浅谈公益诉讼检察中听证制度之运用

刘东斌　王莲可

摘 要：为促进司法公开、推升检察公信力，2020年9月最高人民检察院颁布实施《人民检察院审查听证工作规定》。随后，最高人民检察院第八检察厅发布《关于做好公益诉讼案件办理中开展听证工作的通知》，在公益诉讼检察工作中全面推行听证制度。通过梳理检察听证制度的由来，剖析听证制度在公益诉讼检察工作中的独特功能和价值;梳理分析101份公益诉讼检察听证案例，总结听证适用的前提和六种具体适用情形。同时，对听证制度在公益诉讼检察工作中存在的公开程度不高、规范性有待加强等问题提出完善的对策。

关键词：公益诉讼 检察听证 适用情形 完善建议

听证是指国家机关（立法机关、司法机关、行政机关）在作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳，以保证决定的公平公正，其实质是听取利害关系人的意见。[1]随着我国民主法治制度的不断进步和完善，听证的价值日益凸显，并被广泛应用于立法、司法和行政领域。

2020年9月14日，最高人民检察院颁布实施《人民检察院审查听证工作规定》（以下简称《听证规定》），对检察听证制度进行了系统、规范地规定，成为“四大检察”办理案件的重要抓手。为充分履行法律监督职能，服务经济社会高质量发展，最高人民检察院于2021年4月制定下发的《“十四五”时期检察工作发展规划》中要求全面推开检察听证，坚持“应听证尽听证”。在公益诉讼检察领域，听证制度发挥了独特价值并逐渐受到重视，因此有必要对检察听证制度进行系统研究，并基于101份公益诉讼检察中的听证案例总结分析听证如何适用及其存在的问题，提出完善之策。

一、检察听证制度概述

（一）我国检察听证制度的确立

法学界普遍认为，听证最早起源于英美法系，英国普通法中的“自然公正原则”是听证制度最初的法理基础，而美国的“正当法律程序”则发展了这一理论基础。[2]具体来说，英国的“自然公正原则”是指英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权力时，要求他们公正行使权力的原则。[3]该原则又派生出两项基本规则，其中之一便是听证规则，即任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方的意见，每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利。[4]美国则在宪法中规定了正当法律程序的条款，要求行政机关在作出对当事人不利的决定时必须听取当事人的意见，当事人有要求听证的权利。随后，美国1946年制定的《联邦行政程序法》明确规定了行政机关的听证义务，此后听证制度被许多国家借鉴引入。

我国的听证制度最早确立于1996年的行政处罚法，这标志着我国民主法治迈出了重要的一步。行政处罚法第42条规定了行政处罚听证，即“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”1997年的《价格法》规定了价格听证制度，其中第23条规定“关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”2000年的《立法法》规定了立法听证，即第34条规定“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”，第58条规定“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。

相较立法听证、行政听证而言，我国的司法听证推行较晚。对检察听证而言多规定在司法解释层面，尚未规定在立法层面。一般学者认为最高人民检察院于1999年5月下发的《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》（已失效）建立了民事检察听证的雏形。其中第13条规定人民检察院在审查民事、行政案件时，可以根据案情或者当事人的申请听取当事人陈述;并在第14-20条规定了听取当事人意见的场所，听取当事人意见时可以分别或者同时听取，在听取当事人意见时，可以根据案情或者当事人的请求，邀请有关专家及与案件有关的人参加。2000年5月最高人民检察院下发的《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》（现已失效）规定了刑事申诉案件公开审查的方式主要以举行听证会形式进行，并且详细规定了听证会的组成人员及职责、听证会的准备和听证会程序，确立了刑事检察听证制度。2013年最高人民检察院通过的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第五章第二节第57-64条正式确立了民事检察听证制度，明确规定了相应的听证程序。2020年9月最高人民检察院下发《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《听证规定》），第一次对检察听证进行了系统规定，包括听证的适用范围、听证会参加人和听证会程序。

