论新时代党内问责制与党的政治建设的相互关系

王一星

(东北大学秦皇岛分校社会科学研究院，河北 秦皇岛 066004)

党内问责制作为一种重要的党内制度，近年来在全面从严治党，落实管党治党政治责任方面发挥着越来越重要的作用。2016年7月，中共中央印发了《中国共产党问责条例》，为党内问责工作提供了制度遵循。2019年9月，中共中央印发了修订后的《中国共产党问责条例》。新时代党内问责实践的快速发展要求理论研究跟上其步伐。正确认识党内问责制与党的政治建设之间的相互关系，对于加强党的政治建设，对于解决党内问责制的现存问题以及引领党内问责制的未来发展具有重要意义。

党的十九大报告在谈到新时代党的建设总要求时指出，要“以党的政治建设为统领，以坚定理想信念宗旨为根基，以调动全党积极性、主动性、创造性为着力点，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争，不断提高党的建设质量”[1]。由此可以得出两点重要认识：其一，制度建设要贯穿到党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设之中；其二，党的政治建设是统领，党的思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设以及制度建设都要以党的政治建设为统领。基于上述认识，本文认为，党内问责制对于保障和促进党的政治建设具有重要作用，与此同时，党的政治建设为党内问责制的制度建设指明了方向，为党内问责制的制度发展提供了有利条件。

一、党内问责制能够保障和促进党的政治建设

旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。党的十九大报告中明确提出要把党的政治建设摆在首位。党的政治建设是指：“马克思主义政党为确保党的先进性、纯洁性，围绕坚持政治方向、政治路线、政治原则进行的自身建设，是直接关系党的宗旨，直接影响党的领导核心地位，直接决定党在政治上成熟程度的根本性建设”。[2]加强党的政治建设，必须把制度建设贯穿其中，切实发挥制度的保障作用。

党内问责制是指在政党内部要求党组织和党的领导干部对其职责履行情况进行说明与解释，并对其违反职责要求的行为承担党内责任的制度。党内问责主体有权对党组织以及党的领导干部的职责履行情况进行询问、质询并追究其责任。从过程上看，党内问责包括明责、问责、追责三个主要环节，明责就是明确责任，问责就是询问、质询职责的履行情况，追责就是对违反职责要求的问责对象进行责任追究以使其承担不利后果。党内问责制的制度体系包含了涉及明责、问责、追责的各领域各层面的相关党内制度。党内问责制作为一种政党自身为加强内部控制而采用的预防和纠错制度，对于确保党的政治建设取得实效具有重要意义。

(一)党内问责制为党的政治建设的各类主体提供了内在激励机制

党内问责的首要环节就是明确责任，明确责任包括明确积极责任和明确消极责任。党内问责制关于明确责任的制度涉及很多领域和层面的党内法规。有些党内法规明确了积极责任，以正面清单的方式规定了相关主体在党的政治建设中应当做什么。例如，2020年中共中央办公厅印发的《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》以正面清单的方式规定了地方党委、党组在党的政治建设中的主体责任。有些党内法规明确了消极责任，以负面清单的方式规定了相关主体在党的政治建设中不应当做什么，以及做不到、做不好应当做的，做了不应当做的将会承担什么样的不利后果。例如，2019年修订的《中国共产党问责条例》以负面清单的方式规定了党组织、党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责，应当予以问责的情形。

这些制度规定使得党的政治建设各类主体明确了自身的职责定位，明确了目标和要求，并使其对自身在政治建设中的行为后果有了一个明确的预期。这种明确的预期实际上构成了对各类主体的一种内在的激励机制，包括正向激励和负向激励。内在的激励机制一旦起作用，就会引导各类主体自觉遵从党的政治建设要求，使各类主体有所为而有所不为。党的十九届四中全会强调指出，要“完善和落实全面从严治党责任制度”[3]。只有在制度中明确了责任，才能让责任主体“知责于心、担责于身、履责于行”[4]，才能保障和促进党的政治建设顺利进行。

