新《土地管理法》背景下关于《移民条例》修订的思考

贾敬立， 葛玮， 段跃芳

(1. 河南黄河河务局工程建设中心， 河南 郑州 450003; 2. 三峡大学 水库移民研究中心， 湖北 宜昌 443002)

一、研究背景

《土地管理法》是根据宪法制定的、由全国人大常委会批准的关于土地管理的最高层次的法律，是一部关系广大农民切身利益、经济社会安全的重要法律。为了解决现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题，进一步完善土地征收制度、充分保障农民补偿权益、盘活农村集体经营性建设用地、完善宅基地取得、使用和退出制度等一列问题，2019年8月26日全国人大修订并通过了新的《土地管理法》。此次修订是自1986年以来修改程度最大的一次，农村土地制度实现重大突破，意义深远重大。根据《土地管理法》第五十一条规定，大中型水利水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。自1991年国务院颁布实施《大中型水利水电工程征地补偿与移民安置条例》(以下简称《移民条例》)以来，条例分别于2006年和2017年进行了两次修订。《移民条例》自颁布以来，完善了移民工作管理体制，强化了移民安置规划的法律地位，提高了移民补偿标准，完善了后期扶持制度，维护了移民合法权益，为促进和保障水利水电工程可持续发展发挥了政策保障作用。但由于水利水电工程建设所处经济与社会环境发生了深刻复杂的变化，《移民条例》在很多方面表现出不适应性，特别是2020年1月1日新《土地管理法》颁布实施后，《移民条例》中诸多内容不适应新《土地管理法》的要求，迫切需要根据新的政策要求和社会经济形势进行调整完善。

二、新《土地管理法》主要变化

与旧《土地管理法》相比，新修订的《土地管理法》变化主要体现在以下几个方面：

1.强化了耕地资源保护，将基本农田提升为永久基本农田。实行最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。为了提升全社会对基本农田永久保护的意识，新《土地管理法》将基本农田提升为永久基本农田。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省(自治区、直辖市)耕地实际情况确定。永久基本农田需要转为建设用地的、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的以及其他土地超过七十公顷的由国务院批准。

2.改革了土地征收程序。新《土地管理法》将原来旧《土地管理法》的征地批后公告改为征地批前公告，这是征地程序的重大改革。按照新的规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应召开听证会修改，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。征地报批前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。

3.强调建立被征地农户长远生计保障机制。新《土地管理法》首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定，以区片综合地价取代原来的年产值倍数法。同时，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，一是增加了农村村民住宅及宅基地补偿规定。对于农民住宅，按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农民居住的权利和合法的住房财产权益。同时，国家鼓励进城落户的农民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。二是增加了筹集被征地农民社会保障费用的规定。县级以上地方人民政府需要将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系，被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。

4.集体经营性建设用地可以出让或者出租。原来的《土地管理法》禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地，只有将集体建设用地征收为国有土地后，该幅土地才可以出让给单位或者个人使用。这种规定导致农村土地资源配置效率低下，农民的土地财产权益受到侵蚀。新《土地管理法》允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织2/3以上成员或村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是重大的制度突破，结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制。

三、对《移民条例》产生的影响

1.土地征收程序与《土地管理法》不一致

《移民条例》缺乏土地征收程序的规定，只是强调未编制移民安置规划或者移民安置规划未经审核的大中型水利水电工程建设项目，有关部门不得批准或者核准其建设，不得为其办理用地等有关手续。但新《土地管理法》规定了严格的征收程序，通过协商达成一致意见，重视保护农民的知情权与话语权。《移民条例》中虽然有水利水电工程征地需要与被征地户进行协商的程序，但移民在土地征收过程中基本是被动式、程序式参与，移民的话语权、告知权等并未得到充分尊重。由于信息沟通不畅通不及时，许多移民在不知情或者不情愿的情况下，或者安置方案不清楚、补偿协议未签订情况下，土地被强制征用，容易产生社会稳定问题。因此在征地环节需要进一步完善有关政策规定，切实保障移民参与权、知情权和申诉权。

2.土地宅基地等财产补偿与《土地管理法》规定存在差异

一是土地补偿标准问题。《移民条例》在土地补偿标准方面依照《土地管理法》规定采取区片综合地价，废除了按照耕地前三年平均产值16倍标准进行补偿的规定，采取与铁路等行业相同的补偿标准，即区片综合地价。但区片综合地价是通过综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素确定，而水利水电工程淹没的土地区位一般比较偏远、经济发展水平较低、土地产值较低、土地流转活跃度低，因此确定的区片综合地价虽然比过去耕地产值16倍的标准有所提高，但提高幅度低于移民预期。

