产教融合：运行机理、实施困境与对策建议

摘要：以产教融合的意蕴解读为逻辑起点，揭示了生产领域与专业定向教育之间的胎联、互动、供需关系，分析了产教融合对教育改革与深化、产业的转型与升级发展的促进意义，并结合当下产教融合中遇到的管理、平台、行动等障碍问题，提出了制度、平台、机制与改革应对建议。

关键词：产教融合;运行机理;问题与对策

中图分类号：G710 文献标志码：A 文章编号：1673-9094-（2021）09C-0003-05

一、产教融合的意蕴及其机理与意义分析

（一）产教融合的意蕴解析

从词组构成看，“产教融合”是一个主谓词组。“产教”是产业与教育的简缩语，“融合”是指“熔成或如熔化那样融成一体”。就词组含义看，“产教融合”是指产业与教育在发展中要“融成一体”。据百度百科，产教融合是指职业学校根据所设专业，积极开办专业产业，把产业与教学密切结合，相互支持，相互促进，把学校办成集人才培养、科学研究、科技服务为一体的产业性经营实体，形成学校与企业浑然一体的办学模式。显然，这是从“教育”的角度诠释词组意义的，而且这里的“教”专指“职业教育”。

从词语演变看，“产教融合”作为一个词组“正式”进入政府文件的时间并不长。2011年，教育部在《关于加快发展面向农村的职业教育的意见》中首次提出“促进产教深度合作”的要求。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”。此后，“产教融合”成为国家制度政策文件和社会媒体使用的一个“常用词”。2017年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）出台之后，“产教融合”成为全社会关注的焦点和使用频率较高的“热词”。“产教融合”不单单指向“职业教育”，也包括“高等教育”。由此可见，探索建设以产教深度融合為导向的办学模式已经成为我国“专业定向教育”改革发展的根本目标。

（二）产教融合的机理分析

“产教”之间的关联机理决定了“产业”与“教育”必须“融合”。从“产教”因素以及因素关系看，“产业”与“教育”具有以下关系。

1.“产教”间的“胎联关系”是产教融合的“共生”基础。从教育的起源看，教育脱胎于生产实践，尤其是人类早期的教育更是与生产紧密结合并融为一体的经验教育。尽管后来教育与生产相分离并成为上层意识形态的重要组成部分，但教育的主要内容仍然来自生活世界和生产领域。由此可见，“教育”肇始之初与“产业”间形成的“胎联式”关系为“产教融合”奠定了天然的共生基础。

2.“产教”间的“互动关系”是产教融合的“协同”基础。经济是教育发展的物质基础，经济水平制约着教育的发展规模和速度，经济结构制约着教育结构。因而，教育发展必须遵循“适应经济”的发展规律。当然，教育对经济同样具有反作用。主要表现为：一是教育“反映”经济发展的水平。这种反映是“跟踪式”的反映，当然，有时也会出现“滞后”现象。二是教育“引领”经济社会的发展。作为一种从经济领域分离出来的“业态”，教育作为人类社会的精神活动，会在“演绎思维”中形成对经济社会发展具有“前瞻性”的指导理论，从而“引领”经济社会沿着一定的方向，选择适合方式“转型、升级”发展。

3.“产教”间的“供需关系”是产教融合的“动力”基础。从马斯洛的需要理论看，个体的需要是社会“供需关系”的基础。涂尔干在《社会分工论》中指出，分工使得“每个机构都有自己特殊的职能，……它们相互协调，相互隶属，共同结合成为一个机构，并与有机体其它机构相互进行制约”[1]。正因为如此，当社会生产高度专门化、专业化之后，“产教”之间的“供需关系”就集中表现在“技术与掌握技术的人”的数量上的“供需平衡”和质量上的“适切性”。丹尼尔·贝尔在《后工业社会来临》中更是指出，“专业与技术人员阶级处于主导地位”[2]。由此可见，“产教”中围绕“技术技能型人才”的供需关系就表现得更为密切、更为迫切。

（三）产教融合的意义揭示

1.实施产教融合是推动职业教育和高等教育深化改革的需要。实施专业定向教育的职业教育与高等教育，在办学过程中遭到质疑和诟病的痛点之一，就是职教办学与生产领域的要求脱节。表现在宏观上是学校专业结构与产业结构吻合度不够;中观上是专业建设与产业需要的协同性不够;微观上是教学内容与生产技术的对接不够。整体上表现为，职校所培养的学生岗位适应性不强。实践也已证明，没有企业参与的职教就不能算是现代职教，也不能算是优质教育。推进产教融合，可以促进人才培养与产业需求对接，有针对性地培养高素质的技术技能型人才。

