基于主体功能区的生态文明建设评价体系研究

李 玏，钱益春，闫文德

（1.中国社会科学院 农村发展研究所，北京 100732； 2.中国国际工程咨询有限公司，北京 100048； 3.中南林业科技大学，湖南 长沙 410004）

党的十八大以来，生态文明制度体系建设取得显著成效[1]。生态文明建设评价是生态文明制度体系重要的组成部分，也是推动生态文明建设的有效手段[2]。2016年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》，并提出了《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，成为评价各省（区、市）生态文明建设进展的重要依据。然而，中国幅员辽阔，国土空间具有显著的多样性、非均质性和脆弱性特征，区域内部资源环境本底和经济社会基础均存在巨大差异，生态文明建设评价的标准并不适宜实行“一刀切”。

主体功能区是立足基本国情的重要国土空间治理方式，对构建科学合理的城镇化格局、农业发展格局和生态安全格局作出了全局性、系统性的安排和设计[3]。促进人与自然和谐共生，必须充分发挥不同主体功能区的比较优势，使各地区围绕自身差异化的主体功能定位科学发展，以实现国土空间整体的协调与可持续。而区域的主体功能不同，发展的首要任务不同，生态文明建设的理念和路径也必然不同。如何在国土空间开发保护新格局的空间治理框架下，建立健全差异化、精准化、现代化的生态文明评价、决策和管理制度体系，是优化国土空间开发保护格局，促进生态文明建设亟需思考的问题。

一、相关研究进展

2030年可持续发展议程的通过标志着人类迈向可持续社会的新时代的开始。此前，国外机构组织和学者开展了大量有关可持续发展和绿色发展评价体系的研究。从评价内容来看，大致可以分为四类。一是从经济学视角出发，将良好环境作为增加福利的经济行为纳入国民经济核算体系，衡量地区经济可持续发展水平，如可持续经济福利指数（ISEW）、真实发展指标、国家福祉（WN）和绿色国民经济核算体系（SEEA） 等[4]；二是侧重生态环境保护，评价地区维持良好环境可持续的能力，如环境可持续性指数（ESI）、环境绩效指数（EPI）和欧盟可持续发展战略指标（SDI）[5]等；三是更加重视人类生活质量与可持续性社会发展的评价，如人类发展指数（HDI）及其改进[6]等；四是综合性评价体系，如联合国可持续发展峰会提出的SDGs 发展目标，包含了169 项具体指标，涉及了经济增长、社会包容性发展和生态环境保护等可持续发展的优先领域[7]。生态文明建设是中国可持续科学的重要实践和应用，对全球可持续发展起到了至关重要的贡献[8]。目前，关于生态文明建设评价体系的构建与实践研究主要集中在中国，常见的评价体系构建框架主要包括传统的经济—社会—生态可持续发展框架[9]，合纵连横生态、经济、政治、文化、社会发展的“五位一体”总体布局框 架[10-14]、“压力-状态-响应”模型框架[15-16]、生态系统服务和福利框架[17]以及部分其他框架等，如有学者从心理学等其他学科视角出发，构建了包括生理平衡度、心理失衡度、人与环境失衡度、经济与环境失调度、人类发展度在内的以人为本的生态文明评价体系[18]。生态文明建设评价的实证研究尺度也已经涵盖了国家[19-20]、 省[15-16]、市[11]、县[14]以及区域[12]等多个层面。

主体功能区是实施空间治理的重要抓手，也是推动生态文明建设的有效方式。学者们围绕主体功能区促进生态文明建设的机制与路径，主体功能区环境治理和绿色发展政策体系，以及主体功能区生态文明建设评价等展开了相关研究。学者们认为应该通过建立并实施针对城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区差异化的空间管控、绩效评价、生态价值实现、生态保护以及环境治理等政策体系促进不同主体功能区绿色发 展[21-24]。而关于主体功能区生态文明建设的评价研究，则主要聚焦于部分区域或特定类型主体功能区，如城市化地区[25]、西部地区[26]和部分省份[27]等，尚未系统全面的反映出城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区各类主体功能区生态文明建设的异质性特征。

