国外廉政“防”腐建设经验对我国反腐败斗争的启示

□欧庭宇

[内容提要]反腐败问题已成为全世界的共同难题。过去几年里，中国共产党深入推进全面从严治党，取得了反腐败斗争压倒性胜利，进入“防腐重于治腐”的新阶段。在廉政成效方面，国外积累了关于“防”腐建设的丰富经验：全面深入的制度机制，铲除腐败滋生蔓延的土壤；健全严密的法律体系，防止腐败趁“虚”而入；丰富多样的廉政文化滋养，净化从政环境；科学有效的廉政监督机制，防止权力滥用。通过研究和借鉴这些经验，有助于优化防腐制度机制、立法实践、廉政文化建设、权力监督等反腐败斗争举措。

一、问题的缘起

党的十九大以来，我们党提出一系列关于党风廉政建设的重要指示和相关要求，最为振奋人心的一句话莫过于“巩固反腐败斗争压倒性胜利”，彰显了我们党的政治决心和反腐信心。从党的十九大报告中“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉”[1]到党的十九届四中全会提出的“三不”体制机制(不敢腐、不能腐、不想腐)，充分释放了由“治”腐向“防”腐转变的“廉政建设信号”。根据中央纪委国家监委通报的情况来看，2020年全国纪检监察机关强化了政治监督和日常监督，运用好了“四种形态”，处分60.4万人(党纪处分52.2万人，其中处分省部级干部27人)，愈来愈多的违法乱纪的党员干部主动投案，已成常态。但是，我们不能因此而停滞不前，唯有反腐败斗争永远在路上，才能让红色江山永不变色，实现国家富强、民族振兴和人民幸福。为此，学术界肩负起学术使命，基于芬兰、瑞典、丹麦、新加坡等发达国家的廉政经验进行梳理和总结，希冀为我国廉政建设实践提供更多理论参考。葛凤等从丹麦执政党廉政建设经验出发，认为“丹麦各政党之间的相互监督，使执政党的权力得到有效制约”[2]，是丹麦廉政建设取得成效的重要经验。李敏敏等从新加坡廉政建设的主要经验出发，认为新加坡拥有“严密的反腐败法律系统和法治体系、专门的反贪机构、全方位的监督机制、有效的廉政文化建设”[3]是新加坡治理腐败成功的重要手段。虽然不少学者从不同的单个国家的廉政经验出发，阐发了先进的廉政经验与启示，这对于我国反腐败斗争无疑具有较强的现实意义。然而，这些成功案例往往出自于人口较少、国土面积较小的国家，但中国共产党是世界第一大党，面对的人群规模更大、问题更加复杂、挑战更加严峻，若仅仅拘泥于某个国家的廉政经验，未必在我国反腐败斗争中行得通。换言之，应从国外所有具有代表性的廉政“防”腐建设经验中寻求共同之处，包括发达国家和新兴国家的先进“防”腐经验，才能有助于从“他山之石”获取先进理念和方法来“攻”反腐败斗争之“玉”。基于“防腐重于治腐”的观点，经过从国外廉政建设实践中梳理和提炼的“防”腐经验，即“防”腐的制度机制、法律体系、廉政文化、权力监督等方面，从中借鉴有助于巩固我国反腐败斗争胜利的重要措施。

