乡村振兴下农村人居环境治理的法治化路径探析

杨再忠

（贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

一、问题的提出

在乡村振兴视域下农村人居环境治理法治化是对建设美丽中国的最好回应，也是生态文明建设的具体实践，是实现乡村振兴的根本要求。法治化是推动农村人居环境治理有效的基本方略，与法治国家建设的时代背景不谋而合。建设社会主义法治国家亦是习近平法治思想的精髓，习近平多次强调：“法治是治国理政不可或缺的重要手段，法治兴则国家兴，法治衰则国家衰”[1]。人居环境治理法治化是国家治理的重要手段，亦是乡村振兴的内容，更是乡村治理之具体举措。故此在推进乡村治理体系和治理能力现代化的时代格局下开展农村人居环境治理是一个系统性的伟大工程，关乎国家的长远发展，关乎亿万农民的根本利益，故此需要强化法治思维和法治理念以提高法治化程度，推动农村人居环境治理法治化并破解其治理过程之中面临之难题。“法律是治国之重器，是国家（乡村）治理的重要依 托”[2]。农村人居环境治理需要法律保驾护航。自生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局内容之后，农村人居环境的治理工作受到了前所未有的重视，2014年国务院办公厅印发了《关于改善农村人居环境的指导意见》、2018年中央办公厅和国务院办公厅出台了《农村人居环境整治的三年行动方案》提出加强农村人居环境整治，2021年中共中央和国务院印发的《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中明确指出“实施农村人居环境整治提升五年行动”[3]。随后各部委亦发出了针对农村人居环境整治的相关通知，经过多年的治理，我国农村人居环境亦发生了明显的改变且取得了丰硕的成果①农村人居环境明显改善生活垃圾收运处置体系已覆盖84%以上行政村，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/201912/t20191225_ 6333925.htm，最后访问日期：2021年4月10日。农村人居环境整治三年行动全面完成 辽宁省建成美丽示范村1337 个，http://www.moa.gov.cn/xw/qg/202101/t20210107_6359616.htm，最后访问日期：2021年4月10日。。

在我国农村人居环境治理取得成果之时其问题亦随之而来，学界相关研究亦呈迅猛发展之势，通过查阅相关文献并对之进行整理后可知时下学界关于农村人居环境治理的研究亦处入不断升华的阶段且焦点呈现如下：首先，对于人居环境治理的意义与价值[4]，此研究在学界已达成了广泛的共识。其次，对农村人居环境治理中存在的政策执行不能落地生根、资金匮乏及技术空间适应性相对较差等问题[5]，以及政府不作为或者消极作为[6]，农民参与治理的主体性地位认识不 足[7]，等等。最后，在加强人居环境治理的具体策略上，要坚持整体推进[8]，实施跨区域的协调治理模式[9]，形成网络化的合作治理格局[10]，借鉴域外经验[11]，加强顶层设计、推动构建市场机制与政府治理相衔接的技术治理模式[12]，提升农村参与治理的主体意识尊重其主体地位实现治理主体的多元化以应对农村人居环境治理的特殊 性[13]；从制度方面“革新农村市场经济制度及资金支付制度、重构农村治理制度”[14]，同时完善人居环境治理的政府和社会共治的法治支撑[15]，从环境监督方面“构建农村人居环境质量系统评价的指标体系”[16]，构建适宜于我国当下发展的农村人居环境建设标准体系[17]。但是针对农村人居环境治理法治化所取得的成就及所面临的现实问题缺乏探讨，学界就如何走一条本土化的农村人居环境治理的法治化路径亦未深入研究，在立法层面更没有专门的立法规定。本研究试图在已有的研究基础上对农村人居环境治理法治化推行的现状之成就、困境，法治化推行的路径进行 探析。

二、乡村振兴下农村人居环境治理法治化的现状

改革开放后我国日益重视法治建设，特别是生态环境保护法治建设更是被提升到前所未有的高度，关于农村人居环境治理的法治建设亦取得了一定的成效。我国于1989年通过了《中华人民共和国环境保护法》，开始关注农业环境保护问题，并在2014年修订之时正式将农村环境治理问题予以规定。2020年新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第一次以法律的形式开始关注农村人居环境。《宪法》第26 条亦对环境保护问题有所规定。除此之外，我国还出台了《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》及2021年通过的《乡村振兴促进法》和国务院出台的《关于实施最严格水资源管理制度的意见》等关于农村人居环境治理的相关法律法规。这一系列的法律法规规范的颁布，为推进农村人居环境法治化提供了保障。

