行政事业单位内部控制的建设

梁启松

（马鞍山市博望区财政局，安徽 马鞍山 243131）

一、内部控制在行政事业单位管理中的作用

（一）在提高公共服务质量和效率方面的作用

行政事业单位行政管理职能是国家法律法规赋予的法定职能，履职的过程就是为了满足社会公共服务多方面需求的过程，而行政事业单位内控建设就是监督和规范各项管理工作流程，确保工作落实，单位层面各项内控措施的贯彻执行可以有效保障信息的真实性、完整性，提高单位公信力，确保提供的社会公共服务质量和办事效率的提高。

（二）在确保单位合法合规履职方面的作用

行政事业单位所有经济活动都必须在国家法律法规允许范围内开展，这是行政事业单位内部控制的主要目标之一。行政事业单位所有经济活动都离不开资金的分配使用和对资产的处置，业务层面各项内控措施的贯彻执行，强化了行政事业单位财务内控制度，从源头上对财政资金、国有资产、建设项目、合同管理进行有效监督，在确保国有资金、资产使用安全的基础上，防止资金的流失，杜绝浪费现象，有助于保护国有资产安全和保值增资。

（三）在提升财务信息真实完整方面的作用

财务信息是会计工作的重要管理内容，财务是行政事业单位经济活动的集中反映，从侧面真实地反映单位业务活动的实际情况。内部控制的核心是财务会计控制，因此财务会计控制是内部控制的重中之重。财务从资金核算、支出分类、会计凭证汇总，到会计报表、财务报告的形成，每一步工作都需要内部控制制度来约束，这样才能保证财务信息的真实性和完整性。

（四）在加强廉政建设和防范风险方面的作用

行政事业单位使用和管理的资金大多来自政府财政，有的还涉及对社会资金的管理，往往金额较大、收支业务频繁，有的资金是社会保障制度的“生命钱”，比如：养老保险基金、医疗保险基金等，加强行政事业单位的内部控制建设，通过对资金使用、拨付环节岗位设置和职责划分，能够有效加强资金的安全，规避廉政风险，使挪用、私分国有资产等违法行为无机可乘，把风险控制在可承受范围之内，同时还能够改善公共服务的质量。

二、行政事业单位内部控制建设亟待解决的问题

（一）对内控建设认识不清

有的行政事业单位领导对内部控制建设概念认识模糊，意识淡薄，普遍认为内部控制建设就是单位财务内部控制，事情就落在是财务部门的责任范围内，其他部门和人员都与内部控制无关，有部分单位领导甚至还把内部控制制度等同于一般软件资料，随便安排人员编一套制度，用来应付考核检查。

（二）内控缺乏制制度支撑

任何制度的订立都不应脱离单位实际状况，内部控制也不例外，行政事业单位要依据内部控制规范及相应的配套指引的基本原理来制定适合自己单位特点的具体内部控制制度，但现实情况是有的单位基本上是没有内控制度，有的单位内部控制制度碎片化，并没有形成一套完善的制度体系，有的直接照抄照搬别人的内控制度，导致在执行过程中与实际脱节或难以执行，现有规章制度过于形式化，可操作性不强，对单位内部控制不具有约束力，妨碍了行政事业单位内部控制建设工作的推进，不利于内部控制水平提高。

（三）机构人员业务水平不高

行政事业单位设立的内部控制机构一般有两种形式：第一种形式是以内部审计部门为主，第二种是以纪检派驻形式，这些机构的人员大都不具有内控的专业知识，没有经过系统的专业知识的学习及培训，专业水平不高，综合素质也达不到相应要求，无法有效实施监督控制活动，有的单位因为人手短缺，由财务部门人员兼任内部审计人员，无法对实施内部控制活动进行监督，也难于对内部控制活动执行情况给出客观评价。

（四）系统的风险防控意识缺乏

实际操作层面，因为行政事业单位各项经济活动都是公益性的，不以盈利为目的，大多数行政事业单位都觉得没必要建立系统的风险防控机制，在内控管理工作执行过程中，对风险缺乏认知，无防范意识，也无相关控制措施，因此内控监督和管控职能得不到有效发挥，单位内部管理执行力缺乏可操作性，对单位工作推进和事业发展造成不利影响。

（五）部门预算管理不科学

预算管理是财务内部控制工作的重要组成部分，部门进行预算编制时，普遍存在编制依据不充分、基础资料信息不准确、项目设立不规范、项目可行性研究不足等问题，认为编制预算的目的就是为获取财政资金，重资金，轻管理，导致预算执行中预算刚性约束不足，部分支出项目进度较慢，资金管理混乱，项目支出绩效差强人意。

