理论性与实践性兼备的力作——评《流域水资源行政交接治理机制及实践》

张 赓

（中南林业科技大学，湖南 长沙 410004）

流域是生态环境的重要组成部分，是人类生存与发展的前提与基础。自古以来，人类文明就发端于水！中国的长江和黄河、印度的印度河和恒河、巴比伦的底格里斯河和幼发拉底河、埃及的尼罗河、古希腊的爱琴海等，无一例外都是水文明。中南林业科技大学傅晓华教授针对中国流域治理问题，结合湘江流域考察实践从水权交接的“行政权威”和生态补偿的“市场效率”提出水权交接理论，撰写了《流域水资源行政交接治理机制及实践——兼论流域环境治理与生态补偿》一书，由湖南科技出版社梓印刊行。该书作为湖南省科技计划重点项目“湘江水资源行政交接治理模式研究”的结题成果与湖南省社会科学联合会智库课题“湘江流域水权交易法律制度研究”的阶段性成果，既是一部以生态正义视角考察流域治理的理论作品，也是一部立足于湖南“一湖四水，绿色优先”绿色发展战略和生态安全的实践著作，还是一部能够为全国流域治理提供决策依据的力作，确具较强的学术价值和实际指导 意义。

中国是一个流域相对丰富的国家，从北到南有黑龙江、黄河、长江、珠江等水系，但同时又是一个缺水国家。“21 世纪城市水资源国际学术研讨会”（中国北京，1998年）上指出，中国人均淡水资源量只占世界平均水平的30%左右，被联合国列为全球最缺水的十三个国家之一。如何协调治理流域，在有效保护水资源同时，公平和高效利用好水资源，已成为我国21 世纪国家治理最紧迫的时代课题。

作者提出水资源行政交接即水权交接概念，是该著作提出的创新，可以理解为与水权交易相对应，指流域范围内的行政区（水权主体）按照河流生态流动方向在行政区边界进行水资源交接。水权交接主体一般是同级别行政区之间，大尺度流域省级边界间进行行政交接，省内则市与市进行行政交接，直到县一级，小支流则可以细分到乡镇一级。因此，水资源交接的前提是水权初始分配，参照目前水权行政管理制度相关法律与条例进行水权分配。流域（支流）河道的上下游水权主体之间，根据相邻原则在河道管辖边界（如行政区河道出境处、水库出入口处、林区出界处等）将水资源交接给相邻的行政区（水权人），按照交接出来的水权（水质与水量）状况履行“责、权、利”关系，进行水权生态补偿。如长江干流依次按照生态流向从青海、西藏、云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海（省市区）行政区边界进行水资源交接，直至长江入海口。

该著作结合我国水权管理制度和流域治理改革，主要论证流域行政区作为水权交接的主体，即水权人。水权交接还可以扩展到更广的水权主体（水权人），除了前述行政区外，企业（污水处理厂、水务公司等）、用水大户、林区库区、用水户协会（团体）等均可成为水权交接主体。例如林区在其边界的河流出口处，把水资源交接给当地政府，按照水权状况获得生态补偿。

水权交接并不否定水权交易，在水资源公平正义使用前提下，提高水资源效率也是该著作的重要立足点。作者提出水权主体在上级政府的宏观调控下进行水资源交接和水权交易，但水权交易是针对水资源交接后的剩余水权。因为河流水资源首先具备公共物品属性，是人类生存与发展活动不可替代的资源。水资源国家所有，地方政府是代理国家行使所有权以外的水权（使用权、经营权等），在法理上必须把水资源所有权交接给下游政府。所以，水资源交接的内生逻辑是人类活动对流域水资源的正义担当和公平使用。

如何实现人类活动对流域水资源的正义担当和公平使用？作者拓展生态补偿概念提出水权生态补偿，明确了水权生态补偿是什么、补给谁等问题。大量文献资料尚未说清楚该问题，国内绝大多数文献把我国生态补偿描述成国外“生态资源使用付费”（PES）之类的问题。如此借鉴过来，那么问题就来了，一片森林被人类砍伐了，然后砍伐人按照“价格”补偿给森林主人，主人拿着钱去城里过富有生活了，是不是就履行生态补偿了？毫无疑问，生态补偿应该是社会实践，那么实践主体是人，包括由人组成的政府组织、社会团体等，生态补偿实践客体是生态环境，包括生态环境所衍生的一切。人是自然的一部分，所以客体当然也就包括人。以马克思主义实践哲学界定生态补偿的本质内涵：人类活动影响、破坏生态环境，生态环境本身没有能力自我恢复或者恢复需要很长时间，人类必须采取措施帮助其尽快恢复并补助因此受损的人。

因此，流域水资源交接生态补偿的客体就是水权（水质水量），即水权生态补偿。上游行政区没有交出合格水权（即破坏了水权），那么给下游行政区补偿应有的经济损失外，还承担下游行政区把水治理好的费用，上下游行政区都是主体，目标都是治理好流域水环境（客体），只是谁不负责就谁该承担费用（包括对人的补偿）问题。通过水权生态补偿，流域各行政区找到流域治理的利益均衡点，实现流域水资源的公平而高效利用，解决好流域利益平衡问题，实现了代内公平使用。只有实现代内公平，代际公平问题才有可能解决。正如今天的美国到处挑起代内霸权，是无法解决全球代际问题的。

该书的研究方式，是力图以一种开放的视野推动多学科间的交叉融合与理论互动，重点突出“河流生态正义”的生态特点，紧密结合河（湖）长制与流域治理的最新政策走向提出问题和解决问题。同时，努力打破学科间壁垒森严的界限，综合利用多门学科的科研成果，积极汲取来自生态学、环境学、地理学、管理学、经济学、哲学等学科的相关理论成果，实现了研究资源的有效整合。细读全书之后，我们不仅可以清晰理解“流域水资源行政交接”治理思路，而且提出大江大河立法与“一河一策”的前瞻性也得以《长江保护法》和正在制定《黄河保护法》的精准印证。从字里行间不难看出，该书作者倾注了大量心血，借鉴了大量资料和数据，建议和意见极具参考应用价值，不失为流域治理研究一部学术性与实践性兼备的力作。毫无疑问，本书的研究为我国流域治理尤其是生态补偿和湖南“一号工程”建设提供了有益的理论指导，并将指导这一实践进程走上良性发展的轨道。

绿水青山就是金山银山，是时代赋予我们的历史重托。坦率地说，该书作者表现的切入现实研究命题的敏锐度、勇于担当的责任感、严谨的治学态度和为生态文明建设不遗余力的拳拳之心，让人敬重。