食品安全领域企业“吹哨人”制度比较研究

□黄子晴 杜国明

[内容提要]2018年12月25日发布的《中国食品安全发展报告(2018)》表明,2017年发生的食品安全事件主要集中于食品生产与加工环节,发生量占总量的45.16%。作为食品生产的主体，企业是食品安全的责任者。借鉴美国1989年《吹哨人保护法案》及日本“内部告发制度”等其他地区先进的食品安全领域立法，我国逐步建立起食品安全有奖举报制度，缺乏针对企业有奖举报的规定。2011年以来各省市相继出台地方食品安全有奖举报制度，但实际的实行情况却差强人意。在食品安全频发、国家倡导社会共治的大环境下，如何完善有奖举报制度，特别是企业内部的“吹哨人”制度显得格外重要。

杜国明(1972- )，男，华南农业大学人文与法学学院教授，研究方向：农林经济管理和经济法，本文通讯作者。

本世纪初，我国已陆续建立起食品安全举报奖励制度。2001年，国家工商总局、国家质检总局以及财政部联合颁布了《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》。2002年，农业部印发了《农业生产资料打假举报奖励办法》、国家质检总局推行密码举报奖励制度。2011年，国务院《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，随后各省市相继以地方立法的方式，确立了食品安全领域的有奖举报制度。但实际上，各地方举报奖励制度的实施效果不尽如人意，本文尝试结合社会共治下企业内部监管的重要性，探讨有奖举报制度的可完善之处。

一、社会共治背景下企业自律的重要性

2018年新修正的《食品安全法》第三条，将“社会共治”纳入其中，不仅是政府“简政放权”的体现，也是食品安全监管难的现实所迫。食品安全社会共治涵盖四个维度，分别是政府、公民、企业以及传媒。政府一直以来都是食品监管的重任之所在，一旦发生食品安全事故，人民群众第一时间找的是政府，认为食品安全问题在于政府不作为，存在监管人员的一系列违法违规行为才导致食品安全问题没有及时被发现。虽然，不能排除个别政府存在权利寻租、不作为的可能性，但食品安全问题的频繁发生不能单纯地归责于政府。食品生产企业、经营者、运输者等供应链上的企业，在生产经营领域逐渐形成的行业内部的“默契”，外人难以发现其中“猫腻”。[1]

《食品安全法》第110条，规定了监管部门履行监管职责的五种方式，包括现场检查、抽样检查、复制账本及相关票据、查封扣押等。从实践的角度上看，因监管部门难以做到突击检查，企业为了应付监管部门的现场检查，早已做好万全的准备；即使监管部门突击检查，外人也难以看出到底该食品有没有安全问题。2008年中国奶制品污染事件，三聚氰胺在该事件发生前并非奶制品检测的成分，但奶制品行业，下至奶农、上至奶制品企业管理者，在奶制品中添加三聚氰胺以提高蛋白质检测值早已成为公开的秘密。以及从2009年发现首例“瘦肉精”中毒事件后至今，几乎每年仍能从市面销售的肉类及肉制品中检测出含有“瘦肉精”的成分，数十年来屡禁不止。

从我国所发生的食品安全事件，例如福喜变质肉、南京冠生园过期月饼、立顿农药门、双汇“瘦肉精”、鸿茅药酒事件等等，越是大的企业越能在食品安全问题发生后迅速恢复生产经营。许多食品安全事件的发生并不能简单地苛责于政府监管不力。

二、企业内部实施“吹哨人”制度的必要性

企业在食品安全治理中发挥着重要作用，那么在市场竞争如此激烈的今天，重点依靠企业社会责任感、提升企业道德来维护我国食品安全，不具有可行性和可靠性。因而，美国在食品安全领域提出了“吹哨人”制度。

“吹哨人”是帮助政府监察公共行为中的欺诈与不公，任何人若有理由相信他人涉及不当行为都可以向有关机关举报[2]。“吹哨人”制度，通过对吹哨人的保护，鼓励内部人员为维持社会公正站出来通过告密的手段揭露贪腐、密谋、不公等内幕。在食品安全领域，吹响企业内部哨声的原因在于：

