从村规民约看我国乡村组织振兴发展路径

□崔新群

[内容提要]农村改革是我国改革的起点，乡村振兴是我国发展的源头。在乡村振兴战略的实施中，组织振兴处于高屋建瓴的地位，而村规民约的作用在组织振兴中逐渐凸显。但村规民约建设仍存在认识不足，流于形式，与道德界限模糊，与法律对抗抵触，缺乏惩戒措施等问题。将村规民约等乡村内生秩序纳入法治化道路，对深化村民自治制度的内涵，畅通基层治理体系，将村内规范与国家意志进行融合，完善乡村网格化管理有重要的现实意义。

基层社会的安定是国家安定的基础，是国家治理体系和治理能力现代化的重要表现，国家发展和乡村振兴，既要实现纵向中央到地方的畅通，又要实现横向村与村的畅通，基层乡村作为国家治理能力现代化的重要一环，作用举足轻重。

现代治理模式的建构，需要与之契合的制度补充。我国从西周时期就奉行王权止于县政，村内实行长老制和乡里制，由有名望的家族、长者进行治理，传统的“身正为范”如今演化为村规民约，村级管理的重要载体并未改变。

延续村规民约传统与现代村民自治相结合，是村民表达共同利益诉求必不可少的制度安排，符合新形势下乡村治理的要求，但目前村民自治和村规民约的权威性在一定程度上受到了挑战，随着村内权力的不断减少，村规民约的约束力也逐渐式微，在国家权力与地方权力的斗争中，这种此消彼长司空见惯，但如何让已经越来越形式化、趋同化、空泛化的村规民约在乡村组织振兴中发挥其应有之义[1]，是一个时代命题，是提高村民的自治能力与水平，从而实现乡村的有序发展的基本路径。

一、组织振兴中村规民约发展的现实困境

村规民约对于乡村组织发展意义重大。几千年的乡村“自治”式发展使得村民在很大程度上对行政命令等存在高度的逆反心理和天然的排斥心理[2]，但对于通过集体决议的事情，往往由于人与人之间的乡村交往关系和内生秩序而变得更加有约束力，往往能得到村民的自觉遵守和监督保障。这是一种对自治和荣誉的捍卫。正如费孝通所言，乡土社会的信用并不是对契约的重视，而是发生于与彼此的熟悉和对其品质的可靠性。[3]

通过村民会议制定本村的村规民约，村委会用村规民约来约束村民的生活，依靠的是村民内心的内生道德，既符合千百年来我国王权止于县政的传统，又符合村民对于自治思想的内生渴望。

当村规民约和乡村内生秩序充分发挥其作用时，基层党组织要做的工作则简单的多。提供必要的协助和思想指引。[4]将国家意志注入到村规民约建设和内生秩序挖掘工作中去。做好内生秩序挖掘与现代法治规范之间的关系，对自治制度和村规民约的运行进行监督和规范。

但当村内的矛盾无法通过内生秩序和村规民约进行规范时，党组织则要发挥村民自治所不具有的向上传达矛盾的作用[5]，扎根基层的党组织，通过将萌芽状态的矛盾向上反映，可以有效地对矛盾进行预防和化解，也可以对矛盾适时作出预警和应对。

这样建立起来的顺畅的上下共通机制，既能增强党组织的权威性，也不会丧失村民自治的活力，是目前党组织振兴与村民自治的融合体现。对于通过乡村内生秩序、村规民约无法调和的矛盾，则也需要党组织进行上报和反映，对于无法内部疏导的犯罪行为可以重点预防，以免造成恶性事件。但目前村规民约的发展存在舆论约束效力减弱、合意成本上升、违规成本下降、规则传递受阻四个方面的困境。

(一)舆论约束效力减弱

村规民约作用范围通常限制在一个村庄或社区之内。费孝通认为，中国基层社会是乡土性的，乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会，常态生活是终老是乡。[6]