根据《听证规定》第2条，检察听证是指人民检察院对于符合条件的案件，组织召开听证会，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动。它包含四个方面的内容：（1）听证有一定的适用范围，不是所有的案件都必须进行听证，这个涉及听证必要性的问题，后面会进行论述;（2）听证要遵循法定的程序;（3）听证的目的是解决事实认定、法律适用和案件处理等方面的疑难复杂问题;（4）听证的核心是听取听证员和参加人的意见，通过公开听取意见保障司法公正，促进矛盾化解。

（二）我国检察听证制度的价值

检察听证作为新时代检察权运行的重要方式之一，在创新监督职能、促进公正、强化公开、保障当事人合法权益方面发挥了重要作用。

检察听证制度是检察机关主动转变办案理念，更好履行法律监督职能的制度创新。检察机关传统的办案方式是通过调取案卷、单方询问当事人的方式调查核实案件的事实和证据，此种方式自有程序高效的优点，但同时弊端也非常突出：检察机关主导整个案件审查的程序，缺乏外部有效监督和制约;当事人单方面参与甚至不参与的审查程序既不利于檢察机关全面客观地查明案件事实，影响法律监督职能的发挥，同时也剥夺了当事人在司法案件中的参与权和知情权。而具有公开性、程序性、抗辩性等自然属性的检察听证制度则很好地规避了传统办案方式的弊端。通过主动听取当事人以及听证员的意见达到兼听则明的效果，在听证中接受当事人等外部力量的监督制约，以开门办公的方式履行法律监督职能，提升检察公信力。

检察听证制度是落实阳光司法的重要举措，让公平正义看的见，提升检察公信力。公平正义不仅要实现，而且要以人民群众看得见的方式实现。党的十八大以来，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义是司法机关为之努力和奋斗的目标，探索并确立检察听证制度便是检察机关推进阳光司法的积极回应。检察听证将案件办理的过程公开化、透明化，以公开促公正、以公正赢公信。实行检察听证制度，一方面，有利于社会各界了解检察机关作出决定的依据和过程，增加检察工作的透明度，树立和维护检察机关公正执法、依法办案的形象。[5]另一方面，检察听证制度引入当事人以及社会公众参与案件的办理过程，增加了外部监督的力量，能够对检察机关的办案进行监督和制约，避免“暗箱操作”、权力腐败现象的发生，让公平正义在阳光下运行，提升检察机关的公信力。

检察听证制度为当事人充分参与司法办案搭建了沟通的平台，让当事人对案件处理结果更易接受。相较之前检察机关封闭办案的方式，检察听证为当事人参与案件办理打开了一扇大门，当事人可以对案件事实进行充分质证、抗辩，对检察机关拟作出的决定发表意见，在此过程中当事人的主体地位得到了充分尊重，能够在一定程度上消解当事人对案件的抵触和不满情绪。不仅如此，由于听证还具有开放性和社会性特征，通过社会主体的参与，借助相关专业力量和社会力量来释法说理，既促进当事人之间以及当事人与社会公众之间的理性交流和有效沟通，又增强检察监督的公信力，有助于当事人服判息诉，彻底解决其纷争。[6]

（三）公益诉讼检察听证制度的功能

从2017年民事诉讼法和行政诉讼法正式确立检察公益诉讼制度到现在不过四年时间。正如最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列所述，公益诉讼检察是一项崇高的政治责任、神圣的法定职责、美好的公益使命、创新的检察职能。[7]在传统的三大檢察中，检察机关在案件办理过程中的某个环节介入，或是进行批捕、提起公诉，或是提起抗诉，其法律监督职能具有局部性和事后性的特点。与之相反，公益诉讼检察职能则具有全局性和事先性，在线索发现、立案调查、审查起诉、提起诉讼、跟进监督等全过程参与其中，也正因为如此，检察听证制度在公益诉讼检察中发挥着独特的功能和作用。

