和人力支持。只有借助外部力量完成北极资源获取的过程，俄罗斯才能够真正获利。

五、战略本质：谋求在北极的实质收益

从俄罗斯的国家发展历史来看，寻求资源与空间一直是其主要的战略目标。而资源与空间的获取最终是为了转化为实质性收益，俄罗斯对于北极地区的介入，其实也遵循着这样的思考逻辑。

在当今时代，国际法、国际公约、国际道义与世界舆论都是一种潜在的监督力量，因此领土吞并已不太可能成为一个国家获取资源的方式，暴力攫取非但不能带来实质上的利益，还会受到国际社会的谴责甚至是制裁。因此，俄罗斯当代北极政策的主旨不在于寻求军事扩张。

北方航线由于北极的极端气候条件和冰封时间的限制，影响了实际通航效能，其商业化运营的前期工作牵涉到船只破冰、運输存储、沿线导航、气象预警、冰原搜救等多方面的建设，单凭一国之力也很难负担。因此，俄罗斯当代北极政策中有把北方航线建设成国际航线的愿景，但就现实情况来看却是困难重重。

北极潜在的丰富天然气储备对于俄罗斯未来发展至关重要，但目前自身开采能力有限。因此，以合作开发的方式吸收国外资本和技术，将北极资源提取出来，使自身能真正获益，这才是俄罗斯北极政策的实质。

六、中国对策：以合作来推动柔性介入

随着经济的不断发展，中国对于能源的需求也在不断上升[23]，因此能源安全的重要性也在日益凸显，北极的能源对于中国也十分重要。由于与北极地区相距较远，中国不具有像俄罗斯那样的地缘条件，对于北极地区事务缺乏直接介入的现实依据。对此，我国学者也提出了许多建设方案，其中有观点认为中国应该以“北极利益攸关者”的身份来参与北极事务，这样才能“更有利于促进我国在北极的国家利益”。[24]虽然从实际情况来看，当前中国对于北极地区事务的介入主要是通过（国际法的）缔约国、（国际组织、国际论坛的）成员国和（极地科学研究活动的）参与者等利益攸关方的身份，但值得注意的是，当今世界尚未形成一套国际公约体系来对北极事务进行有效规范，目前只有如《联合国海洋法公约》等一些适用于特定领域的国际法。而在有关北极的跨国协调机制方面，目前的北极理事会也仅仅是一个跨国论坛而非国际组织，中国虽已加入其中，但其观察员身份的实际影响力却非常有限。[25]因此，中国以“北极利益攸关者”的身份来参与北极事务难以确保会有实质性的收益。

既然以“利益攸关者”的身份参与北极事务可能会带来不定的结果，那么中国应如何改进应对策略？笔者认为，争夺北极地区主导权既有很大的操作难度，又并非中国介入北极事务的最终目标。权力争夺的最终目的还是在于其主导之下的资源提取与分配。既然目标在于获取资源，那么柔性介入北极事务即以合作的方式来潜在达成该目标是一种明智之举。从前文的分析来看，航线和能源是两个实际可行的契入点，因为俄罗斯在这两个方面均有着寻求国际合作的意愿和需求。

在航线建设这个契入点上，中俄之间具有一定的互融性。中国当前正在大力推行“一带一路”建设，其中海上丝绸之路的建设离不开远洋运输，但这种“南下”路径依然不能绕开马六甲海峡和苏伊士运河的地缘束缚，这从某种程度上来说是一种战略局限。2017年7月，中国国家主席习近平访问俄罗斯时提出了中俄共建“冰上丝绸之路”的构想[26]，可以被看作是一条“北上”的新路径，这将深化能源运输安全，对于已有的海上丝绸之路建设也将会是一个重要的战略补充。由于“冰上丝绸之路”的主体航段大部分位于俄罗斯北部沿海，因此在完善北方航线建设的同时也促进了“冰路”的建设，虽然建设之中会有一些困难，但并非不可化解。面对极端的气候条件，中俄两国可以提升船只的破冰能力，完善船队的通信与导航系统，共享气象资源，强化天气预报。而面对薄弱的海上搜救设施，则可以采取两国合作出资的方式来共同建设。从某种意义上说，俄罗斯的北方航线实际上也是中国“冰上丝绸之路”的一个重要部分，且从航线里程来看也是最大的组成部分，中国唯有积极地介入俄罗斯北方航线建设之中，通过资金投入和项目建设，才能有效获得北极资源，才会建好“冰上丝绸之路”。endprint

在能源開发这个契入点上，中俄之间具有合作的现实基础。首先，在制度层面，两国已有成文协议作保证。两国之间于2009年签署了《中俄石油领域合作政府间协议》，双方在管道建设、原油贸易和贷款等一系列领域也随之达成了合作协议。[27]可以说，中俄之间的能源合作不仅仅是单一的贸易合作，而是围绕石油产业的上下游展开了多方位、全领域的合作。[28]虽然石油贸易和天然气贸易有一定差异，但这些经验是可以借鉴和适用的。其次，在实践层面，两国已有现实案例供参考。例如，在西伯利亚管道天然气建设与输送方面，中俄之间就一直在进行合作，目前双方已开始就天然气的启动交付时间进行商谈。[29]中俄两国在西伯利亚管道天然气项目中的合作经验将为未来两国北极天然气合作开发提供案例参考。最后，在战略层面，能源合作亦是两国构建战略伙伴关系的一个缩影。两国于2015年签署的《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于深化全面战略协作伙伴关系、倡导合作共赢的联合声明》中就有“巩固中俄全面能源合作伙伴关系”的表述。[30]这意味着北极地区天然气的开发合作也是包含在关系声明所认可的范畴之内。因此，中俄在北极能源领域展开合作，符合两国之间的国家战略安排。

中国与俄罗斯联邦自建立外交关系以来，两国总体上延续了和平、稳定、友好的双边关系。因此，无论是在航线建设还是能源开发方面，两国合作均有着坚实的政治基础。从这一点来看，中国的北极战略不应仅仅是利用国际法规和国际组织争取自身应有的权利，还可以借助中俄战略协作伙伴关系的大轨道，通过两国合作的方式把“冰上丝绸之路”建设与北方航线建设结合起来，以此柔性介入北极地区事务，完成对北极地区资源的开发与获取。

注释：

（1）斯瓦尔巴是一个群岛，其中最大的岛屿为斯匹次卑尔根，约占岛屿群面积的一半以上，其次是东北地岛（Nordaustlandet）和埃季岛（Edge？覬a），当前人类的活动主要在斯匹次卑尔根岛上。具体请参见挪威统计局（Statistisk sentralbyr？覽）的相关统计数据（http：//www.ssb.no/en/sok？sok=Svalbard）。

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（责任编辑 丹 若）endprint