(一)信息不对称

食品市场是一个高度信息非对称的市场，生产者主动披露安全风险的概率极低，生产者、经营者、监管者与消费者相互之间存在严重的食品安全信息不对称问题[3]。基于信息不对称因素，有学者提出建立高效的信息披露制度，实现食品安全共治的信息共享[4]。但问题是，先不论信息披露的种类、方式，就信息披露的主体而言，信息的真伪由谁来甄别？企业作为信息披露的主体，信息的真实与否完全掌握在自己手上，监管部门甚至是公众、行业协会难以鉴别信息的真实性。信息的真实还是要依靠企业自律，信息披露就容易陷入一个死循环，假的食品信息在市场上不断循环。也有学者提出，全面建立食品溯源制度[5]。虽然对于较大的食品生产企业而言，可以建立一套自己产品的溯源体系，但对于中小型企业而言却不太现实，需要依靠第三方食品溯源平台。并且，目前食品溯源系统应用到小农生产还不太切实际。

因而，由企业内部工作人员吹响哨声具有一定的合理性。内部工作人员能掌握企业内部信息，可以最大限度地进行信息披露。同时，与食品溯源制度的目的相近，企业“吹哨人”制度的目的也在于监管企业生产与经营，食品溯源从正面进行监管，而“吹哨人”制度从反面进行监管，二者可以相互补充。

(二)内部人员更易于掌握切实的证据

目前，依靠监管部门的监管模式无法解决食品生产过程监管问题，但企业内部工作人员可以在日常生产过程中，发现违法违规的生产行为，接触到相关证据。例如，上海福喜变质肉事件；拥有200多家分店的面包店金凤成祥，将应下架的糕点重新上架销售；北京市汉丽轩烤肉存在的种种乱象，均是由记者应聘到该企业工作时卧底发现的。触目惊心的食品安全问题的背后，几乎每次都是记者的卧底揭开真相。卧底企业的记者，还有另一重身份，那便是企业的内部员工。显而易见，企业内部的工作人员，更易于掌握内部信息，并且收集到切实的证据。

食品安全领域的社会共治，需以转变监管部门权力本位为起点，权力本位的体制不利于激发社会公众的举报积极性[7]。同时，企业在食品安全治理当中肩负着重要的责任，而单纯依靠企业道德来维护食品安全并不实际。因而，建立健全企业内部“吹哨人”制度显得十分必要。

(三)企业更易于操控舆论

理论上讲，规模越大的食品生产企业，一旦发生食品安全问题，涉及的范围越大，并且越容易被监管。但事实恰恰相反，资本越是雄厚的企业，公关团队越强势。在食品安全问题上，公关意味着掩盖事实，逃避责任，危害的是人民大众的健康。

(四)行业保持缄默

行业内部形成一定的生产经营“默契”，企业选择默不作声，是食品安全问题频发的又一重要原因。食品生产企业使用变质、过期原料，对有安全问题的原料视而不见，“照单全收”。问题奶源、含有“瘦肉精”的生肉、农药含量超标的茶叶等，加工企业在收购前通常会进行安全监测。发现问题，企业选择尽可能地逃避监管，让监管部门查不到、罚不到，而不是拒绝使用问题原料。归根到底，是企业责任感的缺失，也是处罚不够严厉的体现。

监管部门监管难、企业运用雄厚的资本操作社会舆论以及行业内部的默契，都给食品安全问题治理、预防带来了困扰。国家以立法的形式提倡食品安全社会共治，平衡各方主体间责任，监管人员不可能每时每刻盯着企业每一道工序；信息不对称，也阻碍了除企业外的其他主体参与到食品安全监管中来。因而，促进信息流通，生产经营食品企业在其中发挥着重要的作用。提高企业责任感，企业自律才能从根本上防止食品安全问题的发生。

三、国内外有奖举报发展趋势

美国“吹哨人”制度建立得比较早，起源于1963年《欺诈声明法》，该法赋予举报人可以通过诉讼方式获得利益的权利；1978年《文官改革法》注重对举报人的保护，规定禁止对检举揭发的文官打击报复；1989年《吹哨人保护法案》以及2002年《沙滨法案》。日渐完善的美国“吹哨人”制度中，对吹哨人的保护也在日益严谨与周全。吹哨人不仅不会受到泄密的指控，同时，法案规定司法机构应该为他们及他们的家人提供各种保护。我国自本世纪初，借鉴美国、日本的相关制度，逐步建立起符合我国特色的食品安全有奖举报制度。接下来，将在奖励方式、物质奖励以及对举报人保护方面进行对比，总结出“吹哨人”制度在这三个方面的发展趋势。