公益诉讼检察听证有助于快速全面查清案件事实。公益诉讼案件侵害的是国家利益和不特定多数人的公共利益，案件较纯粹的私益之诉更为复杂，检察机关在办理公益诉讼案件时，传统的调查方式如查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料、询问案件当事人及证人、委托鉴定、咨询专业人员意见等是从不同的时间和空间维度分别进行的，检察机关虽主动出击调查案件事实，但是却并不高效，难以全面快速获取案件的全貌，其中的原因恐怕在于传统的调查方式奉行的是职权主义模式，当事人及相关人员处于被动的配合状态，并未积极参与其中，或许他们认为调查事实是检察机关的职责。而检察听证通过邀请听证员、案件当事人及其代理人、辩护人、第三人、相关办案人员、证人和鉴定人以及其他相关人员参与的方式能够充分调动各方主体的积极性进行充分的质证、抗辩，让检察机关在短时间内全面快速查明案件事实，从而为案件下一步处理打下坚实的基础。

公益诉讼检察听证有助于矛盾争议及时化解。检察听证在公益诉讼案件中作为矛盾争议化解的有效手段是其有别于其他检察听证最突出的特点。正如前面所述，公益诉讼案件涉及利益群体多、涉及面广、案情复杂、矛盾问题多，很多案件并非行政机关真的怠于履职而是力所不及，对公益侵害的救济存在诸多困难，如缺乏经费和人员支持、需要其他行政机关合力解决以及涉及人事调配，群众对案件处理认识有偏差容易诱发社会稳定风险等。检察机关通过听证的方式则能够快速找准问题的症结，促进矛盾争议的有效解决。[案例一]如河南省人民检察院郑州铁路运输分院督促保护孟州市林场冶戍林区黄河湿地、饮用水水源地行政公益诉讼案中存在两个矛盾：“飞地管辖”中“飞入地”和“飞出地”行政机关之间对整治责任存在责任分歧;养殖户对行政机关水源地集中整治工作认识不到位。为了化解以上两个矛盾，河南省人民检察院组织召开听证会听取两地行政机关对自身职责以及整治方案的意见，涉案养殖户代表说明情况和诉求，各方深入质证和答辩，由行政法学教授对政府职责释法说理，听证员在此基础上进行评议，最终两地政府客观认领各自责任，协同推进工作，养殖户代表对于整治工作表示理解和接受，愿意积极配合政府整改。

公益诉讼检察听证有助于提升检察办案的专业化水平。公益诉讼案件涉及的领域广、案涉问题专业程度高，尤其是在生态环境和资源保护、互联网信息侵害、文物和文化遗产保护等诸多领域涉及较强的专业技术问题，对于专攻司法办案的检察机关来说力有不逮。检察机关可以通过召开听证会向各领域专家学者借力，弥补专业领域的不足，提升检察办案的专业化水平。[案例二]如浙江省温州市鹿城区人民检察院督促保护不可移动文物行政公益诉讼案中，面对文物保护和民生需求之间的矛盾，鹿城区人民检察院组织召开听证会，组建一支由文博、建工、法律专家组成的听证员“专家团”，既为文物保护提供科学有效的解决措施，同时又兼顾居民日常出行需求，促进达成文物保护的社会共识。