(二)党内问责制确立了以责任为中心的主体间互动规则体系

党的政治建设涉及各类主体之间的互动，包括党组织之间的互动，党组织和党员之间的互动，党的领导干部之间的互动，党的领导干部和普通党员之间的互动，普通党员之间的互动等等。各类主体在党的政治建设中的实际互动过程构成了党的政治建设的过程，直接影响着党的政治建设的成效。

党内问责制的制度体系在明确党的政治建设的各类主体的职责定位的基础上确立了以责任为中心的互动规则体系。以《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》为例，其中有很多条款为党的政治建设的各类主体之间的互动提供了规则。第六条第十款为地方党委与党的纪律检查机关、党的工作机关、党委直属事业单位、党组(党委)和下级地方党委、党的基层组织在党的政治建设中的互动关系提供了规则，明确了地方党委应当领导、支持和监督这些组织落实全面从严治党主体责任，形成全面从严治党整体合力。第八条为党委(党组)书记、党委(党组)领导班子其他成员、下级党委(党组)书记、分管部门和单位及其所属党员干部在党的政治建设中的互动关系提供了规则。第九条为党的建设工作领导小组、党的纪律检查机关、党委办公厅(室)，以及职能部门、办事机构，党的机关工委，部门和单位机关党委在党的政治建设中的职责及互动关系提供了规则。与此同时，第二十二条规定了应当依规依纪追究责任的情形，用以保障规则的有效执行。[5]

党内问责制确立的以责任为中心的主体间互动规则体系时刻提醒着党的政治建设的各类主体要以责任为中心去调整自身与他者的关系，有利于确立“清清爽爽的同志关系、规规矩矩的上下级关系、干干净净的政商关系，弘扬正气、树立新风”[6]。长此以往，党内责任意识得到强化，党内责任文化深入人心，党内政治生态得以净化和滋养。

(三)党内问责制能及时发现和纠正党的政治建设中存在的问题

以发现和解决问题为导向的党的政治建设是一个循环发展的动态过程：第一步，发现问题；第二步，针对问题制定解决方案并选取最优方案；第三步，执行方案；第四步，执行情况反馈，发现问题，回到第一步，由此形成一个循环。党内问责制在实践中的运行也呈现出动态循环的特征，明责、问责、追责之后还要有后续的整改情况反馈。如果反馈仍存在问题，则要考察责任是否明确，是否落实到位，如有必要则需再次启动问责、追责。这个动态循环过程嵌入到党的政治建设的过程之中，就为全面监督党组织和党的领导干部在党的政治建设中的职责履行情况提供长效机制，能够从制度层面保障党的政治建设持续、平稳、有序地开展。

党内问责制的明责环节为党的政治建设各类主体明确了职责，确立了履职标准，是问责的前提和依据。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中指出，要建立健全推进党的政治建设工作责任制，并对党委(党组)书记、党委(党组)其他成员、各级党的建设工作领导小组、各级纪检监察机关和党委有关部门履行推进党的政治建设工作相关职责做出了明确规定。[7]这些规定对于确保党的政治建设中各项工作的责任落实具有重要意义。

党内问责制的问责环节启动调查程序，通过询问、质询等方式了解问责对象在政治建设中的实际履职情况，对照已经明确了的责任清单，就能找出党的政治建设中存在的问题和差距。询问和质询是一个问责主体与问责对象之间双向交流的过程：一方面，问责主体向问责对象传递期待和要求，了解问责对象的实际履职情况；另一方面，问责对象对自己的履职情况进行解释与说明，并且向问责主体反映自己在履职过程中遇到的实际困难和问题。由此，问责环节为问责主体与问责对象提供了双向信息交流的机制和平台，既能使问责主体了解党的政治建设的实际情况，又能使问责对象对自己在政治建设中肩负的责任更加清晰，并在此过程中检省自我，正视自身问题。