二是农村住宅及宅基地补偿问题。在水利水电工程中农村住房及宅基地征收补偿而引发的社会矛盾成为一个受关注的问题。目前《移民条例》规定：被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。“三原”原则以恢复房屋的功能和使用价值为出发点，没有考虑移民利用搬迁机会改善住房的愿望，也没有考虑到房屋市场价值和增值潜力。在实践中存在的问题是住房补偿标准不能弥补建造同样面积和质量住房的成本，特别是由于建筑材料、人工费用上涨幅度过快，导致建房成本大幅上涨，移民需要自己筹集一部分资金建房，对移民形成了很大的经济压力。同时，移民宅基地补偿也存在诸多问题。由于移民安置地没有足够的土地用于补偿被征收的宅基地，在进行宅基地规划时不得不降低宅基地规划面积，导致分配给移民的宅基地比被征用的宅基地面积要小得多，而对这部分宅基地面积减少产生的损失一般按照耕地补偿标准进行补偿，这实际上导致移民住房福利损失。同时，有些地方由于永久基本农田保护限制，没有宅基地资源分配给拆迁户，对宅基地采取货币补偿时采用按照耕地补偿标准计算宅基地补偿费用。这些问题与修订的《土地管理法》关于征收农村村民住宅按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，保障农村村民居住权利和合法住房财产权益的要求存在差异。同时《移民条例》缺乏鼓励进城落户的农村移民自愿有偿退出宅基地的激励措施和制度安排。目前一方面移民安置区宅基地资源十分紧张，但另一方面在城市打工的农村拆迁户分到宅基地后长期不建房，导致闲置浪费的情况较为严重。

三是集体经营性建设用地补偿问题。集体经营性建设用地主要是指乡(村)镇企业等用途的建设用地。《移民条例》对于农村集体经济组织经营性建设用地采取征收的方式，且征收的标准没有体现建设用地的价值。随着新《土地管理法》出台，将实行农村集体经济组织经营性建设用地与城市国有建设用地同地同价的政策，形成统一的城乡建设用地市场，这样农村集体经营性建设用地的价值将会得到大幅度提升。在土地资源紧缺的市场环境下，集体经营性建设用地自由流转的市场价格必然高于征地补偿价格，由于水利水电工程征收集体建设用地补偿标准与集体经营性建设用地的实际价值会存在很大差异，这可能激化政府与集体经济组织之间的矛盾，导致征地更加困难。

3.移民安置方式不能适应收入来源非农化大趋势

新《土地管理法》并没有强调通过传统的农业安置模式对失地农民进行安置，而是强调移民长远生计保障机制问题。但《移民条例》强调农村移民安置规划，应当坚持以农业生产安置为主。农村移民安置后，应当使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。因此在水利水电工程移民安置规划设计规范中长期使用“生产安置人口概念”。《水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范(SIA 40-2009)》和《水电工程农村移民安置规划设计规范(DL/T545378-2007)》对生产安置人口的定义是，因工程建设征收或影响主要生产资料(土地)需重新配置土地资源或解决生存出路的农村移民人口。生产安置人口以其主要农业收入来源(或主要生产资料)受工程建设征地影响的程度为依据计算确定。对以耕(园)地为主要收入来源者，按征收的耕园地面积除以征地前人均占有耕(园)地数量计算。可以看出，生产安置人口是以“人”来反映工程建设征地影响情况的指标，不是直接与现实生活中对应的人[1]。因此，同搬迁安置人口相比生产安置人口不是一个直观的概念。

自生产安置人口概念提出以来，在过去土地作为农民最重要的生产资料和主要收入来源的情况下，该概念对制定农村移民安置规划发挥了重要指导作用[2]。但随着几十年发展，目前我国农村社会经济环境发生了重大变化：一是农民收入结构发生重大变化。随着农村社会经济不断发展以及我国工业化城市化迅速推进，大量农民进城务工，农民工资性收入在农村居民收入中所占比重逐年增大。二是非农安置模式逐渐成为主要模式。由于土地资源具有不可再生性，农民的土地被征用后采取传统的土地安置方式不具备可行性，农村移民生产安置方式逐渐向长效补偿安置、进城自主安置、养老保障安置、留地安置等非农安置方式转变，移民的生计主要取决于是否有稳定的非农收入[3]。虽然生产安置人口在水利水电工程建设征地中得到较多使用，但是在国内其他行业如交通项目征地、城市改造项目征地等都没有使用这个概念。同时，世界银行和其他国际组织涉及征地与移民安置政策中也没有使用这个概念。可见需要根据新的环境和形势对水利水电工程移民安置规划设计规范中农村移民生产安置人口概念进行调整。