公益诉讼检察听证有助于落实“谁执法谁普法”普法责任，增强人民群众的法治意识。党的十八届四中全会明确提出实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，是在新形势、新常态下对普法工作提出的新任务、新要求，也是深入开展法治宣传教育面临的新机遇、新挑战。检察机关作为司法机关，更应该成为该项普法责任的积极践行者，检察听证制度便成为其中的有效手段，其普法功能在公益诉讼检察中尤为突出。[案例三]如云南省西双版纳州检察院诉儿大、康二、二大、克师、土三非法占用林地环境民事公益诉讼案中，儿大、康二、二大、克师、土三擅自到西双版纳布龙州级自然保护区内开垦并种植茶树，考虑到很多群众对公益诉讼不太了解，对非法开垦的违法性和危害认识不到位，检察机关组织听证会邀请听证员和人大代表，并且通知地方政府组织附近村民旁听。办案检察官现场释法说理，以案释法，深入浅出地介绍生态保护及相关法律制度，旁听群众都表示以前不知道保护生态的重要，现在深刻认识到思想的错误，并为此次听证竖起了大拇指。此次听证会对当地群众上了一堂生动的环境保护法治课堂，增强其遵法守法的意识，避免因为不知法而违法。

二、公益诉讼检察中听证制度的运用

制度的生命力在于执行。一项好的制度要看其在实践中如何运用，尤其是当新确立的听证制度遇到新设立的公益诉讼检察职能，在实践中运行效果如何？笔者试图对各省上报的101份公益诉讼检察听证案例进行分析，以探究在公益诉讼检察中如何更好地运用检察听证。

（一）101份公益诉讼检察听证的基本情况

101份公益诉讼检察听证案例来自27个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团。从诉讼类型看，行政公益诉讼案件81件，占比80.2%;民事公益诉讼（含刑事附带民事公益诉讼）20件，占比19.8%，这也反映了行政公益诉讼中案件事实、矛盾问题较为突出，需要通过检察听证进行化解。从案件领域来看，生态环境和资源保护45件，占比44.6%;公共安全领域17件，占比16.8%;文化和文物保护8件，占比7.9%;其他领域31件，占比30.7%。从解决的问题来看，主要分为两类：行政公益诉讼主要解决行政机关履职问题（包括怠于履职、履职不清、履职困难）;民事公益诉讼（含刑事附带民事公益诉讼）主要解决社会公益是否得到完全修复以及是否需要提起诉讼的问题。从听证适用的阶段看，这101份听证案例均发生在立案后、起诉前的诉前阶段，其中先发出检察建议后举行听证的有14件，占13.9 %，主要解决怠于履职、履职不完全或者履职存在困难等问题;先举行听证后发出检察建议的26件，占25.7 %，主要是将听证作为调查手段明确责任主体、整改方案等;其他如整改效果听证、普法听证、履职对象听证等占60.4%。

（二）公益诉讼检察听证制度运用的前提：必要性论证

当前，最高人民检察院倡导全国检察机关在办理案件时“应听证尽听证”，最高人民检察院第八检察厅为此专门下发《关于做好公益诉讼案件办理中开展听证工作的通知》，要求各级检察机关进一步重视和做好公益诉讼案件办理中听证工作，切实保护公共利益，助推国家治理体系和治理能力现代化。各地检察机关积极落实检察听证举措，达到了以公开促公正贏公信的效果，据不完全统计，2020年全年共办理公益诉讼听证案件617件，2021年第一季度公益诉讼听证案件已达834件，全年可以预见同比增长4.4倍，公益诉讼检察中听证制度发展势头较快。

检察听证是最高人民检察院大力倡导和支持的创新做法，在检察听证工作取得良好效果的同时，也存在听证质量不高、听证举行的必要性不足导致宝贵的司法资源浪费的情况，毕竟组织检察听证需要耗费一定的人力、物力、财力，检察听证的滥用就是对司法资源的浪费，这与优化司法资源配置的要求背道而驰。笔者在梳理听证案例的过程中发现，有些地方的检察机关纯粹是为了听证而听证，组织听证的目的和要解决的问题不清晰，或者根本不需要通过听证就可解决的事项非要组织听证进行解决。[案例四]如甘肃省平凉市人民检察院督促整治快递行业公民个人信息保护行政公益诉讼听证案中，平凉市检察院在履职中发现辖区内快递企业在从事快递服务过程中缺乏安全有效的公民信息保护措施，存在个人隐私泄露安全隐患，平凉市邮政管理局作为快递监管单位，未全面履行监管职责，可能损害社会公共利益。平凉市检察院经过调查后确定平凉市邮政管理局对于辖区内的快递企业存在监管不到位的情形，也即存在行政违法性。在本案中，公益损害事实、行政机关及其违法性明确，检察机关通过磋商或直接制发检察建议的方式完全可以解决案件矛盾，不必组织检察听证，检察机关组织听证反而有为了听证而听证的嫌疑。