生态文明建设是全球可持续发展议程中重要的“中国方案”[28]，科学评价生态文明建设水平是推进生态文明建设的重要基础和必要前提，现有生态文明建设评价研究仍存在不足。一是从主体功能区视角进行分区分类的生态文明建设评价指标体系构建相关研究仍然较为鲜见。大部分研究和实践中的生态文明建设评价体系既忽略了各地区资源环境本底的显著差异，也没有考虑其在后期发展中的适宜功能和定位。二是仅有的主体功能区生态文明建设评价研究[29]，已无法适应新时期国土空间开发和主体功能区战略的新部署和新要求。三是评价体系的应用性和落地性不强，给统计分析带来较大难度。综上所述，本研究从不同主体功能区的生态系统特征、资源环境本底、经济社会发展基础及环境治理需求出发，构建因地制宜、分区分类的生态文明建设评价体系，力图从人类地域功能需求入手丰富生态文明建设评价视角，同时为完善国土空间开发保护新格局下的生态文明建设评价制度提供参考。

二、基于主体功能区的生态文明建设评价指标体系构建

（一）指标体系构建思路

2010年印发的《全国主体功能区规划》（国发[2010]第46 号）中，将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域（农产品主产区、重点生态功能区）和禁止开发区域四类。通过十余年实践探索，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对国土空间开发和主体功能区战略作出了新的部署。我国主体功能区的划分，从侧重开发强度的优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域四类，开始转变为以主体功能定位为核心的城市化地区、农产品主产区、生态功能区三类，逐步形成贯彻中国特色生态文明思想的国土空间开发和保护战略，这也是党在十八大、十八届三中全会、十九大从制度层面提出建立国土空间开发保护制度基础上，再次从战略目标层面提出的新要求，为分区分类构建生态文明建设评价指标体系提供了重要基础。

生态文明建设在传统的经济—社会—生态可持续框架基础上，将生态理念进一步融入经济、政治、文化和社会体系，构成了一个包含生态环境保护、经济绿色发展、社会民生改善、生态文化建设与传承、制度体系保障等多要素的复杂巨系统。由于自然地理环境和社会经济活动在空间上的非均质性，使人与自然系统的相互作用形式和强度在不同尺度也表现出显著的差异性特征。而人类地域功能需求必须与综合自然条件相匹配，并使地区具备维持良好生态环境可持续的能力，才能实现人与自然的和谐共生。主体功能区正是依据这种匹配关系，将空间按功能划分为了城市化地区、农业生产区和生态功能区，旨在引导人口分布、经济布局与资源环境在空间上形成一种稳定均衡态[27]。由此可见，在主体功能区空间治理框架下，区域的生态文明建设目标并不是“一刀切”的要求复杂巨系统中所有要素必须从形式和强度上同质化并行发展，而是应该围绕地区自身的主体功能，因地制宜地实现自然生态系统可持续和社会福利最大化。因此，构建基于主体功能区的生态文明建设评价体系，需要在综合考虑区域分异客观规律和地域主体功能适宜性的基础上，依据不同主体功能对各级指标进行差异化调整，形成分区分类的评价体系。

图1 基于主体功能区的生态文明建设评价体系构建框架

（二）构建原则与指标来源

评价指标的来源包括两个方面，一是通过文献分析，选择具有代表性的相关指标；二是参考国家已实施的关于生态文明建设和主体功能区环境保护的各项政策要求，吸纳反映生态文明实践成果的各项指标。指标选择遵循以下原则：一是可操作性与可比性为本。评价体系尽量量化，但对于意义重大又不便于量化的指标，如生态文明制度建设等，则选择定性指标。二是动态性与静态性结合。生态文明建设是循序渐进的过程，并不是一蹴而就的结果，既需要静态的表征绝对量的指标，也需要动态的表征变化量的指标，体现生态文明发展过程。三是普适性与特色性并重。既遵循国家生态文明建设的整体阶段规律，也考虑不同主体功能区差异化发展趋势。