4.移民社会保障体系建设不适应《土地管理法》的要求

移民社会保障体系建设是移民长远生计保障体系的重要组成部分，目前学术界和实务部门对水库移民社会保障体系进行了许多探讨。在移民实践过程中，一些水利水电工程移民管理部门虽然在建立移民社会保障体系方面进行了一些尝试，但目前还没有形成具有自身特色的移民社会保障体系，其主要根源是水库移民社会保障的资金来源得不到制度保障。虽然一些专家对移民社会保障资金筹措进行过一些探讨，提出应由国家、地方政府和移民个人三方共同承担资金或者主要应以各级政府财政拨款为主来筹集移民社会保障资金，或者由水库建设(管理)单位为主筹集[4-6]，但目前《移民条例》在移民社会保障费用筹集方面没有制定相应的规定，这明显与水库移民社会保障体系实际需求脱节。新《土地管理法》从制度上规定了征用土地的使用单位需要为失地农民社会保障体系建设支付社会保障费用，为移民社会保障体系建设资金来源提供了法律保障。因此，《移民条例》需要根据新的《土地管理法》，明确水利水电工程建设业主承担筹集移民社会保障费用的主体责任以及地方政府部门对移民社会保障资金的管理责任。

四、完善水利水电工程移民政策的思考

1.严格土地征收程序，保障移民的参与权与知情权

一是要真正发挥社会稳定风险评估的作用。应该从移民认知角度对征地产生的社会风险进行评估，邀请移民代表全程参与社会稳定风险评估，全面客观地评估风险等级，对于敏感性强、风险大的项目应该否决，使社会稳定风险评估真正起到过滤风险的作用。二是在移民规划编制时要充分保障移民的参与权。移民有权对补偿标准、安置方式、宅基地分配等涉及其核心利益的内容提出异议，发表意见，政府部门需要充分听取移民意见，并对相关规划与方案进行修改调整。如果移民仍然对规划与方案不满意，则需要进一步沟通协商，直到双方达成共识。协商过程应该符合公开、公正、透明的原则。三是落实先补偿、后搬迁征地的原则。必须在征地搬迁补偿协议完全落实后，政府部门才能实施征地拆迁行为。不能为了满足工程进度需要，在补偿协议未签、补偿费用未到位情况下强制征地和拆迁。

2.尊重公平原则与利益共享原则，充分保障移民补偿权益和发展权益

移民生计问题是水库移民经济社会系统恢复与重建的关键核心问题。移民不仅仅需要恢复生计，更应该共享水利水电工程开发带来的发展成果，不断提高和改善生活水平，缩小与非移民的差距，实现共同富裕。因此。需要尊重公平原则与利益共享原则，充分保障移民补偿权益和发展权益。

在土地补偿标准方面，新《土地管理法》在确定区片综合地价时尽管考虑到了各种因素，但基本出发点还是按照土地的农业用途给予补偿，没有考虑土地被征用后用于非农用途而产生的增值收益，补偿标准仍然不能满足被征地者的期望值。同时集体经营性建设用地征用也涉及同样问题。由于农民未能参与土地增值收益分配而引发的冲突和社会风险问题也日益突出。因此，一些学者主张基于土地发展权对土地增值收益分配进行重大改革[7-9]。从水利水电工程建设来看，目前按照区片综合地价计算的补偿标准仍然达不到移民的期望值，一些学者认为移民应该分享土地资源使用权的转移而给水利水电工程带来的长期效益[10-12]。因此如何让移民分享水利水电工程建成后产生的效益是值得探讨的问题。为此，国家发展和改革委员会于2019年发布了《关于做好水电开发利益共享工作的指导意见》(发改能源规〔2019〕439号)，提出了在创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念指导下，要坚持水电开发促进地方经济社会发展和移民脱贫致富方针，强调要健全收益分配制度、发挥流域水电综合效益，建立健全移民、地方、企业共享水电开发利益的长效机制，构筑水电开发共建、共享、共赢的新局面。然而上述指导意见并没有制定详细的利益共享条款，在现行的水利水电工程移民安置规划规范中也没有关于利益共享机制规范，缺乏实践操作性。因此，有关部门需要加大探索力度，制定具体的利益共享政策。