追责环节根据问题的性质和严重程度对违反职责要求的党组织和党的领导干部进行责任追究，这本身就是解决党的政治建设中存在问题的一种重要方式。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中指出，要“坚持失责必问、问责必严，对落实党的政治建设责任不到位、推进党的政治建设工作不力以及违反党的政治纪律和政治规矩的行为严肃追责问责”[8]。通过严肃追责以使问责对象承担不利后果有着重要的教育和警示意义。对于问责对象而言，严肃追责能及时制止其错误行为，防止小错演变成大错。对于党的政治建设的其他主体而言，严肃追责体现了公正原则，打破了心存侥幸的思想，提醒其在制度的明确预期下做出正确的选择。

二、党内问责制的制度建设要以党的政治建设为统领

党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中指出：“要以党的政治建设为统领，把政治标准和政治要求贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设以及制度建设、反腐败斗争始终，以政治上的加强推动全面从严治党向纵深发展，引领带动党的建设质量全面提高。”[9]因此，党内问责制应当以党的政治建设为统领，把政治标准和政治要求贯穿于制度建设始终，以政治上的加强引领带动党内问责制的制度建设质量全面提高。

(一)党内问责制的制度定位要以党的政治建设为统领

从类型上看，问责制主要包括行政问责制、法律问责制和党内问责制三种。这三类问责制的制度定位有所不同，行政问责制问的是行政责任，法律问责制问的是法律责任，党内问责制问的是政治责任。2019年修订的《中国共产党问责条例》聚焦政治责任，突出党内问责制的政治性，充分体现出了以党的政治建设为统领。把握好党内问责问的是政治责任这一定位，能够有效避免实践中的党内问责泛化问题。

在中国特色社会主义进入新时代的背景下，中国共产党在统筹推进 “五位一体”总体布局中肩负着重大政治责任，在协调推进“四个全面”战略布局中肩负着重大政治责任。党内问责制紧紧围绕新时代赋予中国共产党的历史使命，落实管党治党政治责任，“追究在党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任”[10]。主体责任、监督责任、领导责任这三种责任在性质上都属于政治责任。只有通过党内问责制保障各级党组织和党的领导干部履行好自身在党的建设和党的事业中的主体责任、监督责任、领导责任，才能切实提高党的执政能力，才能有效维护党的长期执政地位，才能更好保持党的先进性、纯洁性。

(二)党内问责制的制度建设目标要以党的政治建设为统领

党内问责制以党的政治建设为统领，意味着党内问责制要更好地发挥自身功能以助力实现党的政治建设的目标。“加强党的政治建设，目的是坚定政治信仰，强化政治领导，提高政治能力，净化政治生态，实现全党团结统一、行动一致。”[11]因此，党内问责制的制度建设目标应定位为坚定政治信仰，强化政治领导，提高政治能力，净化政治生态，实现全党团结统一、行动一致。

在新的历史条件下，党面临着长期执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验，面临着精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险。当党的领导干部政治信仰不坚定，政治能力不强的时候，当党组织政治领导弱化，政治生态污浊的时候，他们就难以经受住这“四大考验”，就容易陷入这“四大危险”，他们的各种失职失责行为就会给党的建设和党的事业带来不利影响。党内问责制要发挥出制度的刚性作用，及时制止和纠正这些错误行为。在党内问责制的制度建设过程中，应当重点关注和研究政治信仰不坚定，政治领导弱化，政治能力不足，政治生态污浊的成因及表现，有针对性地开展党内问责实践，以典型案例教育和警示广大党员和领导干部。

2019年修订的《中国共产党问责条例》的第一条和第二条体现了把政治标准和政治要求贯穿于党内问责制的制度建设目标之中。党内问责制在制度建设过程中应当始终以目标为导向，把当前工作与长远规划结合起来，在目标的引领下，分步骤分阶段地在工作中突出重点，以点带面，强化党内问责的实效性。