然而事物发展过程总是问题与成就相伴而生，农村人居环境治理的法治化亦不例外。经过多年的农村人居环境治理法治化实践证明，法治化是推进其治理的最佳方式，但是在推行的过程中也暴露不少问题，主要体现为农村人居环境治理法律体系缺失、法律规定的权责模糊、参与主体的法律意识不强、法治化程度不高、法律监督体系不健全等，这些问题已成为农村人居环境治理法治化建设的瓶颈。

（一）农村人居环境治理法律体系不健全

时下我国农村人居环境治理的法律规定散乱杂，不成体系且条文数目有限。一直以来，我国环境保护法坚持“城市中心主义”，普遍关注城市的环境问题，使农村人居环境问题一直处于真空地带[18]。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》才开始关注农村环境问题，其中第33条第2 款、第37 条、第49 条及第50 条这四个条文涉及到农村环境保护问题，其主要是规定地方各级政府作为农村人居环境治理中的主体及责任。2020年新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的第46 条①《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第46 条：地方各级人民政府应当加强农村生活垃圾污染环境的防治，保护和改善农村人居环境。第一次以法律的形式开始关注农村人居环境。新的《中华人民共和国水污染防治法》在第52 条②《中华人民共和国水污染防治法》第52 条：国家支持农村污水、垃圾处理设施的建设，推进农村污水、垃圾集中处理。地方各级人民政府应当统筹规划建设农村污水、垃圾处理设施，并保障其正常运行。和第56 条③《中华人民共和国水污染防治法》第56 条：国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。畜禽散养密集区所在地县、乡级人民政府应当组织对畜禽粪便污水进行分户收集、集中处理利用。中涉及到农村人居水污染保护的法治问题。以上几部法律的规定具有宏观性、抽象性，且关于农村人居环境治理的法规制度皆散见于其它法律之中，不成体系亦缺乏关于农村人居环境治理的专门性立法。还有一些规定则在农村人居环境治理的规范性文件中，其虽能够提供一时的导向，但其无法形成长效的治理机制。在人居环境治理专项立法缺失的境况下，2014年国务院出台的《关于改善农村人居环境的指导意见》、2018年中央办公厅和国务院出台的《农村人居环境整治的三年行动方案》及《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》、2021年中共中央和国务院印发的《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》确实能够为农村人居环境治理提供导向，但是其具有一定的时效性，更没有法律所具有的稳定性与明确性，无法将农村人居环境治理推向法治化的道路。

（二）农村人居环境治理法律规定的权责界限模糊

农村人居环境治理的法律不完善，使得参与主体的权责界限模糊。虽然从《环境保护法》第32 条第2 款①《中华人民共和国环境保护法》第32 条第2 款：县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。、第49 条②《中华人民共和国环境保护法》第49 条：县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。、第50 条③《中华人民共和国环境保护法》第50 条：各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。之规定的内容来看，在农村人居环境治理中承担主体责任的亦为县级人民政府，但类似与之对应的乡（镇）人民政府及其它级别的政府的具体定位则未明晰，这种看似各级政府都有农村人居环境治理的职责，实则是权责界限模糊不清，在实践之中极易发生相互推诿的问题。作为农村基层自治组织在其所在区域发挥的影响和作用是不可忽视的，但从《中华人民共和国村民委员会组织法》第8条④《中华人民共和国村民委员会组织法》第8 条：村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。之规定的内容来看，并未赋予其在当地有开展农村人居环境治理方面的权力与职责。农村人居环境好坏的直接接触者是农村居民，他们是农村人居环境治理成果的最大受益对象，理应作为农村人居环境治理的主角参与其中并发挥治理的主体作用，但当下的法律对于其应如何参与其中并未规定。与之类似的社会组织、基层党组织该如何参与其中，时下的法律法规亦未予之规定。同时，很多地方的农村人居环境治理处于真空地带，一些社会组织及个人无权无责，广大的农村地区人居环境治理面临着“想管不敢管，有责有能者不管”的尴尬局面。虽然在农村人居环境治理的规范性文件之中的相关内容对相关主体的职责作了规定⑤明确规定了村民主体作用的发挥和政策支持的工作方向；明确规定了中央部署、省负总责、县抓落实的工作机制，明确规定省级党委和政府做好牵头工作、提供组织和政策保障、负责监督考核,明确县级党委和政府负主体责任，明确市级党委和政府衔接协调和监督检查职责,明确乡镇党委和政府做好具体组织实施工作。参见中共中央办公厅,国务院办公厅：《农村人居环境整治三年行动方案》，2018年。，但是这些规定对于广大的农村居民及社会组织并不能直接发生效力，在该规范性文件规定之外的主体参与农村人居环境治理的职责界限仍然处于模糊状态，因此需要法治化的手段来明确农村人居环境治理主体的权责，为“实施农村人居环境整治提升五年行动”提供法治化的支撑。

