浅谈财政支农事权与支出责任划分问题的考量及对策

姚光峰

（河南省固始县郭陆滩镇财政所，河南 信阳 465200）

在过去的2020年，我国打赢了脱贫攻坚战，实现了全面建成小康社会的目标。三农工作的开展，在提升居民的生活质量、促进城乡一体化发展、落实乡村振兴战略等方面具有重要作用。近年来，随着财政支农事权不断改革，合理划分支出责任，明确各级政府的财政支农责任，和政府能力相匹配，才能提高支农资金的使用效率，提升农业服务能力。以下结合实践，探讨了财政支农事权与支出责任的划分问题和改进措施。

一、财政支农事权与支出责任划分问题

在支农方面，我国出台的政策较多，但政府职责不明确，不论是支农事权上、还是支出责任上，采用齐抓共管的模式，如此带来的问题有：

（一）地方财政支农支出比例高

财政支农资金，由中央财政和地方财政两个部分组成，然而实际工作中，地方财政支农支出比例高于中央财政。这一问题的原因，是支农事权的划分不合理，中央财政负责宏观层面的工作，调节地区之间的差距；地方财政负责本地区具体工作，基于这一原则下，中央和地方财政支农资金的规模产生较大差异。

（二）行政部门管理体制不顺畅

财政支农工作并非一个部门负责，而是多部门协同开展工作。在支农资金管理上，中央事权下放到各部委（包括水利、农业、林业、扶贫等），除了参与种粮直补外，其他支农项目和资金基本不再直接管理[1]。涉农项目由各个部门管理，而资金跟着项目走，财政部门只负责拨款和监督，造成资金严重分散。以农林水事务为例，在中央由数个部门参与财政资金的分配管理，到达地方后主管部门增加到数十个。支农部门的职能经过从上到下的传导，最后在基层就会出现不少问题，因多头管理进一步导致支农事权和支出责任的划分不明确。

（三）专项转移支付制度不规范

因支农事权不明确，中央财政通过专项转移支付，实现涉农资金的支出。但是，专项转移支付过多、重复使用，会造成资金分散，反而影响支农效果。另一方面，管理机制本身有缺陷，专项转移支付运行不规范。例如：对于重复申报项目，因监督管理不到位，出现弄虚作假行为；或拿到专项资金后，对资金进行挪用、滞拨、浪费，均会降低支农资金的使用效率。

（四）涉农资金监管工作不到位

目前支农资金管理工作，采用投资、建设、使用的管理体制，由于监督不到位，很容易造成资金浪费。对支农资金进行监管，以财政部门和农口部门为主，以审计、媒体监督和社会监督为辅，但各种监督方式均存在不足之处[2]。具体来看：财政部门批复支农项目后，将资金拨付给地方财政，因资金管理权在下级，难以实现全面监管。农口部门重视资金申请、轻视资金管理，重视资金分配，轻视资金运行，监管意识薄弱。审计部门的监督具有事后性，无法事前和事中控制；而且审计周期长、效率低，防范资金使用风险的效力低下。

二、发达国家的经验和启示

（一）美国

美国的行政结构分为三级：高层是联邦政府，中间是州政府，基层是地方政府。其中，联邦政府负责农业资金支出，负责供应农业公共产品，以及农业基础建设工程。简单来说，联邦政府是农业补贴的主体，也是农业基金工程的建设者。早在2002年，《农场安全与农村投资法案》就规定：财政补贴用于农村发展、林业管理、流通补贴、消费补贴、生态保护等领域。为了进一步提高农民的积极性，促进农民增收，新法案对农产品进行补贴，加大实物援助力度，为农产品开拓国内和国际市场。具体到补贴数额，和农作物生产面积、产量正相关，大约70%的补贴资金进入30%的大型农场，有助于扩大生产规模、提高市场竞争力。

（二）欧盟

欧盟的做法和美国类似，划分为两级行政机构。其中，欧盟负责制定农业补贴政策，得到各成员国认可后，首先中央政府针对涉农事业、基础设施等方面，制定相关政策；然后地方政府结合本地区实际情况，针对农业科技、产业结构、环保救灾、农民培训等方面，制定相关政策。整个欧盟内部，对支农工作的划分明确。在1992年，欧盟针对支农资金投入进行改革，一方面降低市场支持价格。另一方面为农民提供直接补贴，从直接干预农业生产，向结构调整、环境保护等方面转变。