二、全面深入的制度机制，铲除腐败滋生蔓延的土壤

腐败问题作为世界各国人民和人类社会进步的“公敌”，主要产生于公职人员的贪欲、体制机制的漏洞和权力监督的约束力不强，导致世界各国腐败现象一波未平一波又起。世界反腐组织“透明国际”为世界各国廉政建设提出要高度提防“烂苹果原理”的危害性，即防腐思路着重于整体性视角，并非个别人物，指明了廉政建设重在于治根，关键要健全和完善廉政防腐制度机制。譬如，近邻日本曾经是腐败缠身的国家，经过几十年的制度体制改革，形成了全面系统的廉政制度体系，有效地保障了公职人员的公正廉洁、公共部门的高效服务。廉政制度体系的成功案例不只是过去几十年的日本防腐建设，亦有十七八世纪的英美两国的革命方式完成制度体制变革，无论是推翻帝制而建立现代政治经济体制的英国资产阶级革命和光荣革命还是建立新宪法的美国，使上层建筑与经济基础相适应，但依旧未能逃脱不完善的制度机制下的腐败盛行。针对现代化的进程中腐败现象逐渐泛滥，英美两国通过对选举制度、公务员回避制度、财产申报制度、行政程序评估机制、行政伦理制度等制度体系的完善，使腐败现象随之减少。当然，我们应当看到一些新兴国家，使用强人政治反腐、政变反腐等措施难有显著成效，即使是有可观的成效，也未必能完全跳出“治乱”循环圈层。即便是像人口相对较少的新兴发达国家新加坡，依然是从制度体制建设入手，譬如为了形成权力制衡，他们推进总统选举制度的改革，由议会选举扩大到全民共同直接选举，产生了一系列制度规定，尤其是总统与总理分工制度，反贪调查部门直接隶属总理，其局长、副局长及其他管理者等公职人员由总统直接任命，但用人决定权最终由总理决定，确保对总统及政府职权的制衡。对于新加坡防腐建设的另一个亮点，反贪调查局的人员规模仅有几十名，但只要接到腐败行为的举报，将以最短时间予以明确回复举报人员，具有独立和高效处理腐败行为调查的权力，为新加坡廉政建设奠定了坚实基础，从而使之长期成为世界前列的廉政典范。当然，也要看到一些发展中国家的廉政经验。譬如，智利是腐败横行的美洲大陆上的“一股清流”，执政党与在野党共同签署反腐败协议并打击腐败行为，当政者组织各“政府代表、反对党成员和公民社会的代表组成的‘透明委员会’，起草反腐倡廉方案，改革现行防治监督腐败的制度体系”[4]，形成了防腐行为准则制度、财产申报制度、监督机制、社会广泛参与制度、公务员管理制度、国际援助反腐制度等一系列制度体系，有效地遏制了腐败，成为发展中国家防腐转型的典范。

国外廉政“防”腐建设经验对我国完善反腐败制度机制的启示：国外防腐建设的成功实践充分体现了“破”与“立”的辩证关系，为我国防腐制度体系的“废立改”提供了经验借鉴，本着“于法周延、于事有效”的原则，先要适量“废规”，即清理一定的不协调、与现实不适应的党内法规，为健全和完善党内法规制度腾出“空间”。其次，为堵住防腐倡廉制度领域的漏洞和空白，制定预防权力滥用行为的制度机制，为党员干部划清道德的“底线”、纪律的“红线”，譬如我们党制定的《中国共产党问责条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等若干制度，对公务员的行为准则及惩戒作出了规定，用织密的制度笼子约束党员干部的行为，为反腐败斗争提供了丰富的、系统的党内法规制度体系。对于反腐败工作机制而言，重点要探索“不必腐”的心理保障机制、“不愿腐”的思想自律机制、“不能腐”的意志防范机制、“不敢腐”的行为惩戒机制，提升反腐败斗争的针对性和实效性。最后，要适时“改规”，即结合全面从严治党的新形势和新要求，科学地修改、创新防腐倡廉制度体系。譬如，为了防止“牛栏关猫”的隐患，我们党在2018年修订了《中国共产党纪律处分条例》，与2015年版的《处分条例》一脉相承，但基于习近平总书记关于党的纪律建设重要论述的最新要求，深刻总结监督执纪中的新经验和新策略，尤其是党的十八大以来查处的严重违纪违法案件反映的问题，并将党章和若干党内法规的要求细化具体化，使全面从严治党的思路举措更加科学、更加严密、更加有效。总之，对于反腐败斗争，要积极吸纳和借鉴世界各国防腐建设经验，坚持优势互补、取长补短的原则，不断优化和完善我国反腐败斗争的制度机制。但是，不要忘记充分结合我国反腐败斗争的长期经验积累和我国古代防腐建设的宝贵遗产传承，不断反思、推敲和验证防腐制度机制的有效性，继续将反腐败斗争实践成果转化为党内法规制度。