（六）财务收支把关不严

合理有序的收支管理是行政事业单位正常运行的基础，有的单位尚未建立健全岗位责任制，责任分工不明确，不能做到不相容岗位相分离、相互制约；有的单位执行财务收支管理制度不严格，财务人员业务素质和职业操守低下，不讲原则，唯领导马首是瞻；有的单位不重视收支管理工作，对收支管理放任自流，对单位收入项目不清楚，应该收的不收，不该收的乱收，对项目支出资金管理混乱，审核把关不严，违反财经纪律的行为时有发生，影响单位形象。

（七）政府采购管理不规范

政府采购管理是行政事业单位预算管理的一部分，在节约支出和提高资金使用效益方面发挥积极作用，实际工作中，一部分单位未严格履行采购手续，自行采购政府集中采购目录以外的设备，致使政府采购相关制度执行打折扣；部分单位不能编制完整的政府采购预算，只将金额较大的设备采购纳入预算，对于一些金额较小的设备购置，未将其纳入年度采购预算，致使采购预算编制不完整；部分单位对投标单位专业胜任能力评分不够细化，还有一些单位在进行招投标工作时，未及时了解投标单位工作人员专业胜任能力，导致中标单位因胜任能力不足，后期无法在合同约定期限内完成工作任务。

（八）国有资产管理基础弱

行政事业单位资产是单位履职的物质基础，资产管理水平直接反映了国有资产保值增值能力，当前，行政事业单位资产管理中依然存在权责不明、资产底数不清、管理制度缺失等管理基础弱的问题，致使违规配置、占有、使用、处置国有资产的情形时有发生，造成国有资产流失，给单位和国家经济带来损失。

（九）建设项目管理效率低

行政事业单位建设项目管理到位，可以节约财政资金，提高预算执行进度，因此建设项目管理工作十分重要。行政事业单位实施的建设项目基本上是公益性项目，资金来源为预算内投资，一般为中央或省市财政拨款，管理人员认为钱是别人给的，对成本控制积极性不高；一些单位将建设项目从前期设计到竣工验收，整个建设期交给一个部门来完成，权力过于集中，在没有完善的制度约束和监管等内部控制情况下，容易滋生问题。

（十）合同管理方面不专业

合同管理是单位经济活动评估的重点内容，合同管理不规范是行政事业单位管理工作中常见问题，有的单位不重视合同管理工作，经济活动已经发生后再补签合同，把流程颠倒了；有的单位签订的合同主要条款没有写进合同，影响合同的效力；有的单位未追究对方违约责任，未按合同约定提前支付价款，履行合同不规范，有的单位没有设定合同从签订到执行各环节的工作程序，管理混乱。

三、改进事业单位内部控制的措施及建议

（一）领会内部控制的要义

改进行政事业单位内部控制建设管理工作，首先要从单位负责人做起，单位领导首先要清楚什么是内部控制，内部控制的方式方法和意义是什么，从内心里开始重视内部控制建设工作，领会内部控制的要义，带头学习相关的法律、法规和财务管理相关制度，认清内控制度不仅仅是财务部门的责任，而是一个单位全体人员共同的责任，需要全员参与。要从思想上高度重视内部控制建设，通过学习培训，宣传引导，让单位全体职工了解内部控制的意义及重要性和必要性，重视单位内控制度建设，健全行政事业单位内部控制管理体系，不断提高内部控制水平，优化内部控制效果。

（二）建立内部控制制度体系

要结合本单位的经济活动实际情况，建立内部控制基本制度和风险控制办法等制度体系。逐项梳理本单位经济活动业务流程，查找风险点，对风险进行识别分类、任务进行分解，确定应对策略，落实到部门岗位，合理分工，明确每一个部门、每一个岗位及相关工作人员的职责权限，科学有效、切实可行地设置单位内部控制关键岗位，落实不相容岗位相互分离、互相制约，又相互独立的要求，在实施过程中进行监督，让各项管理制度发挥作用，促进单位业务活动控制稳定运行。

（三）提高机构人员业务素质

通过开展业务培训，丰富内部控制机构人员业务知识，提高专业水平，积极地参与内部控制流程设计、制度订立、过程监督、结果考评工作中，对一些专业性急需人才可以通过引进或购买服务的方式加以解决；引导、鼓励单位员工积极主动学习与自身工作相关的政策、法规、制度等，加快知识更新积累，进一步提升业务技能，提高专业素养，增强落实内部控制制度的主动性和自觉性，为行政事业单位内控工作平稳向好推进提供专业技术保障。

（四）落实风险防控应对措施

近年来我国经济由高速增长向高质量发展转变，行政事业单位职能定位也随之变化，内外环境的变化倒逼单位必须树立风险意识，不断加强内部控制建设，与时俱进地增强风险管理的控制能力，认真梳理规范单位业务活动流程，找准业务活动中的风险点，对风险点进行识别、分类、评估，制定风险防控应对措施，明确责任主体，有效规避来自内部的执行风险和来自外部的系统性风险。