2.实施产教融合是调动产业要素参与职业教育和高等教育发展的需要。长期以来，职业教育与高等教育对产业领域参与发展的呼唤始终得不到有效回应，总是“一头冷一头热”。因此，必须彻底改变“人才培养供给侧和产业需求侧在结构、质量、水平上还不能完全适应”的“两张皮”现状，以便推动人才培养供给侧和产业需求侧结构要素的全方位融合[3]。由于企业是生产领域的主体，《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4号）在“产教融合”的基础上，再次明确“产教融合、校企合作”是当前职业教育改革的主旋律。

3.实施产教融合是增强职业教育和高等教育对经济发展和产业升级贡献度的需要。《关于深化产教融合的若干意见》明确提出，推进产教融合，除了全面提高教育质量外，对扩大创业就业、推进经济转型升级、培育经济发展新动能等也具有重要意义，从而进一步强化了职业教育与高等教育的“经济效能”，以此提高技术技能型人才培养的有效性和对经济发展的智力支持能力。

二、产教融合推进中存在的突出问题

（一）产教融合格局的政府统筹不够

推动生产领域与教育领域“分界合作”到“跨界一体”，除了产教间基于胎联、互动、供需关系基础上形成的内生引力外，还需要外部行政的“统筹”驱动。当前，学校作为职业教育与高等教育的办学主体，仅凭一校之力，还难以在宏观层面、更深层次地推进产教融合格局的形成。即使是学校的主管部门（多数学校是教育部门主管），也难以协调与其他行业部门的关系。因此，必须通过不同行政区划的各级政府来推动产教融合的行政统筹，以便在区域发展、产业发展、城市建设和重大生产力布局中谋划产教融合的格局。

（二）产教融合双向对接的平台建设不够

产教融合主体间的信息互通，人才培养供给侧和产业需求侧间的要素融合，都需要“双向对接”平台。特别是国有资金“怕流失”、社会资本“难融入”的矛盾问题依旧突出，造成校企利益共同体构建的组织形式、运作方式、工作机制等的制度创新不够，国有资源与社会资本得以融合的平台亟待构建。

（三）产教融合主体的对接行动不够

校企是市场的主体，也是产教融合得以实现的行动主体。虽然《国家职业教育改革实施方案》中已经提出研制“教育型”企业认证制度，教育部职教所也制定了认证的具体办法。但是，能被认定为“教育型”企业的一般都是行业中的大型甚至是特大型龙头企业，而迫切需要合作也有合作意愿的中小型甚至小微企业则被排斥在外。此外，当前的校企合作，多数还停留在“企业要人和学校送人”的浅层合作，在实践中依然面临三大难题：一是如何使企业能够积极主动地参与校企合作，尚缺乏制度和法律制约;二是如何使校企合作切实深入到职业学校教学和科研领域，还缺乏具体的方案和监控制度;三是如何使校企双方在合作过程中受益，也缺乏具体的实施规则。以上主体身份的界定问题及深度融合的实践问题都亟待研究解决。

三、深入推进产教融合的对策建议

在产业加快转型升级、高技能人才需求增长、职校生源越来越紧缺的背景下，改变以往浅层合作、短期融合现状，推动产教融合高质量发展势在必行。

（一）建立产教融合协同制度及相关配套制度

基于产教融合是“跨界”合作，为了有效推进产教融合工作的有效实施，一是必须在国家层面建立产教融合的相关法律法规。2017年国务院办公厅印发的《关于深化产教融合的若干意见》为产教融合的实施提供了法律依据。2018年教育部等六部门印发《职业学校校企合作促进办法》则为校企合作提供了制度保障。2019年国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》对“产教融合、校企合作、工学结合”作出具体部署。各地各部门要迅速在上位政策文件指导下，立足省情、区域情和职业院校情，制定促进产教融合发展的实施意见、促进条例、管理办法和行动方案等，以“渐进式改革”姿态推动“产教”向深度融合发展。二是要建立产教融合工作的协调管理制度。要参照“国务院职业教育工作部际联席会议制度”，各地各级政府都要建立协同推进产教融合的管理体制，以确保产教融合工作的顺利推进。三是要建立产教融合相关的配套制度。当前要着力建好产教融合型企业的认证制度，确保产教融合的“企业”主体地位与责任，同时要按规定落实相关税收政策。

（二）建立产教融合的多种协作平台

国家职教产教融合制度出台之前，中国职教产教融合的实践就已经呈现出具有活力的多种合作形式。一是构建不同主体主导的平台。学校主导，引企驻校;企业主导，引校进企;校企共治，校企一体。二是构建以不同要素为纽带的协作方式。要从校企双方的人员、资金、技术、设备等合作要素出发，依据契约关系构建校企人员相互兼职的合作方式，资金投入、资助设备的支持方式及利益共赢的互助方式。三是构建不同利益诉求的实践形式。如以职校育人价值为追求的“合作办班”等形式、以企业价值为追求的“订单培养”等形式、以校企多种利益为诉求的面向社会的“职教培训”等形式。