三、健全严密的法律体系，防止腐败趁“虚”而入

纵观世界廉政典范，这些荣获高廉洁指数的国家往往具有健全严密的防腐法律体系，对权力界定、廉政规范、腐败惩治等作出了明确规定，将腐败对象的财物扩大到和其他财物相关的利益，避免了防腐法律体系陷入“猫捉老鼠”的滞后效应。从世界各国防腐立法规律来看，至少表现在以下几个方面：一是制定预防权力滥用的法律体系。荣登世界廉政指数前列的国家往往将“预防”放在首位，以系统性视角去制定反腐法律体系，运用法律的约束力去使政府和官员保持廉洁行为中发挥保障作用，防止腐败趁“虚”而入。譬如，德国的《反腐败法》和《利益法》、英国的《防腐化法》、法国的《政治家资金透明法》和《政治家资金透明法》、芬兰的《公务刑法》和智利的《行政廉洁法》等。其中，《芬兰刑法典》第四十章第一节就作了受贿罪的明确规定：“若某政府官员在执行行政公务时有以下行为，将会以受贿罪被判处罚金或两年以下监禁”[5]二是制定公职人员的道德行为规范的法律条文。譬如，美国的《从政道德法》、英国的《文官守则》、俄罗斯的《反腐败法》等。其中，针对公职人员职业道德的规定，有《联邦德国公务员法》，要求公职人员只能从事官方授权或批准的兼职、人文社科哲学研究活动的兼职，不允许公职人员担任其他社会组织的职务。针对廉洁奉公的问题，美国的《文官制度改革法》规定公职人员必须廉洁自律、遵纪奉公，不得参与任何政治性金钱收受活动。这里，亦有发展中国家所指定的防腐道德规范，譬如菲律宾的《公共官员与雇员品行和道德标准法》规范了菲律宾公务员的从政道德，为他们提供“什么应该做”“什么不能做”的道德尺度。三是制定惩治腐败行为的法律体系。防腐是为了保障长远利益的有序供给，但面临“箭在弦上不得不发”的腐败行为，依旧需要依照法律条文严以惩治。譬如，芬兰的《公务刑法》、新加坡的《公务员惩戒规则》、日本的《关于整顿经济关系罚则的法律》等。其中，严厉处罚是新加坡取得防腐建设的成功手段，这是处理腐败问题的鲜明特点，《规定更奏效地防止贪污的一种法令》要求对犯罪的公职人员收受所有非法所得财务外，还要处以罚金或判处5年以上7年以下的监禁，或并处之。当然，针对惩治腐败行为的发展中国家法律条文，譬如越南的《预防和反对腐败法》具体明确了如何厘清和实施的惩治腐败的相关责任和具体措施。

国外廉政“防”腐建设经验对我国反腐败斗争中立法实践的启示：党的十八届四中全会提出了“科学立法”[6]的论断，意味着亟需通过采取积极借鉴国外立法先进经验并与国际立法标准相对接，推动反腐败立法科学化。通过对国外防腐经验的法律体系梳理发现，大多国家将预防与惩治的法律有机结合，坚持以预防腐败为目的，以惩治腐败为手段，尽可能减少腐败现象的发生。当然，我们亦看到反腐败斗争是全世界的共识和任务，应尽可能与国际公约有效对接。我国作为发展中大国，面对复杂的、持久的反腐败斗争，首先要与《联合国反腐败公约》的相关原则和要求相适应，将一些关键性问题和瓶颈性问题，譬如制定反腐败斗争的法律体系，以该国际公约中的预防、侦查和返还腐败分子转移的财产等相关原则为准，加强追缴非法财产方面的立法合作，使之跟上国际立法的步伐。其次，尽快制定和完善反腐与防腐法律体系一体化，适应由全方位“惩治腐败”转向集中力量做好“预防腐败”的这一转变，要制定《反腐败法》重点针对权力清单制度、公务人员财产申报制度等制度，修订《行政监察法》强化监察机关的经济处罚权以及责令申报权和没收权等处分权限。同时，要在预防腐败的立法工作上狠下功夫，可以考虑通过制定和完善政务办事公开法律制度、行政组织法和编制法、行政程序法、制定公务员财产申报法等制度，搭建任何人都不能逾越“高压线”。譬如，针对我国现阶段公务员薪资调整的争议问题，归根结底在于财产收入的不透明、差距过大，亟需实施公务员财产申报制度，使公务员的收入在阳光下获得的同时，也对慌报、隐瞒财产的公务员，采取贪污罪论处，不得再从事与公务员相关的工作。再次，健全反腐败信息举报的法律体系。虽然我国许多法律体系都涉及了“保护举报人”的重要条款，但信息举报的可操作性有待进一步考虑。近年来，虽然网络技术的发展为传统举报方式提供了便捷性，但必然也给网络举报人的身份信息泄露带来一定的隐患，亟需制定举报人的保护制度和举报救济补偿制度，并防止网络接班人员泄露举报人信息等失职行为，对相关部门不作为、乱作为和胡作为进行司法审查。最后，应尽快制定反腐败的刑事立法。针对反腐败斗争的复杂现状，应尽快从我国单行法律法规中的关于反腐败的刑事法律进行调整和完善，与前面提及的国际公约接轨，针对腐败行为的新特点，可以考虑出台《反贪污贿赂法》，“大力加强反腐败刑事司法单行制度建设，以实现反腐败行政执纪建设与刑事司法建设的协调发展”[7]。