（五）预算管理科学精细

强化内部控制对预算编制的效力，预算编制流程中各个节点都要嵌入风险防控措，在建立健全预算管理制度的基础上加强预算编制、预算执行、绩效评价等环节的控制，使单位的预算编制做到编制程序规范，技术方法科学、政策依据充分、预算数据准确。单位内部各部门要严格执行部门预算，开展执行分析制度，对预算执行过程发现的问题，及时提出改进措施，不断提高预算执行进度，提高预算的刚性约束。建立全方位、全过程预算绩效管理体系，注重预算资金的使用效益，从绩效目标设立、论证、过程监控、绩效评价、结果应用每一环节中识别风险，加强控制，实现经济效益和社会效益最优化。

（六）收支管理合法合规

单位尽快建立健全岗位责任制，明确责任分工，落实不相容岗位相分离、相互制衡的内部控制要求，会计、出纳岗位分别由两人担任，会计稽核、会计档案保管工作不得由出纳人员兼任，会计职务与审计职务分离等；加强财务人员队伍建设和业务培训，宣传学习《会计法》等法律法规，加强会计人员职业道德教育，具备良好职业操守；行政事业要高度重视收支管理工作，认梳理收入项目，做到应收尽收，制定资金管理办法并严格执行，强化预算执行进度监督考核，按照项目进度及合同约定支付款项，杜绝超进度付款及拖欠工程款。

（七）采购管理规范有序

首先是编细编准采购预算，部门项目支出预算中属于政府集中采购目录以内或采购限额标准以上的货物、工程和服务项目，无论金额大小都应编制政府采购预算，尽量使政府采购预算与当年采购项目实际资金支付需求相一致；其次是建立完善的政府采购监督体制机制，促进采购评定相分离，对投标单位专业胜任能力评分进行细化，及时了解投标单位工作人员专业胜任能力，确保中标单位有能力在中标后按照合同约定期限内完成服务。

（八）资产管理固本强基

首先，通过资产清查，摸清“家底”。掌握行政事业单位的资产占有、使用情况及国有资产产权的基本情况和自然资源资产数量、分布情况，夯实管理基础，为进一步规范和加强行政事业单位资产管理，促进资产合理配置，预算编制和审核提供可靠依据，为自然资源资产的开发、保护和利用提供依据，进一步完善行政事业单位国有资产管理基础数据库。实现资产动态管理及盘活存量资产，降闲置、提效益；其次，要制定资产配置标准。制定分类资产配置标准体系，明确各类资产的配置数量标准、价格上限和最低使用年限，并根据物价水平和财力状况等因素变化适时调整；最后，规范国有资产处置程序。对资产的报废处理以及出租、出借和对外投资行为加强制度约束和环节控制，防止国有资产的流失。

（九）项目管理务实高效

完善制度是行政事业单位建设项目内部控制工作的基础，行政事业单位要以制度来明确各个部门和岗位的职责权限，不相容岗位相分离、相互制约，以管资金为重点，通过制度对事前、事中、事后各环节进行监督控制，行政事业单位建设项目虽然是公益性项目，节约资金仍然是单位为应尽职责，在资金使用过程中，实行联审联签，确保专款专用。项目管理专业性强，单位要充分利用社会资源做好项目管理，比如：第三方机构派出的监理、跟踪审计员一般具有专业优势，项目管理经验丰富，行政事业单位利用上所述专业人士参与到项目可研论证、经费预算编制、结算审核及工程验收工作中，可以避免因专业性不够而增加费用支出。

（十）合同管理专业守信

合同履行过程是实现权利义务的过程，是行政事业单位工作的一项重要工作，合同管理工作必须要高度重视，关键是要结合单位特点构建完善的合同管理制度体系，培养专业管理人才，规范本单位合同管理行为，明确部门和人员在合同管理工作中的职责分工，形成良好的制衡机制，加强合同执行管理的监督、审计以及执行评价，实现合同管理全过程的科学控制，利于合同内容得到完全的执行。合同管理做到合法合规、诚实守信，满足行政事业单位发展的需要。

四、结束语

随着全球化步伐加快，我国经济社会内外环境发生了深刻变化，行政事业单位风险管控面临新的挑战。由于行政事业单位对内部控制建设重要性认识不足，致使内控体系建设工作进展缓慢，机构人员素质有待提高，内部控制业务环节尚需加强。 因此，行政事业单位要提高对内部控制认识，完善体制机制，提升治理水平，促进各项事业持续高质量发展。