在制定移民住房与宅基地补偿政策时，需要按照《土地管理法》的规定与要求，充分保障移民的居住权利和合法住房财产权益。一是对农民住房进行价值评估，特别是一些城乡接合部的住房价值及建房成本大幅度提高，如果仍然按照“三原”原则，以重置成本为基础进行补偿，移民的住房权益很难到保护。为了保护移民权益，政府在确定拆迁房屋补偿标准时可参照一定时间、一定区域内房屋价值变化、移民建房成本、物价上涨幅度等因素综合确定，使移民获得的房屋补偿款能够满足改善住房的需求。二是需要将移民的宅基地视为建设用地进行价值评估，制定能体现市场价值的宅基地补偿标准，使移民通过购买、置换等各种方式能够获得必要的宅基地用于建房。鼓励长期在外打工、在城市租房居住且有购房需求的移民作出自愿退出宅基地的选择。

3.将资源配置决策权交给移民，建立移民自主就业与创业机制

稳定可持续的收入来源是移民实现“搬得出、稳得住、逐步能致富”的长远基础。为了适应农村社会经济形势发展变化，《移民条例》在修改时，应该考虑农村移民安置多样化的现实。目前移民生计主要取决于移民家庭是否有稳定的非农收入来源，混合安置模式已经成为移民安置的主流方式，移民非农就业在移民安置中地位越来越重要。因此，在编制移民生产安置规划时，需要缩小生产安置人口指标应用范围，更多地从收入和就业保障上采取有效的措施保障移民生计的恢复与改善，为移民分配更多有利于就业与创业的资源。政府需要发挥企业作为市场主体的作用，保持产业发展的活力与竞争力，扩大市场的就业容量，为移民创造更多就业机会。同时，政府应发挥自身在市场就业信息收集与传递方面的优势，通过培训引导移民根据市场就业需求调整自己的技能，改变移民就业技能单一的状况，增强移民的就业能力，通过本地企业就业、自谋职业或者外地劳务输出等多种途径提高移民的就业率；在移民创业方面，政府部门需要通过对移民进行必要的培训，帮助移民通过了解各种创业活动收益与风险后正确做出决策。同时，政府部门应通过在资金、管理、技术、市场等方面制定优惠政策帮助和扶持一部分愿意且有能力创业的移民通过创办企业实现自我就业。

4.充分考虑水库移民的特殊性，建立一般性与特殊性相结合的移民社会保障体系

水库移民社会保障体系的建立和完善是一个庞大而复杂的系统工程，党的十九大明确提出要全面建成“覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。移民社会保障体系是失地农民社会保障体系的重要组成部分，应从一般性和特殊性两个层面进行思考。从一般性的层面，移民社会保障体系建设需要与国家被征地农民社会保障体系建设的总体要求相对接，应以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度、失业保险为核心构建移民社会保障体系。需要根据筹集的社会保障费用，对移民参加社会保障体系进行资金补贴，保证社会保障费用用到移民身上；从特殊性来看，移民社会保障体系建设需要考虑水库移民特点。我国水利水电工程一般建在交通不便、经济发展水平低的深山峡谷地区，特别是目前建设的大型水利水电工程主要集中在四川、云南、贵州、西藏等地区，这些地区也是少数民族聚居区和贫困人口相对集中区，经济社会发展长期处于低水平，基础设施落后，产业竞争力弱，人均GDP和人均收入严重低于全国平均水平。而大型水利水电工程建设导致该地区农民赖以生存的土地被淹没，农民失去基本的生产资料，需要将他们搬迁到新的地方恢复重建。但这些地方土地资源十分稀缺，没有足够可开发、调剂或流转的耕地提供给移民，搬迁可能会给移民带来贫困风险和导致社会稳定问题。因此，水库移民社会保障体系建设需要考虑水库移民的特殊性，特别是家庭贫穷、长期患病、永久丧失劳动能力或遭受灾祸的移民弱势群体，在经济和社会生活方面要提供特别帮助、照顾和保障。

五、结论

《土地管理法》是根据宪法制定的、由全国人大常委会批准的关于土地管理的最高级别的法律。2020年1月1日颁布实施的新《土地管理法》强化了基本农田保护，改革了土地征收程序，强调建立被征地农户长远生计保障机制，这对水利水电工程移民政策提出了新的要求。自1991年国务院颁布实施《移民条例》以来，虽然经过多次修订逐步完善，但在土地征收程序、土地宅基地等财产补偿、移民安置方式、移民社会保障体系建设等诸多方面适应不了新《土地管理法》要求，需要从以下几个方面进行改革：严格土地征收程序，保障移民的参与权与知情权；尊重市场原则与利益共享原则，充分保障移民长远生计；将资源配置决策权交给移民，建立移民自主就业与创业机制；充分考虑水库移民的特殊性，建立一般性与特殊性相结合的移民社会保障体系。