(一)专门立法

制定专门的吹哨人保护立法的国家起初只有五个，分别是美国、以色列、英国、南非、新西兰。随后，大量国家开始对吹哨人保护进行专门立法，例如日本、加拿大、荷兰、韩国、爱尔兰、匈牙利、比利时、澳大利亚、斯洛文利亚等。虽然并不全是对食品安全举报人进行单独立法，但却同样适用于食品安全领域。

2018年据日媒报道，虽然日本的现行制度禁止企业对举报人采取报复措施，但日本一些企业对告发其违规行为的内部举报人仍然实施解雇或降职等报复性行为。日本政府正讨论对此类企业实施行政和刑事处罚，同时，日本正力争通过完善举报人保护制度，让举报人能够无后顾之忧。因而，“吹哨人”制度的核心与关键在于对吹哨人的保护设计，邻国日本正加大对举报人的保护立法。

我国目前尚未建立起专门的吹哨人保护，不难看出，建立专门保护法案并日益加大对举报人的保护将成为未来的发展新趋势。

(二)举报方式

日本内部告发制度规定了较详尽的举报方式，分别为1.显名举报；2.匿名举报；3.通过匿名信或者电话方式举报；4.以匿名的方式向竞争对手、新闻机构等将给其带来利益的机构通报。

我国各地方均规定了来访、电话、短信、电子邮件等多种举报方式，但对是否允许匿名举报则规定不一。例如，《广东省食品安全举报奖励办法》第9条，将匿名举报排除在外，举报奖励仅限于实名举报。《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》第7条，原则上应实名举报，匿名举报也可以。《江苏省食品安全举报奖励办法》第12条，举报应为实名举报；匿名举报者经查明真实身份后可以给予奖金。

我国各省市食品安全举报奖励制度中，对于是否允许匿名举报大致归纳为：1.必须实名制举报；2.鼓励实名举报，但匿名举报也可以；3.应当实名举报，匿名举报者须查明真实身份。对隐名举报尚未规定。

(三)物质奖励

美国“吹哨人”制度规定，当司法部接收到举报人的举报信息后，司法部在规定的时间内展开调查并决定是否起诉。起诉后，举报人至少可以分到赔偿额的15%-25%。

我国各省市奖励标准以罚没入库金额的比例为主，比例按照5%、3%、1%三个级别计算。在原本处罚力度就不高的前提下，再以极低的比例进行计算奖励金额，导致的结果是奖励金额对潜在举报人的吸引力太小[8]。例如，广东省、北京市物质奖励最低300元，最高奖励30万元；江苏省是最低奖励50元，最高奖励5万元；广西壮族自治区对最高奖励没有限制。除了规定具体金额外，还有按货值计算的，如天津市最低奖励按照货值的1%。相较之下，国内对于举报奖励金额的计算基础以及比例存在不合理之处，奖励金额过低。

(四)“吹哨人”保护

美国《吹哨者保护法案》对吹哨者的保护在三个方面：1.人身保护。此种人身保护目的在于诉讼能正常进行，类似于一种保护证人的方式。2.就业保护。内部举报者不会因为举报行为而受到企业的歧视等不公对待。3.免责保护。举报单位的不当行为，不会因此受牵连而承担刑事、民事责任。反观我国各地方对食品安全有奖举报人的保护规定，显得有些简陋，局限于对举报者的身份信息以及举报信息的保密工作。例如，保密范围较广省份属浙江省以及陕西省，对举报人的所有信息进行保密；湖南省规定对“举报人要求保密及可能对举报人权益造成损害的内容”进行保密；河北省则规定“省举报中心建立保密制度，规定管理举报材料和记录，未经举报人同意不得将其公开”。上述各省为较典型的对举报人信息保密作出较广泛保护的规定，大多数省市食品安全有奖举报办法中，更多的是对举报人的“姓名、身份、居住地及举报信息”进行保密规定。

对于违反保密责任的后果，美国《吹哨人保护法案》还规定了对泄漏举报者个人信息的人员，最高可判处10年监禁。广东省于举报奖励办法第九条第六款规定，“未经举报者同意，不得以任何方式公开或者泄露举报者有关信息，违者应当承担相应法律责任。”此规定不仅将行政机关作为约束对象，且将相关新闻传媒等可能知悉该信息的其他人、机构囊括其中。对于违反保密责任的后果规定，存在以下三种情形：1.依法追究相应法律责任；2.无规定；3.视情节轻重给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