县级行政区是主体功能类型区划落地实施的基本地域单元，也是优化调控、激励和约束主体功能建设的空间主体，主体功能区生态文明建设评价以县（区）为评价对象，评价体系共分为三级，包括生态环境、生态经济、生态社会、生态制度和生态文化5 个目标层，生态系统保护、空间格局优化、环境质量改善、环境风险防范、产业结构优化、循环经济、资源节约、清洁生产、人居环境、绿色生活方式、环境规制、制度建设、生态宣传和生态教育共13 个准则层。《生态文明建设目标评价考核办法》规定，各地区生态文明目标考核在国民经济和社会发展五年规划期结束后的次年开展，为便于与现有考核制度更好衔接，以2025年为目标年份。指标目标值的确定采用以下几种途径：采用国家相关政策、法规和技术标准中制定的目标值；参考国内外研究报告和权威文献资料；参考国内外先进地区现状水平；根据现有数值计算得出目标值。

（一）城市化地区

城市化地区包括了我国重要的城镇化和城市群地区，是人口、经济和创新活动最为集聚的区域，也是加快推进新型工业化和新型城镇化的主体，应高质量推进生态文明建设，促进生态环境、生态经济、生态社会、生态制度和生态文化的全面均衡发展。首先，要处理好高强度城镇化、工业化和资源环境承载能力之间的关系。城市化地区是人类活动与自然系统作用最为强烈的区域，城市放大了人类对自然的影响力，但同时城市的自然生态环境又是人类赖以生存的空间载体。要遵循国土空间开发的适宜性，优化城市化地区的城镇、农业和生态的整体空间布局，合理控制城市规模，因地制宜推行“减量发展”理念，形成人与自然和谐发展的空间格局。其次，要注重产业和经济集聚过程中对生态环境的保护，通过建立健全各项环境规制，严格控制污染物排放，在提高效益、降低消耗、加强环境风险防范的基础上，推动经济的可持续发展。再次，城市化地区集聚各类科技创新要素，要充分发挥区域创新优势，推进产业结构升级与改良，构建起对生态环境更加敏感、更加友好的城市经济体系，并加强与生态环境保护相关的基础研究、技术开发和科技成果转化资源配置。此外，城市化地区最显著的特征是人类活动集中，要以人为中心构建优美、绿色、低碳的人居环境，满足人民对美好生活环境的期待。因此，城市化地区的生态文明建设评价应重点对空间格局优化、资源环境承载能力、环境风险防范、产业结构优化、人居环境和绿色生活等水平进行评估，评价体系主要包括了新增建设用地规模、API 指数和地表水环境质量变化水平、人均水资源和建设用地面积、高新技术产业比重、生活垃圾分类和公共交通出行分担率等指标，具体如表1 所示。

表1 城市化地区生态文明建设评价指标体系

续表1

（二）农产品主产区

农业是国民经济的根基，不单纯是一个经济问题，更是一个重要的安全问题，涉及国家经济的安全与社会稳定。农产品主产区正是保障国家粮食安全和重要农产品供给的重要区域，应实施保护为主、开发为辅的发展方针，严格保护耕地和乡村主体形态，保持并不断增强以粮食为主的农产品生产能力，限制大规模城镇化、工业化开发。农产品主产区生态文明建设的重点主要包括农业绿色发展和农村生态环境改善两个方面。发达国家一直高度重视农业生产中的生态治理与环境保护，美国未来农业财政支出增幅最大的项目是资源保护项目，欧盟共同农业政策中第二支柱预算的30%用于环境保护相关措施，并积极推动有机农业等绿色生产方式。长期以来，我国农业存在资源透支和过度开发现象，为实现农业绿色发展，应适度降低耕地利用强度，严格减少农药化肥使用，推进农业面源污染防治并加强农业废弃物回收利用。另一方面，要因地制宜推进农村改厕、垃圾收集、污水处理等改善农村人居环境的各项乡村建设措施，促进乡村生态美丽宜居，使生态文明建设成果惠及广大农村地区。因此，农产品主产区生态文明建设评价体系主要包括耕地保有量、农用地土壤环境质量、农产品安全合格率、畜禽粪污综合利用率等农业绿色发展指标；以及农村无害化卫生厕所普及率、生活污水和垃圾处理比率等农村人居环境指标，具体如表2 所示。