我国传统上村民活动空间有限，往往和村内的交往就是人际生活的全部，扎根在这个土壤中，人与人之间的关系往往被无限的放大，在这样一个闭塞的环境中，每个人的一言一行都会被无限地放大，村内的舆论会一次次传播[7]。将各家各户的新闻、趣闻一次次根植到每个村民的心中，并代代相传，在这样的一个环境下，每一个个体都会谨小慎微，用舆论抽象出来的准则和做法要求自己，遵守村内规范，维护个人的名誉，这种舆论，是一种时刻压在村民心中的压力，规范着村民的一言一行。而这种遵守感，也进一步强化了舆论的效果，这种舆论环境，是村规民约能够在村内起到重要作用的保障。

但是，随着改革开放和社会主义现代化建设的逐渐加快，村村通等交通枢纽的建设，村内不再是一个封闭的个体，而是成了与城市之间连接的重要地带，大量的农村人员进城，大量的人口涌入城市，有些城中村也出现了拆迁、改造等等工程。乡村的封闭性被打破，原先能够起到约束作用的舆论越来越经不住人口的流动，这种舆论约束只适合封闭的熟人社会，当社会节奏加快后，人与人之间变成陌生社会，当人人将时间投入到工厂而非家庭农业生产时，村民对于村内“八卦”不再感兴趣。经济收入成为村民更好的精神追求时，这一以熟人社会的舆论为导向建立的村规民约制度约束力大大下降。[8]由于农村人口的大量进城务工，在城内经济收入提高后可以举家搬迁，大部分人只在逢年过节才会回到乡村，村内舆论对其不痛不痒，随着交通的便利和工作机会的增多，农业不再是唯一的选择[9]。在这种情况下，当承受不住村内舆论时，很多人不是想着如何遵守，而是选择逃离，这种情况下，村规民约的约束力和内生秩序被大大破坏，其存在基础受到侵蚀和动摇。

(二)合意成本上升

当乡村社会的封闭性被打破，农民从土地中挣脱出来，不再受制于农业生产，其主动性、积极性、创造性大大提升。农村的资源不断被开发利用，农民之间的阶级差异开始出现，各种行业开始分化[10]。进城务工、做个体工商户、考试成为公职人员、成为农业大户、在村内从事小买卖等各行各业开始在农村孕育出来。村民之间的差距不断扩大，经济收入，文化水平，生活质量，利益诉求等都逐渐呈现出差异性，形成合意的成本大幅提升。

从社会因素来看，农村人口流出导致的农村空心化和农村人才流失是造成村干部人才继替出现问题的重要原因，而人才的流失使得村内有才学的人减少，村规民约制定产生困难。[11]从文化因素来看，传统社会中的“亲亲疏疏”和“优亲厚友”文化仍延续至今，是造成当前诸多村级治理问题的重要原因。集体资产和国家下乡资源的不公平分配经常会引发干群矛盾。目前我国大多数村规民约的制定遵循村委会或支部提出草拟、村民讨论提出修改意见、召开村民代表大会表决通过的形式。[12]这种形式固然能够极大降低合意成本，提高制定效率，但难以避免不能如实反映村民所需，甚至导致村委会强制推行政策而损害村民利益等问题的出现。而我国长期采用集中制进行治理，村内自由气氛较少，习惯于听从上级安排，对于自治缺乏经验，对于村内陋习的遵守，往往与社会主义核心价值观不符甚至公然抵触，这些是不能成为村规民约的，而大部分制度又与国家法律一脉相承，没有特别之处。

村内年轻人的利益诉求与老年人并不相同，各种新思潮的涌入使得村内的意见得不到统一，甚至出现一些无视组织、集体的道德缺失现象发生，有些村落集体成为“小偷村”、“卖血村”也是这种道德缺失所导致的。不同的利益诉求往往很难统一和满足，矛盾激化，而村内大姓对村务的把持更使得村内矛盾进一步激化。各种村干部奉行无为而治，不再做创新和努力，只求不出错，这样极大地制约了村内的特色发展，导致村规民约变成应付公事，变成雷同和泛化。[13]