无论从举报方式、物质奖励还是举报人保护三个方面，我国各地方立法规定地都过于笼统，且具有明显的滞后性。当前互联网发展迅猛，电商、跨境电商发展迅速，各地规定不统一。物质奖励依据罚没入库金额计算，但问题是行政处罚的罚款金额尚存在不合理之处。目前，国内对于举报人立法规定没有进行专门立法，且现有立法过于简陋，许多问题没有涉及。违反规定由谁实施处罚？诉讼还是行政处罚？处罚的依据又是什么？对约束主体有多大威慑力？一系列问题自出台至今都没有后续补充性规定予以规制。

四、现有制度可完善之处

2011年，国务院颁布《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》至今，国家仍未出台一部专门的、统一的关于食品安全有奖举报的法律法规，各省市地区分别立法，存在较大差异。同时，我国至今没有真正确立“吹哨人”制度，甚至没有一款专门的、针对企业内部工作人员举报的法律条款。虽建立了类似的有奖举报制度，但没有专门对企业内部员工举报的规定，忽视了企业内部员工在食品安全预防上的重要作用，而是将举报人范围扩大到一般人，体现了对企业内部举报人的保护不足。本文从举报方式、举报人奖励以及“吹哨人”保护三个方面考量，尝试提出目前我国举报人奖励制度中可进一步完善的地方。

(一)有奖举报的方式

相较于美国等存在较大文化差异的西方国家而言，借鉴同样受儒家文化熏陶的东亚国家更具有借鉴意义。日本举报者举报方式包括显名举报、隐名举报及匿名举报三种。举报人决定举报违法违规行为后，在考虑以何种方式进行举报时，通常首先排除的是显名举报。显名举报对于举报者而言风险大，举报人迫于可能招致的舆论压力、被举报者报复等未来生活压力的考虑，往往更倾向于能稍微掩盖自己身份的方式进行，除非举报的目标企业有曾引发食品安全事件的历史。因而，隐名举报与匿名举报应当被允许且提倡。

1.隐名举报。隐名举报是指举报人在举报时形式上匿名的，但实质上是显名的。接收举报信息的机构可以通过一定的方式证实举报者的身份，并且有义务将其保密。我国于2002年就开始推行隐名举报方式——密码举报，为严厉打击制售假冒伪劣产品违法行为，当时国家质检总局鼓励公民积极举报，推行密码举报方式[9]。综观我国各地方食品安全有奖举报的立法，河北省在颁行《食品药品有奖举报办法》后，为贯彻该办法的施行，印发了《河北省食品药品举报奖励资金管理办法》，属于为数不多将密码举报制度明确规定的省份。其他各省市依然倾向于显名举报。目前，对于举报者保护的不足，以及对举报行为奖励金额标准过低，显名举报是对食品安全举报行为的一个阻碍[10]。特别是随着互联网技术的发展，越来越多的网络运营商为了网络运营需要，逐步推行实名制登记，如微信、微博、支付宝都已强制进行实名制登记。允许通过微信公众号、微博等进行线上举报，只有特定的机关和主体能通过技术手段查实举报者身份，这也属于隐名举报的范畴。并且在目前的诉讼活动中，微信截图、微博截图已经具有一定的证据能力，并被法院所采纳。

2.匿名举报。举报者内心仍无法确信自己是否能因为即将作出的食品安全举报行为而幸免时，政府有必要设立匿名举报制度并予以贯彻。首先，食品安全的监管主体。虽然现在提倡构建食品安全社会共治概念，但是食品问题的监管责任主体依然在政府。举报人进行食品安全举报是提供线索、提供证据，是为了揭露出政府看不到的“内幕”，而不是履行监管职责，不应该将监管责任转移到举报者身上。其次，为方便后续查证需要。有学者反对匿名举报，是因为匿名举报不利于后续进一步侦查活动，无法联系到举报人[11]。但是设立有奖举报制度的目的，不能简单地与犯罪侦查相提并论。况且，对于匿名举报的要求可以在法律法规中详细地予以规定，而不是禁止一切匿名举报。最后，反对匿名举报，坚持显名举报，需要有足够完善的保护机制来支撑。既反对匿名举报，也不重视举报者的保护，“吹哨人”难以在食品安全问题治理中发挥其应有的作用。