之所以出现上述情况，究其原因一方面目前《听证规定》中只规定了听证启动的两种方式：检察机关依职权和当事人依申请，并未明确规定听证的审批程序，导致听证启动缺乏监督制约机制;另一方面个别单位为了完成上级的听证任务办凑数案，专门找案情简单、争议较小、无听证必要的案件举行听证，使听证流于形式没有发挥出应有的价值，造成司法资源的浪费。

因此，为使听证制度的价值得以充分彰显，同时达到优化司法资源配置的目的，各地各级公益诉讼检察部门内部有必要建立听证必要性审查制度，承办案件检察官决定听证的，由其向公益诉讼部门负责人或者检委会等相关部门提出听证申请，明确说明组织听证的目的和必要性，对听证进行风险评估。从源头治理的角度，要尽快完善《听证规定》的内容，从制度层面规定听证启动的审查机制，例如可以规定由检察长批准是否组织听证，可以有效减少无效听证的发生。

（三）公益诉讼检察听证的适用情形

《听证规定》第4条明确了检察听证适用的范围和适用情形，在公益诉讼案件中，当检察机关在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见时可以召开听证会。该条明确规定了事实认定、法律适用、案件处理、有重大社会影响四种适用情形，笔者基于101份公益诉讼检察听证案件的梳理分析，将上述四种情形细分为以下七种情形。

1.事实调查听证。此种情形下，检察听证作为一种调查手段对案件事实进行全面的调查了解，如国家或社会公共利益是否受到损害、受到损害的程度;负有监管职责的行政机关及其法定职责;民事侵权行为人的基本情况以及实施侵权行为的过程等。

2.履职听证（履职不清、履职困难）。此类听证在行政公益诉讼中是比较常见的，主要是对被监督对象-行政机关的履职情况公开听证，以明确被监督的对象、行政机关各自的职责、解决行政机关在履职中的客观困难。

具体包括两种情况：一是当行政机关的职责不清晰，检察机关无法确定被监督的对象时，可以通过检察听证明确被监督的对象。[案例五]如重庆市两江地区人民检察院督促整治广阳岛片区截污管网溢流污染环境行政公益诉讼案中，根据相关规定及编办文件，重庆经开区管委会负有开发区直管区内的生态环境、基础设施和公共设施管理职责。但因重庆经开区机构改革尚未完成，具体承担生态环境监管职责的机构尚未正式组建，而原承担排水、管网建设管理职责的重庆经开区市政环卫绿化管理处（以下简称“市政管理处”）将被改制为重庆经开区建设服务中心（公益性事业单位）。由于重庆经开区处于机构改革过渡期、监管职责分散导致监督对象难以确定，检察机关以公开听证的方式公开审查以明确监督对象。二是社会公益修复涉及多家行政机关，单独一家行政机关履职存在困难，需要合力解决问题时，检察机关可以组织召开听证会，协调多方力量形成整改合力，推动公益修复顺利完成。再如，[案例六]四川省广元市利州区人民检察院督促整治占用国有土地自然资源局等部门不依法履行职责行政公益诉讼公开听证案中，违法占用国有存量土地以及公共人行通道、盲道、消防通道等公共用地设置停车泊位涉及主管部门较多，如自然资源局、城管局、市发改革委等，停车位的整改难度比较大，单靠一家行政机关很难完成。为解决行政机关履职中存在的困难，检察机关召开听证会协调上述职能部门各司其职、相互协作，共同制定整治方案，推动解决“停车难”“停车乱”问题，确保国有土地得以有效利用，提升人民群众的幸福感。