(三)违规成本下降

村规民约作为一种行为规范，其产生和存续根源于村民共同的生活需要。在改革开放之前，违约成本较高。首先，因为村内活动比较密集，生产资料、生活资料有限，村内人员流动较少，家家户户都需要互相帮助，共同在恶劣的生存环境下维持基本的生计，如果遇到婚嫁、丧葬、盖房等事务，必须举全村之力，使用全村的人力、物力财力。因而，村规民约对于规范村民之间的行为有着重要的约束力，违约成本高昂，可能导致在村内无法立足，且村内主要是血缘关系的集合地，违约成本是与自己的直系亲属或近亲属发生矛盾，是村内矛盾也是血缘矛盾。对于村民而言，是十分难以承受的高昂代价。村民对传统规则的服膺、对周围村民的普遍信任等内生性因素构成村规民约权威的主要来源。

随着改革开放和村内经济的发展，传统的习俗逐渐遭到抛弃，人们的观念受市场经济影响较大，集体利益往往被拜金主义冲刷而被抛之脑后，个人主义、金钱至上的思想攻破人们的思想防线，村规民约由于遵守的成本较高，收益不足，逐渐被人们抛弃。而且，由于村规民约的惩戒功能主要依赖于舆论压力，虽然近年来增加了诸如罚款、减少福利待遇、通报批评、没收土地等直接或间接影响村民利益的制裁措施，但在实际执行过程中却难以落实，村规民约制度实际上遭到了搁置。[15]

村内的规范主要是通过村组织的复杂化运行来实现，而非通过传统的村规民约。村民自治制度实施之初，村级组织主要有村民委员会、村党支部和村民代表会议(或村民大会)，经过近20年的发展，如今增加了村务监督委员会、村民理财小组、村集体经济合作社等村级组织(村集体兴办的企业、社会组织暂不算在内)。村级组织议事流程也愈发规范，“四议两公开”等议事流程获得全国推广，各地区推出的流程规范措施不胜枚举。但是这些规范并不能在根本上解决村规民约的发展受到阻碍。

在现代乡村，违背村规民约对村民而言并不危险，对于村民而言，违背法律的成本才会更高，因而只有法律的规制对村民而言才是重要的，村规民约并不能约束村民的生活，村内的规范等并不能够约束传统的村内规范，村民自治理念和群众自治规范并不能对公民进行有效约束[16]，大部分情况下，村民设置的规范与传统习俗等和现代秩序并不能有效契合。村民的个人利益至上，公德心缺乏等现象较为普遍，惩罚措施的实施极易引起违规村民的强烈不满与反抗，成为矛盾爆发的导火线。

(四)规则传递受阻

传统的村内规范，往往是通过村内老人的言传身教进行传递，而非通过其他现代技术，村内长辈会将村内的传统，习俗等以经验、讲述等方式代代传递，形成家庭的家风、村内的村风，民约，所谓十里不同俗即这个道理。生活在村内的人，遵循着传统的风俗习惯，模仿长辈的生活准则和为人处世的道理，历经千年发展仍旧历久弥新[17]。如果出现问题，就会及时得到村内长老的纠正和改进，虽然没有明文规定，但是确实村内的至高无上的守则，融入到村民的生活中，浸染到村民的血液中，成为引以为傲的传统风俗。

但是随着经济的发展和农村现代化建设，如今社会发展日新月异，传统风俗早已不能适应现代社会的发展。国家的发展尚未找到一条可以遵循的道路，都是进行摸着石头过河式的探索，村内的发展更是如此，当传统风俗已经不能对现代生活进行指导时，村内老者相当于圣贤的道理，也就不再值得年轻人进行学习和效仿，他们引以为傲的精神财富变得不再被社会需要和小辈认同，社会地位下降[18]，反而是年轻人因为更早的接触到了信息社会，其才能和眼界得到了极大的扩展，掌握了村内的话语权。