四、丰富多样的廉政文化滋养，净化从政环境

国外防腐建设的成功除了本身建立完善的制度机制和法律体系之外，也离不开他们始终坚持以廉为美、以清为荣为价值导向的廉政文化建设。从国外廉政文化建设的亮点来看，主要体现在以下几个方面：一是营造良好社会风气，净化防腐建设的文化生成环境。“重典治国”是许多国家推进廉政工作的重要手段，但也要看到一些如今廉洁指数较高的国家不用采取大规模反腐倡廉行动，其从政环境依旧保持长期廉洁。其中一个原因，就是这些国家塑造了崇尚廉洁、诚实守信的社会风气。譬如，由于瑞典制定个人信用记录机制，使公民极为看重自身的诚信指数，形成了崇廉、尚信的社会风气，因而为瑞典防腐建设培育良好的文化生成环境。对于廉洁的典型案例莫过于芬兰前副首相莫娜·萨林使用公务信用卡购买巧克力等个人物品，被舆论推上风口浪尖而被迫辞职，可见长期的廉洁成效是不能容忍公职人员有任何差池，也是长期维护社会风气而换来的成果。二是政府官员发挥坚守廉洁的带头作用，引领廉政文化建设的前进方向。新加坡前总理李光耀提出“好政府”理念，将“好领袖”作为建设廉洁政府的关键，以自上而下反腐思路清除盘根错节的利益关系，选拔具有高尚道德、尽职担当的人才担当领导职务，引领全体公民崇廉尚廉的楷模。这也是新加坡成为防腐建设最为成功的重要原因，与之相反，同处东南亚的菲律宾和印度尼西亚却是腐败的“重灾区”，政府领导人的腐败行为是引发不良社会风气的重要原因。对于前面提及到日本防腐的成功之处，其廉政文化建设也是值得借鉴的经验。“耻感文化”是日本社会奉为至上尊严的官德理念，借鉴了我国儒家文化的“集体本位”伦理思想，经过现代性改造，形成了官风坏、社风乱的观念共识，使腐败现象这一“邪恶之花”在日本社会中难以生长。三是加强全社会的道德教育，发挥道德在廉政文化建设中的倡导作用。道德教育作为国外防腐建设取得成功的重要因素，也是廉政文化不断传承的重要手段。譬如，英国坚持从幼儿教育抓起，开展全员化的道德教育，培育和普及公平正义、诚信守法的公民意识的同时，又从公职人员的具体工作和生活入手，开展清正诚信、廉洁奉公的道德教育，使公职人员和全体公民形成对廉洁理念形成思想自觉和行动自觉。

国外廉政“防”腐建设经验对我国反腐败斗争中廉政文化建设的启示：习近平总书记指出：“要注重加强党内政治文化建设……旗帜鲜明抵制和反对关系学、厚黑学、官场术、“潜规则”等庸俗腐朽的政治文化”[8]，旗帜鲜明地指明了党内政治文化的重要意义，即这里谈的廉政文化建设。廉政文化作为具有熏陶、引领、导向功能的文化资源，应充分借鉴国外廉政文化建设的经验，并结合我国现阶段反腐败斗争的实际情况，可以考虑从以下几个方面入手，加强廉政文化建设。首要营造清正廉洁的社会风气，坚持以马克思主义为指导，既要充分挖掘中华优秀传统文化中的廉政文化因素，又要以革命文化为源头、树立社会主义荣辱观、培育和践行社会主义价值观，为干部群众开展廉政文化教育，竭力在全社会营造“为民、务实、清廉”的清朗社会风气。同时，要抓好思想政治教育两个重点对象：党员干部和青少年。对于党员干部教育，要加强党员干部的家属、身边人、身边工作人员开展廉政教育培训，既利用正面典型引导他们树立廉洁奉公、勤政为民、担当奉献的公仆精神，又利用反面教材教育他们引以为戒，增强对金钱、美色、权力、人情等诱惑的抵抗力和意志力；对于青少年诚信清廉意识教育，要借鉴国外防腐建设中的“廉洁从娃娃抓起”思路，将中华优秀传统文化中的诚信与廉洁思想纳入全民教育体系，通过廉洁文化进课堂、进教材、进头脑、进社区，将诚信品质和廉洁意识内化为立身之本，外化为为国奉献、为民族担当的公民行动。此外，党员干部也要带头严守廉洁自律底线，把握好公与私、情与理的尺度，做好人民群众参与廉政文化建设的引领者和服务者。值得注意的是，党员干部要主动走进群众的生活，利用廉政文化讲座、政策宣传、在线互动等交流方式，向更多人民群众传播廉政文化的内容，不断提升人民群众对廉政文化建设的理解力和积极性，形成党群齐心、党群互信、官廉民安的廉政文化氛围。