3.法律适用听证。在公益诉讼检察中，当检察机关和行政机关对于执行法律法规政策存在争议，需要进行释法说理时，检察机关可以通过召开听证会的方式充分听取行政机关、听证员等意见，以明确法律适用问题。[案例七]如新疆维吾尔族自治区阿勒泰地区布尔津县人民检察院督促收缴水土保持费行政公益诉讼案中，检察机关认为根据《中华人民共和国水土保持法》《水土保持补偿费征收使用管理办法》的规定，从事烧制砖、瓦、瓷等生产建设活动的单位和个人，在缴纳水资源费的同时还应当缴纳水土保持补偿费;而县水利局表示水资源费、水土保持补偿费两者择一收取即可。为了让县水利局正确适用法律、认清法定职责，检察机关决定召开公开听证会，在听证会中检察机关对水资源费和水土保持补偿费收取的依据进行了充分释法说理，同时保证行政机关充分表达意见，听证员就案件事实、法律适用现场提问，发表听证意见，共同解决认识不一致问题，确保案件得到正确的处理。

4.专业疑难问题听证。公益诉讼检察工作中涉及较多专业性较强的疑难复杂问题，尤其是在生态环境和资源保护、食品药品安全、文物和文化遗产保护、互联网信息安全等领域尤为突出，检察机关受专业所限，需要借助“专业外脑”的力量对问题进行科学合理的评估和决策。[案例八]如在浙江省温州市鹿城区人民检察院督促保护不可移动文物行政公益诉讼案中，针对古桥保护涉及多学科、专业性强的特点，检察机关确定了由文博、建工、法律专家组成的听证员“专家团”，为科学评议听证事项奠定了基础，解决了文物保护与民生需求之间的矛盾。

5.整改方案（成效）听证。检察机关发出检察建议后，行政机关是否履职、履职效果如何、国家利益和社会公共利益是否得到有效保护是决定检察机关是否提起诉讼的关键。运用听证方式对行政机关的整改方案是否科学合理、整改成效是否达到要求进行充分论证，既是实事求是地对行政机关的工作有效监督的方式，又是避免滥诉、节省司法资源的重要手段。值得说明的是，对于整改成效的听证，不仅可以听取相关专家的意见以保证检察听证的科学性，还可以听取社会公共利益受到侵害所涉及的不特定主体代表、公益受损地的基层组织和群众的意见以保证检察听证的人民性。[案例九]如在山东省青岛市崂山区人民检察院督促大河东湿地生态修复行政公益诉讼案中，为评估大河东生态修复效果，是否实现生态修复目的，青岛市检察院组织听证会。在听证会上湿地专家、人民监督员分别就围堰高程、水系循环、湖心岛高度、绿植维护等问题进行提问，行政机关逐一进行答复。经听证查明，行政机关共投资4200余万元，对河道以及全部的废弃养虾池进行了清淤，增设涵洞8个，打通了水系，实现了水流在虾池、河道与涵洞之间的流动。补种的水草已初步连片，已有鱼虾再次孵化。湿地生态得到明显改善，周边群众居住环境得到优化。青岛市检察院在充分听取各方意见后，根据已经查明的事实、证据和有关法律规定，认为被建议单位已经初步履行了保护湿地的职责，当场对本案作出终结审查的决定。