因而各村的“村两委”如今往往由年轻人担任，但往往并不能得到年长者的认同，他们既要与时代抗争，也要与年长者的思想进行抗争，难度极大，因而纷纷外出务工，年长者又无法与时俱进，导致村内发展滞后，但是由于村干部待遇低、出路不明、工作难度大问题依然存在，村干部岗位难以吸引村庄内部有能力、有文化的青年人才，导致许多地区存在村干部“后继无人”问题。可以预见，随着全国城镇化加速和农村空心化问题愈发严重，农村人才流失将愈发严重，如何在村庄内部寻找到有能力、有公益心的青年人才充任村干部将是一项巨大的挑战。[19]而且，村内目前劳动力不足，进行村内村规民约建设难度极大，十分难以达成合意。

二、完善村规民约对乡村组织振兴意义重大

村规民约的完善和细化发展能够捋顺乡村振兴中应当具备的法治思维，将村规民约等乡村内生秩序纳入法治化道路。能够深化村民自治制度的内涵，丰富基层群众自治的底蕴，丰富基层治理体系。能够畅通基层治理体系，搭建自下而上的民意反映渠道和矛盾上浮机制，将村内规范与国家意志进行融合，完善乡村网络化管理的模式和方法。村规民约的完善对于乡村组织振兴而言，具有强化组织领导、实现德治法治相结合的重要意义。

(一)实现组织领导的强化

基层政治力量较为薄弱，基层党组织呈现组织力弱化的表现。村规民约的制定、运行正是国家上层意志深入基层与村内朴素道德传统相融合的产物，既能将国家意志下达乡村，也能对村内矛盾进行解决、疏导和及时上报，打通乡村治理的上下通路。提升村民政治素养，提高村民自治粘度。[20]村民通过积极引导，在组织带领下深入挖掘村内秩序传统、为村规民约的制定建言献策，使得村规民约起到村内规范的作用，形成内在约束力[21]，对提高村民政治意识和政治参与度，规范村内秩序，从而促进乡村振兴有序进行起到积极作用。

村规民约与基层党组织相结合是实现村规民约焕发新生的重要措施。村规民约所代表的延续千年的传统，是传统与现代的结合，应当由村组织牵头推动村规民约完善。在村长书记“一肩挑”的大背景下，激励党员发挥带头作用，鼓励群众积极做好村史、村志的收集编纂工作[22]，深入挖掘本村特色和内生秩序，做好村规民约的践行者和监督者。对于村规民约的起草、制定、通过都应当成为绝对力量的推动者，使村规民约起到村内权利义务的规范作用。村内事务实现网络化管理机制。通过村规民约的约束，使得村内矛盾能够及时发现，小事村内解决，大事及时上报，避免出现恶性事件，实现乡村有序运行，使得村规民约成为乡村政治治理的有效手段[23]，做到和而不同。

村内组织治理不是一朝一夕就能完成的工作，只有将村规民约与组织振兴结合起来，才能够实现村内的村民成组织、成体系。对于村规民约的遵守，必须有着详细的规范和制度构建，不能只依靠村民的自觉意识和道德观念，只有和目前村长书记“一肩挑”的政策结合，才能实现村长书记带头制定村规民约，党员干部带头发掘村规民约，乡贤积极推动村规民约的修改和完善[24]。在这种情况下，形成乡村的荣誉感，村民才能够自发的维护村内的荣誉，维护村规民约所带来的集体荣誉感，而这种荣誉感，是带来政策扶持，带来经济发展的一种途径，反过来又促进荣誉感的进一步加强。在这种情况下，村规民约就能够得到进一步的强化和细化[25]，真正成为能够促进乡村发展的强大推动力，能够以其自身力量推动目前乡村振兴的发展。