(三)党内问责制的问责情形设定要以党的政治建设为统领

对哪些情形进行党内问责是党内问责制的核心内容，要以党的政治建设为统领。党的政治建设“要坚持问题导向，注重‘靶向治疗’，针对政治意识不强、政治立场不稳、政治能力不足、政治行为不端等突出问题强弱项补短板”[12]。据此，党内问责制要围绕上述突出问题设定问责情形。

2019年修订的《中国共产党问责条例》的第七条体现了把政治标准和政治要求贯穿于党内问责制的问责情形设定之中。其中，第二款专门针对党的政治建设，设定了“在重大原则问题上未能同党中央保持一致，贯彻落实党的路线方针政策和执行党中央重大决策部署不力，不遵守重大事项请示报告制度，有令不行、有禁不止，阳奉阴违、欺上瞒下，团团伙伙、拉帮结派问题突出，党内政治生活不严肃不健康，党的政治建设工作责任制落实不到位，造成严重后果或者恶劣影响的”[13]这八种党的政治建设抓得不实的具体情形。这些问责情形直指党的政治建设中存在的突出问题，是当前党内问责实践要重点关注、着力解决的问题。只有通过党内问责制纠正这些问题，才能精准发力，补齐党的政治建设中的弱项和短板。

三、党的政治建设取得的成效为党内问责制的发展提供了有利条件

党的政治建设引领带动党的建设质量全面提高，能够从多方面为党内问责制的发展提供有利条件。

(一)坚定的政治信仰为党内问责制的发展提供了心理支持

在党的政治建设中，广大党员和领导干部深入学习马克思主义，深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，牢固树立共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想。通过理想信念宗旨教育，广大党员和领导干部的政治信仰更加坚定。

政治信仰是处于特定政治环境下的个体，通过政治认知，产生政治情感以及由此而来的政治行为倾向。政治信仰是一个复杂的、多元的心理认同体系，是个体政治价值观的终极体现。政治制度是由人制定并执行的，只有人在心理上认同和支持一项政治制度，它才能在实践中顺利推行，才能在发展过程中展现出生机和活力，这正是政治信仰对于政治制度的价值所在。党内问责制的问责主体和问责对象是个体的人以及由个体的人结成的组织。个体的人对党内问责制的认识、情感、态度、行为倾向等心理活动对于党内问责制在实践中的推行具有重要影响。

坚定的政治信仰能促使党内问责主体自觉担当起自身在党内问责工作中的责任。这是因为坚定的政治信仰能够使党内问责主体把立党为公、执政为民，全心全意为人民服务的根本宗旨践行于党内问责工作实践中，以对党高度负责和对人民高度负责的精神对待党内问责工作。与此同时，坚定的政治信仰还能够随时提醒党内问责主体在问责他人的同时不断检视自己的履职情况，从而有利于党内问责工作中各项职责的自觉履行。

坚定的政治信仰能促使党内问责对象在接受党内问责之时，不是推卸责任、抗拒问责、想方设法逃避责任，而是从党和国家发展的大局出发，从维护人民根本利益的立场出发，“把自己摆进去、把职责摆进去、把工作摆进去，注重从自身找问题、查原因，勇于担当、敢于负责”[14]。因此，坚定的政治信仰能够减少党内问责工作的阻力。

坚定的政治信仰能促使广大党员和领导干部以共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想为指引，为自身职责赋予更高的价值和更多的意义，从而使党内问责制内涵的问责精神和责任文化深入人心，为党内问责制的发展提供坚实的心理支持。

(二)过硬的政治能力为党内问责制的发展提供了能力保障

党的政治建设提升了广大党员和领导干部的政治能力。党内问责主体只有具备了过硬的政治能力，才能有效应对党内问责实践过程中遇到的各种问题和挑战。

党内问责主体要具备把握方向、把握大势、把握全局的能力，也就是要在举旗定向上毫不动摇地坚持党的领导和中国特色社会主义制度，树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。只有具备了这些政治能力，党内问责主体才能拥有足够的政治判断力，才能对党组织、党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责的各类问责情形作出正确判断，并在此基础上决定是否启动问责调查。