6.普法宣传听证。公益诉讼案件涉及不特定多数公众的利益，对于其中涉众型、新类型或有重大社会影响的案件，检察机关通过组织召开听证的方式以扩大公益诉讼办案的警示、教育、宣传、引导作用，同时也是落实“谁执法，谁普法”责任的生动实践。[案例十]如湖南省平江县人民检察院诉张某某等人非法捕捞水产品破坏生态资源刑事附带民事公益诉讼系列案中，张某某等六人虽然非法捕捞的获物不多、价值小，但是鉴于此类案件在该县梅仙镇沿江地区多发。为了更好地实现惩罚和教育并重的效果，引导社会公众自觉保护生态环境，检察机关组织召开听证会，邀请河长办、水产中心、森林公安局、当地政府、新闻媒体代表及人大代表、政协委员、特约检察员、律师代表、当地民众500余人参加听证会，筑实听证基础。听证会结束后，旁听群众均表示通过此次听证和放流活动，了解了相关法律知识，对检察机关以听证方式促生态修复拍手称赞。

三、当前公益诉讼检察中听证制度存在的问题

（一）听证活动的公开程度有待提高

根據《听证规定》第19条的规定，公开听证的案件，公民可以申请旁听，人民检察院可以邀请媒体旁听。在实践中，听证活动普遍存在公开性不高、影响力不足的问题。一是听证活动事先公开的很少。听证参与人除了听证员和当事人之外，普通群众知晓和参与听证的甚少。在101例听证案例中，仅有15件通过微信公众号发布公告或者其他通知方式邀请群众参与听证，占比仅约为 14.9%;其余大部分案件均是检察机关事先拟定听证参与人名单进行“点对点”通知，未通过微信公众号等互联网平台公开发布听证公告，普通群众并不知晓并且没有参与听证的渠道。二是听证活动公开直播的不多。根据《听证规定》第19条的规定，人民检察院可以通过中国听证网和其他公共媒体，对听证会进行图文、音频、视频直播或者录播。直播听证的方式可以让检察听证信息化、公开化、透明化，增强检察听证的公信力，扩大检察听证的影响力。实践中，在101例听证案例中，直播听证仅有3件，仅占3%，占比是非常低的，由此可见，直播听证的利用率并不高。

（二）听证程序的规范性有待加强

检察听证应当在规定的场所按照规定的程序进行才能彰显听证的严肃性、司法的权威性，但是在实践中，听证活动的规范性不容乐观。例如，有的听证会未在听证前3日内告知听证会参加人听证的案由，导致听证员不能事先对案件中涉及的法律等专业问题深入研究，只能在听证会现场有限的时间作出判断;有的听证会的名称标识、桌椅摆放、席位设置等没有严格按照《人民检察院检察听证室设置规范》操作，不够规范;有的会前未宣布会议纪律，影响听证会场严肃性等等。

（三）听证场所的硬件设施有待改善

公开听证是检察机关履行法律监督职能的重要业务活动，应当在庄重、规范的听证场所进行。[8]实践中，各地检察机关举行听证活动的场所往往比较简陋，有的由会议室临时搭建布置，有的地方因场地匮乏、设备落后，不具备检察听证直播的条件，录像工作需外包给电视台，听证成本较高且影响听证的效果。由此可见，听证场所的硬件设施是目前检察听证中的一项短板弱项，直接影响听证效果。

（四）听证制度的完备性有待完善

虽然《听证规定》相比之前有了很大进步，是对检察机关“四大检察”业务中适用听证进行了集中统一规定，改变了过去分散式立法的情形。但是《听证规定》中的内容大多是原则性规定，缺乏具体的可操作性，在实践中各地理解把握尚不统一。比如听证员为三至七人，那么二人或者六人是否可以，还是必须是单数？出现听证员需要回避的情形怎么办？听证员参与听证活动的经费尚不明确，损害听证员参与的积极性，尤其是在基层，很多听证员轮番被邀请参与听证却无经费保障，使他们不愿参与听证。公开听证的公告格式、公告形式、公告时间、公告范围等具体该如何操作？听证会上评议意见被采纳的占比是超过二分之一还是三分之二？当事人拒不参加听证或者在听证会上扰乱听证秩序、中途退场该如何处理？听证笔录的法律效力如何，是否可作为证据使用？此外，公益诉讼检察与其他检察业务相比，有其自身独特程序特点，从线索评估到立案、诉前程序、提起诉讼、判决执行、跟进监督包含多个办案环节，听证究竟在哪些环节可以进行，实践中理解把握不一。