(二)实现德治与法治相结合

村规民约作为村内道德与法律的结合体，其约束力既表现为外在的惩罚，也表现为内在的谴责，这是农村内生秩序的表现形式，对村规民约的完善能够提升村级治理能力。[26]凸显乡村内生秩序的作用，推动乡村治理体系的完善。村民自治制度自实施以来效果并不显著，自治形式仍需进一步探索。

目前，村级组织与群众间关系普遍存在“群众不信任村干部，村干部不关心群众”的双向疏离问题。当前，大多数村级组织缺乏治理资源和治理积极性，无法为村庄提供良好公共服务，许多村级组织也逐步行政化，成为基层政府的“喉舌”和“腿脚”，无法及时、有效反馈和回应群众诉求，甚至有不少村干部滥用职权谋取私利，都会严重损害村级组织的权威性乃至合法性，造成群众对村级组织的不信任、不支持、不配合。反过来，缺乏治理资源和待遇保障的村干部也大多缺乏治理积极性，倾向于“无为而治”，甚至只关心谋取私利，而对群众诉求不理会、不反映、不回应。由此导致村级组织与群众间产生相互疏离状态。村级组织游离于乡村社会，不再与广大群众保持紧密联系，逐渐悬浮化，村级组织与群众间呈现出互不信任的淡漠状态，严重影响村级治理工作的开展，乡村良治目标难以实现。

村级组织与基层政府间关系亦呈现出失衡状态。随着村级管理制度的加速完善，村级组织加速向基层政府方倾斜。村级组织的“饭碗”完全端在基层政府手中，村干部工资纳入基层政府财政，基层政府成为村干部日常管理和工作考核的主体，此外，部分村级权力被上收到基层政府，如村社公章和集体资金由基层政府代管。[27]村干部“职业化”措施，在客观上既起到规范村级组织的作用，同时也使得村级组织(包括村民自治组织)在面对基层政府时愈发弱势，村干部越来越成为基层政府的“代理人”，按照基层政府的指挥棒行事，村庄利益诉求被放到其次，村民自治组织的村庄“当家人”角色逐渐淡化。

在这种情况下，用村规民约让村民的参政议政热情找到一个释放的出口，使得村内矛盾有一个途径可以得到合理的宣泄，对于村内矛盾的划界，“村两委”的关系，村民与“村两委”之间的矛盾都有着一个极大的舒缓效果，能够推动二者形成合力，共同促进村内事务决策的民主化。

三、促进村规民约与组织振兴相融合的经验

村规民约作为村内道德与法律的结合体，其约束力既表现为外在的惩罚，也表现为内在的谴责，这是农村内生秩序的表现形式，对村规民约的完善能够提升村级治理能力。主要的经验是提升民众对村规民约的心理认同、增强村规民约推行的群众基础、缩短民众与村规民约的认知距离和营造相互影响的良性群体氛围。

(一)提升民众对村规民约的心理认同

塑造共同经历，增强参与体验，提升民众对村规民约的心理认同。应当充分发挥老年人的夕阳红精神，将参与感和体验感融入到村规民约的制定中去，如在湖南宁乡县乐安村环境卫生村规民约中，制定了“由老人协会成员担任义务监督员、村民有责任义务对村保洁员提出建议和批评、鼓励村民为本村评比市‘环境卫生先进村’荣誉称号贡献力量”等规定[28]。增强了村民的参与感，极大增强了公民的集体意识和参与意识，增强了其主人翁的精神，实现了由规则的遵守者向规则的制定者转变，而这种转变，带来的是主动性和积极性的提升，是内生动力的发展。[29]

村规民约在群众中的认同感的来源，是其对村内文化和村内精神的确信，是一种文化自豪感和文化传承感，只有将这种自豪感、传承感与现代的农业发展和乡村振兴结合起来，让村内的村民参与到村内建设中去，让其深刻地感受到他们是村内发展的一员，才能促进村规民约的完善。