（三）农村人居环境治理参与主体法律意识淡薄

虽然今天的农村社会不再是曾经那个“安土重迁，生于斯、长于斯、死于斯的社会”[19]，但是在农村人居环境治理之中，大部分的参与主体仍缺乏法治意识和法治素养。农村人居环境治理是党中央统一决策部署的伟大工程，作为农村人居环境治理的直接参与者本应让其造福于农村，然而个别参与者却将这利民工程变成了坑害农村居民的面子工程。农民缺乏法治意识，法治能力欠缺，其人居环境权益受到不法侵害时往往采用暴力等极端手段解决[20]；更别说农村人民环境治理参与者（农民）的法治意识[21]。脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接的关键之期，很多农村民众还是普遍存在环境法治不强，发展观念传统，很少有人意识到污染环境是种违法行为[22]；对于潜在或正在发生的环境污染的违法行为视而不 见[23]，政府的法治宣传能力欠缺，使得法治化程度的推行不高，其和企业及大多数农村居民缺乏公共环境观念。农村地区经济文化水平落后，农村民众接受新知识的机会匮乏，思想观念保守；加之现在农村“空心化”比较严重，有知识的青壮年皆外出务工、国家关于农村的立法在农村运行的失态与农村诉求存在冲突、农村法治宣传的缺位等一系列原因使得农村人居环境治理法治化面临困境，使得法治化的推行无法在农村寻求到生存的土壤。虽然当下的法律对于环境污染采取零容忍态度，但是农村人居环境权实为令人堪忧，因其参与主体的法治意识始终在环境权与环保之间存在着一条不可逾越的鸿沟。

（四）农村人居环境治理的法律监督机制缺位

农村人居环境治理的法律监督机制缺位，随着农村环境污染问题的日益恶化，我国农村环境监管开始提上日程，但是监督管理侧重农业农村生产场域[24-25]，忽视农村人居环境的监督管理。首先，农村人居环境监督的法律依据不足，目前还没有针对农村人居环境治理监督的专门立法规定，只是分散在《环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》等法规中，环境保护部①现为生态环境部。出台的《环境监察办法》在法律的效力位阶上还是有待商榷。其次，农村人居环境治理监督的主体与对象模糊，当下生态环境部负责环境监督的顶层设计与统一指挥，农业农村部则负责牵头，那么县级人民政府负责具体的实施农村人居环境治理监督工作；现今的法律只规定了地方各级政府可作为农村人居环境治理的监督主体，但对于其它主体能否成为农村人居环境治理的监督主体在立法上并未予以明确。关于监督的对象的界定亦处于尴尬的境地，极易出现监督对象之间相互“移位”的乱象。最后，我国现行的环境监督体系主要是针对农业农村生产污染问题进行监督，且其监督体系是在“城市中心主义思想”导向下建立的不一定适用于农村人居环境治理的监督；还有就是大众参与监督的机制不健全，我国农村面积广阔且居住不集中，这就需要发挥大众监督的对破坏农村人居环境的违法违规行为予以及时举报，从源头治理农村人居环境；故有必要建立农村人居环境治理监督体系。