四、完善公益诉讼检察听证制度的几点建议

以上主要结合《听证规定》并基于检察听证案件，分析总结了检察听证具体适用的情形及实践中存在的问题，针对其中存在的问题，有必要进一步完善，让听证制度在公益诉讼检察中发挥最大价值。

（一）加大听证活动的公开度，扩大公益诉讼检察听证的影响力

公开是司法活动最本质的属性和原则之一，检察听证也应充分践行这一司法理念，让更多的群众参与到听证中，不仅能扩大公益诉讼检察听证的影响力，还能广聚民智、发挥人民群众的监督作用。

一方面，检察机关在举行公开听证前，可以在官方网站、微信公众号、社区张贴告示的方式告知听证的具体事由、听证时间与地点，让热心公益以及和公益损失密切相关的人民群众参与其中，听取民意。如案例八浙江省温州市鹿城区人民检察院督促保护不可移动文物行政公益诉讼案中，公众可通过鹿城区人民检察院在微信公众号平台发布的公告申请旁听，检察机关邀请寺前桥属地村民代表作为利害关系人参与听证，听取利害相关的群众的意见，确保整改方案的科学有效。另一方面，在举行公开听证时，对于社会影响大、具有典型示范意义的案件，可以在检察听证网或其他公共媒体上采取直播听证，自觉接受人民群众的监督，增强检察听证的公信力和影响力。

（二）提升听证活动的规范性，彰显公益诉讼检察听证的权威性

听证活动的规范有序进行能够增强检察权的权威性和公信力，反之则起到削弱作用。听证活动的规范性一方面有赖于《听证规定》等配套规则的不断细化和完善，为基层检察院开展听证活动指明方向;另一方面上级检察机关还应加大听证工作的督导力度，督导的方式可以是适时发布听证典型案例作为工作参考，还应该加强听证工作的考核（包括是否存在滥用听证、听证程序是否规范、听证效果的跟进监督等），以及时了解基层检察院开展听证工作的情况，对于出現的问题督促及时予以更正，不断提升听证质效。案例五重庆市两江地区人民检察院督促整治广阳岛片区截污管网溢流污染环境行政公益诉讼案中，检察机关制作公开听证报告，提前三日送达听证员，介绍案件事实与相关证据，列明需要解决的问题及相关法律规定，检察机关通过将听证工作做实做细，确保听证意见的科学性、完备性和专业性。

（三）加强听证场所建设，以优质的硬件环境助力提升听证效果

各地检察院要严格按照《人民检察院检察听证室设置规范》要求建设听证室，统一规范听证室的名称标识、桌椅摆放、席位设置、听录设备、视频监控、配套设施等，力争实现听证室在各级检察院全覆盖。另外，还应加强检察人员运用直播听证的技术培训，提高直播听证的利用率，让信息化为检察听证插上翅膀，以优质的硬件环境助力提升听证效果。

（四）完善公益诉讼检察听证制度，为检察听证的高质量发展提供有力保障

《听证规定》等听证制度是听证活动开展的基本遵循，与此同时，听证实践反哺听证制度的不断完善。通过听证案例梳理不难发现，听证制度在实践中还存在一些问题需要更加完善和细化，使之更加具有可操作性。为解决好听证过程中遇到的困难和问题，亟需研究制定公益诉讼听证工作实施细则，对公益诉讼听证介入环节、听证员范围、公告程序、评议意见采纳以及后续跟进监督等程序性问题予以明确，进一步提升公益诉讼听证规范化水平。据了解，最高人民检察院目前正在研究制定公益诉讼听证工作实施细则，希望细则能够尽快颁布实施，助推公益诉讼检察听证工作高质量发展。