（三）建立产教融合的运行机制

运行机制是产教融合工作的主体机制，也是各要素有效运作的推动机制。一要建立工作机制。设立专门机构，配备相关人员，明确管理职责，明晰工作流程，制定工作制度，确保有专门机构负责产教融合的决策、执行、监督。二要建立利益交换机制。交换机制分为两种，一种是产教融合主体通过签订协议“直接”实现利益的互换，另一种是产教融合主体通过签订协议建立股份制的教育型企业来实现成本投入和利益分享。三要建立激励机制。要发挥政府在产教融合中的统筹协调管理的责任，《国家职业教育改革实施方案》确立了“对进入目录的产教融合型企业给予‘金融+财政+土地+信用的组合式激励”，而这些激励政策的落地还需要各部门协调推进。事实上，有不少地方政府对于已经开展校企融合的职校与企业都有相关的考核激励办法。当前要在各地已有经验的基础上，做好国家层面的顶层制度设计，以国家试点带动地方发展，同时引导地方结合实际出台具体的考核激励办法。

（四）推动产教融合混合所有制改革

《关于深化产教融合的若干意见》明确提出，“鼓励有条件的地区探索推进职业学校股份制、混合所有制改革”。由此可见，当职业院校面向社会、面向市场、面向生产领域开展深度融合，其办学行为就已经超越公益性的办学行为，而具有参与市场竞争的“逐利”特征。当前，职教股份制、混合所有制改革尚处在探索阶段，在观念、目标、制度上仍有障碍需要突破。

一是职教混合所有制改革深化了产教融合。多年来的校企合作实践表明，没有职教多种所有制改革，就难以推进校企的深度合作。因此，新时代推进职教的产教融合，既是职教深化改革，以更好的方式、更高的水平、更强的能力服务产业发展的必然要求，也是发挥企业参与职教发展主体责任，通过多种方式、各种要素参与职教发展的重要举措。然而，在职教改革过程中，财政支持下的职业院校不愿、不想也不敢面向市场，按照《中华人民共和国民办教育促进法》第二条规定，“非国家财政性经费”才可以“面向社会举办学校及其他教育机构的活动”。由此可见，与经济社会联系最为直接、最为密切的职教，虽然有着与企业“天然的”“共生的”合作基础，企业也有“单向性”参与职教多种所有制改革的需求，但是公办职业院校因制度限制存在客观上的“不能为”。因此，推進产教融合，就必须探索职教的多种所有制形式。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》虽然也明确提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与并享有相应权利”，但细化的、可操作的制度尚未出台，这也是目前制约产教“深度”融合的关键性制度障碍。

二是职教混合所有制改革要坚持双重目标。混合所有制改革是深化发展社会主义市场经济的必然要求和有力举措。当前，虽然“混合所有制经济”已经成为社会主义市场经济体制的基础，且“是协调社会多种利益关系，并使之‘和谐统一的产权组织形式”[4]，但在推进职教“混合所有制”改革的过程中，必须坚持职教混合所有制改革的“双重目标”，即教育的育人功能和经济功能的统一。将职教混合所有制引入职教领域，这既是职校与企业各自优势发挥与补充的需要，也是企业参与职教发展，实现育人目标的基础上兼顾企业经济目标的“合作双赢”。

三是要建立完善职教混合所有制。混合所有制改革发端于国有企业的改革。因此，有必要参照《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）做好职教混合所有制的建立。一是混合的行政准入。财政支持的职业院校与产教融合企业在进行混合所有制探索时，职业院校要依据相关法律法规制定方案后报同级国有资产监管机构批准，其他相关职能部门要加强对国有企业混合所有制改革的把关与指导，以便规范国有资产授权经营和产权交易等行为。这是混合所有制改革的前提与基础。二是突出产权构成。依据现代企业制度要求，明确公益性的职业院校与资本逐利的企业等不同性质主体的产权构成，并根据产权配比做好利益的分配。三是制定激励措施。根据教育部等六部委制定的《职业学校校企合作促进办法》有关“校企合作中，学校可从中获得智力、专利、教育、劳务等报酬，具体分配由学校按规定自行处理”的规定，进一步明确学校可从职教混合所有制试点项目收益中提取奖励性绩效，对在编在岗职工进行奖励，引导和鼓励职业院校以及相关人员积极投身试点。

参考文献：

[1]埃米尔·涂尔干，社会分工论[M].渠东，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2000：4.

[2]丹尼尔·贝尔，后工业社会的来临 [M].高铦，王宏周，魏章玲，等，译.南昌：江西人民出版社，2018：6.

[3]周凤华.建立产教融合型企业认证制度，推动职业院校和行业企业形成命运共同体[J].中国职业技术教育，2019（7）.

[4]汤吉军，张智远.国有企业双重目标下推进混合所有制改革[N].经济参考报，2018-11-29.

责任编辑：华轩

收稿日期：2021-05-31

作者简介：徐健，江苏省海安市教育體育局（江苏海安，226600）副科长，海安市教师发展中心职教教研员，中学高级教师，主要研究方向为职教管理与教学。