三、乡村振兴下农村人居环境治理法治化的路径

（一）完善农村人居环境治理法律体系

农村人居环境治理的法治化是乡村振兴的根本要求，是实现农村人居环境治理体系和治理能力现代化的必然要求。我国虽然重视“三农”问题，但在这方面的立法并未成体系，尤为严重的是农村人居环境治理的立法呈碎片化，致使农村人居环境治理于法无据。十九大以来中央一直强调要加大生态环境保护领域的立法，形成完备的生态环境保护法律体系，搭建人与自然生态化发展的新格局。因此完善农村人居环境治理法律体系是农村人居环境保护的重要举措，也是农村生态文明建设的题中之义。习近平生态文明思想的实质就是“人与自然是生命共同体”[26]，指出要以系统工程和全局观念的整体思维去把握生态文明建设，提高生态环境治理的水平[27]。在这一思想的指引下，我国传统的生态环境保护的立法模式备受诟病，于是专项立法模式之空间与流域立法便应运而生，空间以《乡村振兴促进法》为典型，流域则以《长江保护法》为代表。首先，农村人居环境治理是在生态整体思维导向下诞生的特殊空间，故此在整体性思维与系统论的导向下，对于其的治理也需要建立体系化、法治化、整体化与专项化合一的农村人居环境治理法律体系，并为之治理提供法治支撑弥补其立法滞后性与零碎性，推动其治理的法治化程度。其次，将规范性文件中关于人居环境治理的规定通过立法转化为法律制度，《农村人居环境整治三年行动方案》对于人居环境治理的可行性规定和实践中已取得的成果皆可以称之为农村人居环境治理立法的关键性制度。习近平强调：“要及时总结实践中的好经验好做法，成熟的经验和做法可以上升为制度、转化为法律”[28]。故此农村人居环境治理立法需要在规范性文件的基础之上总结实践经验并形成有效的法律规范体系。最后，在专项立法模式与整体思维的指引下制订农村人居环境治理的单行法规范，这样既维护了《环境保护法》的稳定性与完整性，也弥补了我国农村人居环境治理立法体系的缺失问题，同时还完善了我国生态环境保护的法律体系。要因地制宜，结合各地区的特殊性，制订适宜于本地区的农村人居环境治理的地方性法规，这样可以回应我国当下环境保护法规定的宏观性及鞭长莫及的难题，亦有利于农村人居环境治理法治化进程的推进。

（二）明确农村人居环境治理参与主体的权责界限

农村人居环境治理需要走法治化的道路，用法治化手段来明确政府的权责问题，地方各级政府是农村人居环境治理的主要力量，在治理过程中发挥着主力军的作用，其它主体也是不可或缺的力量。农村人居环境治理是在为农民服务，而为人民服务又是政府的职责所在，更是其它主体享有的权利与义务。乡村振兴大环境是我国的农村生态文明建设的黄金时期，其具主导性的策略即为农村人居环境治理，而法治化的逻辑理路及手段则能为农村人居环境治理乃至农村生态文明建设提供坚实的法治后盾，因此要明确农村人居环境治理参与主体的权责界限，健全治理权责机制[29]。首先，明确县级政府在农村人居环境治理中的权责，因其在农村人居环境治理中起着主导作用，负责其治理的总体规划制定，对治理成效负有不可推卸的主要责任。根据现今的人民政府组织法之规定可发现县级人民政府在履行管理职能上具有相对自主的管理权限，在我国的行政机构中发挥着重要的作用，为更好的推行农村人居环境治理的法治化路径，有必要明确其权责。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59 条第5 款①《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59 条第5 款：执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。虽然规定县级政府有环境资源保护的职责，但对其规定比较宏观缺乏可操作性，为此要明确其在农村人居环境治理中的权责问题并将之具体化，这也是推进农村人居环境治理法治化的现实需要。其次，要明确乡（镇）人民政府在农村人居环境治理中的权责问题，防止相互推诿。乡级政府要深入农村调研，实时准确把握农村人居环境的变化情况并据之制定合理有效的治理规划报县级人民政府生态环保部门审核后形成正式文本，在本辖区内实施。最后，保护环境人人有责，要明确其它参与主体的权责，即明确农村基层组织及农村居民在人居环境治理中的职责和权利。因为他们是农村人居环境治理成效的直接受益者，他们的参与度直接关乎农村人居环境治理的成败与否，故此在治理流程中他们的参与显得尤为关键。建议在《村民委员会组织法》第8 条中增加规定赋予村民委员会参与农村人居环境治理之权责，因为其接近农村深谙农村人居环境现状。