(二)举报的奖励

就物质奖励而言，我国各省市奖励标准以罚没入库金额的比例为主，少数存在按货值计算的规定。根据《食品安全法》第九章具体规定了各类违反该法的法律责任及需要承担的行政处罚金额。其中，处罚金额计算除了具体规定上下限额外，部分处罚金额是按照货值来计算的。从各省市设置的最低奖励限度上看，按照罚没入库比例计算的奖励金额设置过低。

再者，一般举报人与企业内部举报者的举报奖励应当予以区分。企业内部员工所掌握的内部信息往往更真实，掌握的证据也较完整，毕竟作为内部员工，冒着极大的风险，不掌握切实证据，不会轻易地走上举报的道路。因而，提高最低限额，取消最高限额，再制定科学的奖励标准，综合举报人举报信息的价值计算奖励金额，才能更好地激发“知情者”的举报热情。

就精神奖励而言，食品安全问题涉及到社会民生，一旦发生严重的食品安全问题，将波及整个社会经济，且对公民健康造成不可逆的危害。因而，食品安全问题关键在预防。对于举报者而言，社会并没有形成举报违法违规食品生产经营行为为荣的观念，举报者在举报前还要再三犹豫，万一自己的信息被公开，除了有可能遭受企业的报复外，还存在接受社会舆论批判的声音[12]。但根据价值位阶理论，举报行为的出发点是为了社会正义、最广大人民的根本利益，是值得社会鼓励的事情，为何不能积极营造社会举报食品安全问题为荣的价值取向，例如通过设置精神奖励，认可那些曾经为食品安全问题做出过贡献的群体，通过新闻媒体进行报道，鼓励社会大众参与到食品安全社会共治当中来。

(三)“吹哨人”保护

当前我国各省市对举报人的保护仍停留在举报者身份、举报信息的层面，对将来就业、民事责任等尚未列入法律保护的范畴。美国对“吹哨人”就业保护的内容在于禁止企业解雇、挤兑等不公平对待，但参考我国劳动法实施的情况，在劳动者与企业进行劳动争议诉讼，劳动者回归原企业后，并不利于劳动者在该单位的正常工作与生活。因而，对于“吹哨人”的就业保护，应当给予“吹哨人”一定的选择权。“吹哨人”可以选择继续留在被举报企业工作，也可以选择向企业索要一定的经济补贴后离开该企业。

民事责任的免除。对于普通员工而言，当企业发生食品安全问题遭到行政、民事、刑事责任追究时，普通员工不会成为民事责任的赔偿主体。因而，民事责任的免除，针对的是部分知情的董监高而言。董监高作为企业内部掌握重要信息的人员进行举报，可能会违反保密义务、可能会被企业以损害企业声誉为由的诉讼而承担民事责任。因而，通过法律规定来免除内部“吹哨人”的民事责任，即使在身份被暴露后，仍能消除后顾之忧，方能最大限度地激励内部员工参与到举报行为中来。

五、结语

新修正的《食品安全法》加大了对食品安全问题社会共治的重视，提倡政府、生产者、经营者、消费者、协会、媒体等都加入到食品安全预防的行列中来。相较食品安全立法完善的邻国日本，我国对于食品安全方面立法仍不足以维护国内的食品安全。食品安全问题的症结在生产者、经营者，生产者、经营者的主体是企业，诱发企业不顾食品安全生产的动机在于利益。要治理食品安全问题，重点在企业，除了加大惩罚力度进行威慑，让问题企业从食品安全事件中从此一蹶不振、警醒同行外，更重要的是找到突破行业默契的突破口。这个突破口最适宜从企业内部开始，让“吹哨人”制度得以建立，目的不在于打破企业内部的信任感，而是筑起国民对国内食品安全的信任感。国内各省市建立的食品安全有奖举报制度还过于粗糙，并且尚缺乏专门以内部员工为对象的奖励、保护规定，难以更有效地激励企业内部员工进行举报。在食品安全问题面前，没有人可以独善其身，因此，我们不能仅仅寄希望于企业道德的提升来保障我们的食品安全，我们需要更为细致的法律保障来激励内部举报人、规制企业生产行为。