(二)增强村规民约推行的群众基础

村规民约的推行离不开“村两委”的支持，因此要规范村内组织力量，强化村内组织领导。基层政治力量较为薄弱，基层党组织呈现组织力弱化的表现。村规民约的制定、运行正是国家上层意志深入基层与村内朴素道德传统相融合的产物，既能将国家意志下达乡村，也能对村内矛盾进行解决、疏导和及时上报，打通乡村治理的上下通路。

村规民约的遵守离不了群众的关注和遵守，离开村民，村规民约就是一纸空文，是无源之水，无根之苗，是无法服务于村内政治生态环境，无法满足村民日益增长的物质和文化需求的[30]。因此村规民约的制定必须拥有坚定的群众支持，有着厚实的群众土壤。要加强“村两委”之间的信任关系，“村两委”与村民之间的信任以及村民之间的信任，只有将信任关系打通，将信任的脉络连接起来，村内的村规民约才能得到群众的拥护，村规民约的推行才能得到群众的支持。村规民约只有拥有坚定的群众基础才能在利益冲突逐渐加剧的乡村得以顺利推行，才能起到相互协商的作用[31]，村规民约才能真正体现群众的诉求。

(三)缩短民众与村规民约的认知距离

舆论传播对村民个体行为的约束保障了村规民约效用的发挥，传播工具的更新换代为村规民约的推行提供了新思路。村内的推广往往采用大喇叭的形式，但随着时代发展，这种推广方式已经远远落后于时代的潮流，不能够及时、准确、有效的传达村务。工欲善其事，必先利其器，随着村内外出务工人员的增多，采用大喇叭形式已经不能有效传达信息。随着互联网的普及和智能手机走入千家万户，以QQ、微信为代表的新型通讯工具也应当走进寻常百姓家，成为提升村民政治素养，提高村民自治粘度的新工具。村民通过积极引导，在组织带领下深入挖掘村内秩序传统，为村规民约的制定建言献策，使得村规民约起到村内规范的作用，形成内在约束力，对提高村民政治意识和政治参与度，规范村内秩序，从而促进乡村振兴有序进行起到积极作用。

(四)营造相互影响的良性群体氛围

中国社会是一个以血缘或亲缘关系为纽带的圈子社会。现存村落在形成初期大都是由具有血缘或亲缘关系的村民聚集而成，一个村子只有一到两个姓氏村民的现象至今仍旧十分普遍。[32]想要村规民约更好地起到作用，必须利用村内村民的心理，凸显乡村内生秩序的作用，才能推动乡村治理体系的完善。

虽然目前村内人口数量已经大不如从前，但瘦死的骆驼比马大，村内仍然是一个有着固定人际交往的熟人圈子，圈子中的村民仍然有着深深的乡土情结，是千千万万个普通中国人的代表。作为中国人，“爱面子”是一个非常重要的特点，作为规范村民生活的村规民约，一定要注意充分运用这一特点，如关于环境卫生评比中增添“示范户”“标准户”“加油户”的内容，实际上体现了利用村民爱面子的特点来引导村民行为的特点。每一次环境卫生评比结果会粘贴到各家各户门口[32]。“示范户”在村里人面前就会感觉特别有面子；“加油户”则会感觉非常没面子。同样，在遇到非常不配合村规民约的村民或是发生矛盾纠纷之时，熟人的力量便得到充分的运用。这种潜移默化的影响，会使得村民形成勇争上游的良好氛围，提升村规民约的约束力，对于村规民约的良性发展有着很大的好处。可见，巧用熟人关系来营造相互影响的良性群体氛围能够提升村规民约的执行效力。

四、结语

村规民约是我国千年乡村文化的传承，是村民表达需求和基层政府了解村民需求的窗口和媒介，村规民约是村内价值观的体现，也是村内特色的集中代表，是法律制度在乡村社会的重要补充，应当给予应有的尊重和重视。目前我国正处于乡村振兴的关键时期，组织振兴问题是乡村振兴的重点，将基层群众自治与村民自治相结合是基层组织振兴的重点。重塑村规民约在组织振兴中的内在含义和动力机制，是乡村组织振兴下村规民约发展的应有之义。