党内问责主体在启动问责调查之后，要组成调查组依规依纪依法开展调查，精准提出处理意见，听取调查对象陈述和申辩，形成调查报告，作出问责决定，督促执行。[15]在党内问责实践的每一个环节中，党内问责主体都要充分运用好辨别政治是非、保持政治定力、驾驭政治局面、防范政治风险等政治能力。只有具备与自身职责相匹配的政治能力，党内问责主体才能在这些环节中履行好自身职责，作好决策，办好事情，确保党内问责制发挥出其应有的管党治党效能。

(三)良好的政治生态为党内问责制的发展提供了环境支持

党的政治建设有利于营造风清气正的政治生态。“政治生态是政治环境、政治关系、政治生活、政治制度及政治行为等有序发展的态势，是政治系统内部各要素之间以及政治系统与其他系统之间相互联系、相互制约、相互协调以及相互平衡的状态，进一步讲，政治生态是党风、政风、社会风气的综合反映。”[16]良好的政治生态能够为党内问责制的发展提供环境支持。

良好的政治生态提高了党内政治生活质量，增强了党内政治生活的政治性、时代性、原则性和战斗性。党内政治生活政治性的增强有利于突出党内问责制的政治性，能够促使党内问责制更好地发挥出进行政治体检、打扫政治灰尘、净化政治灵魂、增强政治免疫力的作用。党内政治生活时代性的增强为党内问责制的发展提供了信息和技术支持，有利于党内问责制顺应信息时代新形势的要求，积极运用互联网、大数据等新兴技术。党内政治生活原则性的增强有利于党内问责制按原则执行。只有在执行环节坚持原则，按原则办事，党内问责制才能在实践中沿着正确的方向发展。党内政治生活战斗性的增强有利于使党内问责制真正地发挥其制度效力，避免问责走过场、问责无力等问题。

良好的政治生态严明了党的政治纪律和政治规矩。只有广大党员尤其是党的领导干部讲规矩、守纪律，坚决反对和抵制各种形式的不执行不作为、懒政庸政怠政，做到有令必行、有规必依、有禁必止，党内问责制才能作为一种常态化的制度形式，更好地被广大党员和领导干部接受和认同。党的政治纪律和政治规矩愈加严明，摆在广大党员和领导干部面前的标准就愈加清晰，党内问责制的问责内容就愈加明确，监督执纪问责的效果就愈加显著。严明的政治纪律和政治规矩为广大党员和领导干部，为各级党组织划出了不可触碰的底线，时刻提醒着他们对照自身职责要求，对照党的政治纪律和政治规矩，检视自身的职责履行情况。这种自我问责的意识和理念是问责文化的核心和精髓，是党内问责制本身要实现的重要的目标。

良好的政治生态营造了积极健康的党内政治文化，积极健康的党内政治文化对党内问责制起着重要的价值引导作用。党内政治文化深刻地影响着每一位党员的思想和行为，只有让忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等价值观深深地在广大党员和领导干部心中扎下根来，才能从根本上为党内问责制提供坚实的价值基础。每一位党员都是党内政治文化的践行者，当广大党员和领导干部将积极健康的党内政治文化践行于党内问责制中的时候，党内问责制必将沿着积极健康的方向稳步前行。党的十八大以来，在为民、务实、清廉以及忠诚、干净、担当的党内政治文化引导下，广大党员和领导干部展现出敢于担当、奋发有为的精神状态，党内问责制通过制度建设把这些文化精神、价值倡导固化于制度之中，使得个人层面和精神层面的政治品德转化为组织层面和制度层面的从政准则，有利于以德治党和依规治党的相互促进。