五、科学有效的廉政监督机制，防止权力滥用

世界各国廉政建设经验再次力证，无论是全面系统的制度机制和法律体系还是丰富多样的廉政文化滋养，最终是要接受科学有效的监督机制的检验，回应全体人民对反腐倡廉情况的关注。通过对国外廉政监督机制梳理和总结，发现至少有以下几个方面的特点：一是监督机构的多元性。为防止公职人员对公共权力的滥用，既有权力主体的制衡和监督，也有社会公众和外部独立部分的公开和揭露。譬如，德国的廉政监督系统设有议会、行政机关等权力机关设置的监督部门，还有不属于国家权力机关的透明国际、新闻报纸、学术期刊等社会组织的监督力量。略有区别的分散式监督，譬如英国没有专门的全国统一领导的监督机构，但分布在不同系统、不同管辖地区、不同权限的监督机构，包括议会监察委员会、资产追缴部、审计机构等。二是监督方式的多样性。从国外监督方式的发展趋势来看，有英国、德国等代表性的廉政技能教育，通过政治社会化、政治心理学、社会控制论、品格教育等课程，提升人们对廉政监督的理性认识和作用发挥，进一步履行好公民监督的权利和义务。同时，也有较为普遍的新型网络媒介的舆论监督，主要通过公民的个人外设工具密切关注政府和公共部门的廉政情况，利用网络工具的跨界性、即时性、交互性等方面的传播优势，形成廉政监督的合力。三是对国家公职人员的财产监督公开化。正如习近平总书记指出：“从严治党，关键是从严治吏。”[9]这一针见血地指明了一个观点：廉政监督，关键在于对一个机关的高层领导进行有效监督。2009年4月，时任俄罗斯总统的梅德韦杰夫和总理普京为了防止公职人员的权力滥用，带领各级领导网络公开家庭收入，并要求各部门重要官员在俄罗斯政府网站“晒纳税清单”。尽管也有一些公民对官员申报的情况有所质疑，但是俄罗斯全国公众普遍称赞官员财产申报和公开制度的可行性，有效地激活了社会民众对财产申报的广泛监督。

国外廉政“防”腐建设经验对我国反腐败斗争中权力监督的启示：为了权力在阳光下运行，首先要将其暴露在公众视野，让公民依法享有对政府权力的监督权和知情权。除涉及国家核心利益的机密信息外，应通过电视传媒、网络媒介、报刊杂志、公共图书馆、信息张贴栏等渠道向社会公众发布政务信息，即党中央和国务院及各级政府相关要求的落实情况、工作中的重大问题、灾情、事故、社情及本区域的社会热点问题等信息公开，做到及时纠正和澄清危害公共利益和社会稳定的虚假信息，最大限度保证信息公开的准确性。同时，要从监督机制入手，提升党员干部的监督意识和监督能力，要求从“一把手”抓起、从规范权力运行做起，以党内监督带动“非权力群体”(除中国共产党员外)的社会监督，发挥国家监督机关与民主党派、新闻舆论及人民群众的监督合力，推进科学有效地制止“暗箱操作”、预防腐败行为的发生。譬如，对于领导干部这一防腐“龙头”，可以考虑借鉴俄罗斯的高层领导财产公开，依托有关制度法规体系要求，及时将财产收入、住房车辆等资产信息公布在官方的媒体上，并保证初任、在任期间、离职、退休等时期的信息完整性，提升有效追责问责腐败行为的防御性和显著性。总之，通过对国外“防”腐建设经验的梳理和总结，旨在强化反腐败体制机制创新和制度保障，在巩固反腐败斗争压倒性胜利的基础上形成不想腐、不必腐的廉政自觉机制，从而推进新时代反腐败斗争取得更高级别的胜利和成效，为全面建设社会主义现代化国家、提升人民群众的幸福感和获得感凝聚更加强大的创造力、凝聚力、战斗力。