（三）提升农村人居环境治理参与主体的法治意识

提升农村人居环境治理参与主体的法治意识，就是要培养良好的法治思维使之得到强化，在治理过程中运用法治化手段处理问题且要将遵纪守法作为行动的首要目标，推行法治化的治理模式，提高法治化程度。江必新提出：“法治思维是社会转型时期治国理政的应然向度”[30]。那么法治思维对于治国理政的重要性便不言而喻，农村人居环境治理属于治国理政的子系统，故法治思维对农村人居环境治理参与主体法治意识提升的重要影响亦不例外，其法治意识的提升进而直接影响到农村人居环境治理的法治化路径能否顺畅，法治化程度能否提高。首先，需要不断地强化参与主体的法治思维，提升其法治意识以提高法治化程度，推动农村人居环境治理朝着法治化路径前进；作为农村人居环境治理主导者的地方各级政府，要率先垂范，带头遵纪守法学法，增强法治思维。要有法治之底线意识，绝不触碰党纪国法，为提升农村人居环境治理的法治化程度贡献力量和智慧，并将遵纪守法作为提升其法治化程度的关键性内容和推行法治化的前提。其次，加强法治宣传，转变农民的思想观念并把遵纪守法作为法治化推行的主要内容，鼓励村民自觉学法用法，对破坏农村人居环境的违法行为，善于运用法律武器打击以维护自身合法权益，提升村民的法治意识。推行村居法律顾问制度，加强农村人居环境治理法治化宣传，对于在农村人居环境治理过程中与民争利的违法行为，严惩不贷使之起到教化民众的作用以提升参与主体的法治意识。最后，挖掘农村内生性法治文化资源。法律自身就是一种地方性知识，故须发挥其地方性知识固有价值以营造良好的法治氛围。培养农民法治精神使之在观念上形成法律至上、权责统一的法律意识，逐步形成对法律的认同感，相信法律信仰法律使之深入农民的脑髓为法治化的推行奠定理论基础与生存空间。注重农村文化教育为农村人居环境治理法治化的推行营造良好的文化环境，加快农村人居环境治理的专项立法，净化执法司法守法环境为提高法治化程度奠定法治基础。

（四）健全农村人居环境治理的法律监督管护机制

地方各级政府系农村人居环境治理的主要责任主体，其必须依法履职，特别是乡镇一级政府，在人居环境治理过程中担负着重要的使命，需要完善对其的履行职责的法律监督管护机制，这样才能够有序推进农村人居环境治理的法治化进程。首先，完善治理主体法律监督监察机制，形成逐级督察制，使农村人居环境治理主体依法依规履职。在不违背宪法法律规定的情况下将《环境监察办法》转化为法律以提升其法律效力，为农村人居环境治理的监督管护提供法律依据。其次，运用法治化措施明确人居环境治理法律监督主体和监督对象，防止监督主体与监督对象发生角色互换，对在监督过程中发现的违法违规行为，按照法律程序移交有关机关处理，对于违法行为特别严重的，则由监察委移交司法机关处理。再次，“建立农村人居环境治理的监督管护机制体系”[4]，借助大数据、人工智能、区块链等先进科技搭建农村人居环境治理监督的综合平台实时掌握农村人居环境治理过程中的问题。最后，重建新型的大众的农村人居环境治理监督机制以维护村民的知情权，认真聆听村民建议，提升其参与的积极性与主动性；畅通线上线下相互联通的举报渠道，对于在农村人居环境治理过程中出现的违法违纪行为及时进行举报，接到举报的相应机关不得“踢皮球”或者相互推诿，应及时核实并报送至相应的主管部门，相应部门接到举报案例之后，应及时会同有关部门协同调查经综合考量后，迅速作出决断并将之成果如实告知予举报人，对于在举报中作出突出贡献的举报人予以 奖励。

四、结语

农村人居环境治理法治化是实现乡村振兴的重要举措与根本要求，是实现生态宜居的必然选择，亦是我国生态文明建设的重要保障。乡村振兴视阈下人们的追求亦是多元的，不仅追求农村人居环境美丽，更是期盼人居环境治理的公正性与公平性，为回应这一渴盼，走农村人居环境治理法治化的路径是最明智的选择。在乡村振兴视阈下推行农村人居环境治理法治化，需要完善农村人居环境治理法律体系为之提供法律支撑。明确农村人居环境治理参与主体的权责界限以杜绝相互推诿及打“法律的擦边球”。提升农村人居环境治理参与主体的法治意识，特别是要转变农民的思想观念以发挥其积极性与主动性，将遵纪守法作为法治化的主要内容以提高法治化程度。健全农村人居环境治理的法律监督管护机制以实现农村人居环境治理的法治化，推动农村生态宜居早日建成，以期为农村人居环境的专门立法贡献智慧及提供参考。