表2 农产品主产区生态文明建设评价指标体系

（三）生态功能区

生态功能区具备多种重要生态功能，是国家和区域生态安全屏障的重要支撑，不仅要对大规模高强度的国土空间开发进行限制，还要不断加强环境保护和自然生态系统修复，增强生态服务功能和抗干扰能力，通过建立健全天然林保护制度、草原森林河流湖泊休养生息制度等一系列保护机制，提高水源涵养、水土保持和防风固沙等调节功能，为满足人民对美好生态环境的需求提供更多优质生态产品。与此同时，生态功能区中也包含国家各类重要的自然、文化遗产地，是珍稀濒危动植物基因资源保护地，也是自然景观和自然文化最具精华和特色的区域，极具特殊价值，需通过建立国家公园为主体的保护地体系，实施系统性、原真性、完整性的保护，并积极促进自然资源资产不断增加。因此，对生态功能区进行生态文明建设水平进行评价，应重点关注对生态文明建设制度体系完备程度、生态系统的全面依法管理和保护情况，保护对象完好程度以及保护目标实现水平的评估。因此，评价指标主要包括生态环境状况指数、生物物种资源保护、自然资源资产增加率、主要污染物零排放和草原森林河流湖泊休养生息制度、河长制、湖长制、林长制实施情况等各项指标，具体见表3。

表3 生态功能区生态文明建设评价指标体系

三、结论与建议

在分析了不同主体功能区生态文明建设重点与路径的基础上，构建了基于主体功能区的生态文明建设评价体系，为建立健全差异化、精准化、现代化的生态文明评价制度体系提供了补充和参考，通过分析得出以下结论。第一，城市化地区、农产品主产区和生态功能区的生态系统特征、资源环境本底、社会经济基础和人类活动形式均存在显著差异，生态文明建设的理念和路径也不同，不宜采取“一刀切”的评价体系。第二，构建主体功能区生态文明建设评价指标体系和标准体系，要基于城市化地区、农产品主产区和生态功能区的区域分异客观规律和地域功能适宜性，对生态环境、生态经济、生态社会、生态文化和生态制度五个维度的多种要素协调发展进行差异化评价。

但也存在以下问题有待完善。第一，各项指标的目标值依据现有研究和数据制定，随着生态文明建设的不断推进，指标目标值应遵循生态文明发展规律进行动态调整。第二，定性指标的衡量有待进一步完善和修正，如“制度建设”中“生态文明规划”指标目标值为“编制并执行”，关于“执行”程度的测度仍需提出更为具体的标准。第三，限于篇幅，今后将继续开展主体功能区生态文明建设评价体系的实证研究。为更好地推进地区生态文明建设与发挥主体功能协调统一，提出如下建议：

一是优化现有生态文明建设评价考核制度。调整和完善地方政府生态文明建设目标绩效评价和政绩考核制度，取消统一排名，实行基于区域主体功能定位的年度评价分类排序。可率先在城市化地区、农产品主产区和生态功能区分别选择有条件的县（市）、区，先行先试，开展分区分类的生态文明建设绩效评价和政绩考核试点，为全国性制度安排和政策设计提供创新做法和改革经验。

二是加强新一代技术对自然资源和生态环境基础数据支撑能力。加强大数据、云计算、人工智能等新一代技术在自然资源调查、生态环境监测和数据分析统计全过程中的应用，确保基础数据的科学性、精准性和真实性。全面建立资源环境调查监测质量管理体系，落实数据质量责任制，严防数据弄虚作假，提高生态文明建设评价质量。

三是建立健全差异化配套政策体系，积极促进国土空间保护开发保护新格局下的生态文明建设。生态文明建设涉及生态、经济、社会、文化和制度多个方面，应按照各类主体功能区的定位和要求，制定一系列相互衔接的配套政策促进生态文明建设。对于城市化地区，积极倡导建立城市生态经济体系，根据区域功能发展方向和环境影响评估，制定环境准入负面清单和环境准入绿色正面清单，建立经济产业全面转型的管理和推进机制，并扩大与生态环境相关创新活动的研发投入；对于农产品主产区，积极建立以扩大绿色、有机、无公害农产品供给为重点的农业生产体系，促进农村人居环境整治提升，实现乡村宜居宜业；对于生态功能区，推动生态系统修复，完善补偿机制，在严控破坏生态环境开发活动的基础上，引导建立符合生态主体功能的特色产业，积极实现地区生态产品价值。