（三）带来的启示

结合美国和欧盟的做法，在支农事权和支出责任方面带来的启示有：首先，财政支农力度应逐渐加大。农业既是基础产业，又具有一定的弱质性，生产环节隐藏的风险多，需要得到国家的保障和支持。我国近年来的中央一号文件，加大了政府支持农业发展的力度，但在投入的资金数额上，和这些国家相比仍存在较大差距。其次，中央财政和地方财政，分别承担主要和次要责任。从财政支农的资金份额来看，中央政府的资金支出比重要高于地方政府，这样才能保证财政支农政策稳定运行。我国目前现状则刚好相反，国家财政支农的资金比重小，应在未来工作中逐渐提高比重，加快农业现代化的发展速度。最后，注重完善农业法律法规。为了明确支农事权和支出责任，发达国家普遍采用立法的途径，对预算安排方案、要实现的目标、各级机构的职权范围，均作出明确详细的规定。我国在1993年颁布《农业法》，在2012年进行修订，但在财政支农的事权和支出责任划分上依然不明确，这是今后工作的一个重点方向。

三、划分财政支农事权与支出责任的思路方法

（一）建立政府分级支持机制

划分财政支农事权与支出责任，应该通过立法实现，在法律法规中明确中央政府、地方政府的职能范围，需要承担职责的标准和数量。基于该法规下，进一步列出各级政府的事权清单，促使中央和地方政府的事权关系规范化、法制化。当然，我国地域广阔，不同地区的气候环境、生活水平、农业发展情况有差异，立法和事权清单的制定不能一蹴而就，应该在实践中不断完善和优化[3]。具体操作上，财政支农事权应首先设计初步清单：1.全国性、跨省份的事务，由中央政府进行决策和管理；除此之外的地方性事务，由地方政府进行决策和管理，并在中央政府的政令许可范围内。2.地方政府的自有收入不满足支出需求，中央政府可通过一般性转移支付进行补助。3.如果是中央和地方的共同事务，根据事务具体内容，合理分配两者的职权范围、负担比例；中央财政也可通过专项转移支付的形式，委托地方政府行使职权。

（二）涉农资金长效整合统筹

第一，在中央层面，对涉农资金进行整合协调，设置协调机构，对相关部门进行统一管理，协调各部门之间的矛盾。这一机构的建立，可加强各部门之间的沟通，对涉农资金的使用进行协商，明确界定部门职责，对不作为、执行不力的部门和人员追究责任。第二，涉农资金的整合范围应扩大，除了直接补贴资金、救灾救济资金，还应该将中央安排的农业生产、农村发展、扶贫开发等资金，以及地方安排的涉农资金，均纳入整个范围内。第三，对涉农资金的整合，应采取以点带面的方式，可以将两大平原作为试点，获得成功经验后再推广至全国。同时以农田水利项目建设为重点，对预算执行环节进行整合，不断增加高标准农田的建设规模。

（三）下放涉农资金审批权限

第一，各级政府下放涉农资金审批权限，减少中间环节，以加强资金监管力度，提高资金使用效率。具体操作上，中央财政将适宜的涉农项目审批权下放到省级，省级将适宜的项目审批权下放到市县，提高政府工作的自主性和灵活性[4]。第二，对于适宜的支农项目，应该将权力下放给社会和农民，或交给农业经营主体、农村基层组织直接管理，上级部门则负责规划、指导和监督。第三，对支农资金的管理，应创新管理方式，降低行政成本，例如近年来推出的一卡通制度，就被广大农民接受。

（四）涉农资金专项转移支付

在涉农资金专项转移支付方面，其一，要在编制预算时，对支农资金进行统筹使用，要求农口部门针对涉农专项转移支付进行梳理，确保这一制度规范运行，针对不规范、重复交叉、不符合财政支持方向的资金，及时进行清理。其二，要推进专项转一般工作，因为专项转移支付，会对地方政府产生一定的束缚作用，影响工作上的能动性。对于专项中属于地方事务、数额比较固定的项目，应逐渐转为一般性转移支付[5]。其三，在支农资金的拨款方式上，应该将审批、拨款和审计相分离，遵循集中支付的原则。支农资金经财政和农口部门申报后，经过省、市、县支付中心，将资金拨付到项目或个人，避免资金挪用现象。

（五）创新支农资金管理模式

近期来看，应处理好财务和农口部门之间的关系，促使各部门树立服务意识，确保政策、资金、管理工作落实，尤其在检查、监督上发挥出合力，建立决策协商机制、信息共享机制。远期来看，政府改革工作中，应树立大部制理念，将业务和职能相近的部门合并起来，从部门分割转变为功能覆盖，彻底解决多头管理的问题。

四、结束语

综上所述，三农问题是我国经济社会发展中的一个焦点和重点，财政支农实施过程中，支农事权与支出责任的划分上存在一些问题。文章结合发达国家的成功经验，从建立政府分级支持机制、涉农资金长效整合统筹、下放资金审批权限、专项转移支付、创新资金管理模式5个方面，系统阐述了相关改进措施，希望为实际管理提供借鉴。