停建令对水利水电工程停建区域经济社会发展的影响研究

蔡 芳，姜 维，白呈富，胡 涛

（长江勘测规划设计研究有限责任公司，武汉430071）

在中国经济社会发展进入新时代，以人民中心的发展理念不断强化的时代背景下，目前国内一些水利水电工程项目，尤其是新建水库项目因环境保护、政策调整、投资等原因而暂缓建设或未能在短期内通过行政审批或核准，导致停建令执行时间过长［1］，如重庆长江小南海水电站因环保问题无法通过核准暂停至今，停建令已执行8年；云南嘎洒江一级水电站因建设威胁国家一级保护动物的栖息地而暂停施工，停建令已执行6年；金沙江白鹤滩水利水电工程于2011年发布停建令，2017年才开工建设，停建令执行长达6年；湖北新集水利水电枢纽工程于2008年发布停建令，至今仍然未开始动迁，停建令执行长达12年。

停建令即省级人民政府发布的禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口通告，执行期间，停建区域内不得新增建设项目和迁入人口，不得新建、改建、扩建项目，不得开发土地和新建房屋及其他设施，不得栽种各种多年生经济作物和林木［2］。停建令是实现不动产确权计量和减少、化解矛盾的重要依据，对治理那些在工程建设中出现的机会投资者是非常有益的［3］。但停建令执行时间过长，致使停建区域长期处于冻结状态［4］，会给当地居民生产生活带来不便，如居民房屋老旧、居住环境较差，土地开发受限、无法长期流转，特色或高效农业无法推广，交通、供水、污水处理等基础设施无法改善，在一定程度上限制了停建区域经济社会的全面发展，由此引起了较多社会矛盾，也带来了社会稳定风险。因此，需要对此类问题进行深入研究和处理，为停建令后水利水电工程延期建设或暂缓建设等后续问题处理提供决策参考。

1 研究思路

本文结合具体工程案例，借助移民安置独立评估方法［5，6］，建立起停建令对库区经济社会发展的影响分析评估体系［7］，在现场调查和数据统计分析的基础上，分指标对停建区域居民生产生活水平和经济社会发展状况进行定量定性评价，得出影响最突出的指标并提出处理影响的建议。

2 研究方法

（1）实证调查法。结合具体工程案例，开展资料收集和现场调查工作，了解停建区域现状问题，得到了大量宝贵的一手资料。

（2）统计分析法。对取得的大量评估数据，运用数据汇总、统计分组、相关分析、多元统计分析等方法，对评估指标进行计算、归纳，了解停建区域总体情况，得出有价值的趋势性结论。

（3）对比分析法。对评估取得的数据经统计分析后，通过对停建区域和正常发展区域各年度评估指标进行对比分析，包括纵向、横向对比，分析停建令对停建区域的影响情况。

（4）专家预测法。在有关评价指标选择及权重确定等工作中采用了德尔菲法或层次分析法等专家预测法

3 评价指标体系

为了科学化、系统化分析停建令对停建区域的影响，本文构建了影响分析评价指标体系。指标体系分为四级，主要包括一级指标（总体指标）、二级指标（目标指标）、三级指标（结构指标）、四级指标（单项指标）。影响分析评价指标体系详见表1。

表1 停建令对停建区域影响分析评价指标体系Tab.1 Analysis and evaluation index system for the impact of“suspension order”on the project area

为综合评价停建令对停建区域的影响情况，需对不同的分项评价指标根据其在总体指标中所具有的重要程度，给予不同的指标权重。本文采用德尔菲法和层次分析法对指标体系进行合理权重赋值，确定分项指标权重，详见表2。

表2 停建令对停建区域影响分析评价指标权重Tab.2 Weights of the evaluation indices for the impact of“suspension order”on the project area

4 某水电站停建令影响分析评价

4.1 某水利水电工程概况

某水利水电工程建设征地涉及4 个区，22 个镇（街）127 个行政村（社区），城集镇17 个建设征地涉及总人口45 367 人，各类房屋面积298 万m2。建设征地范围内土地总面积5.85 万亩。涉及个体工商户1 999 家，单位61 家。建设征地涉及企事业单位497 家，涉及铁路5.94 km，等级公路10.47 km，大中型桥梁22座，此外还涉及货运码头、客运码头（渡口）、高压输电线路、通信线路、广播电视线路、小型水利水电工程等专业项目。

该水利水电工程2012年发布停建通告，后因环保原因于2014年暂停前期工作，停建令一直执行至今，但项目暂缓后，各基层政府对停建令的执行力度不一致，近两年来不少停建区域已经出现土地开发和基础设施建设等突破建设情况。

4.2 生产生活水平影响分析评价

4.2.1 收入水平

水利水电工程项目停建区域因不能新增建设项目和开发土地，对停建区域居民最直接的影响之一是收入水平下降。为研究停建区域居民收入水平是否受到停建令影响，本文调查获取了2012-2016年停建区域城镇居民和农村居民人均可支配收入增长率，同时调查获取了邻近位置正常发展区域的城镇居民和农村居民人均可支配收入增长率，调查结果如图1 和图2 所示，由图可知2012-2014年停建区域人居可支配收入增长率低于正常发展区域，而2014年后停建区域人居可支配收入增长率与正常发展区域基本一致。这一发展趋势反映出，2012年停建令发布后停建区域居民收入水平受到明显影响，但是由于该水利水电工程于2014年开始暂缓建设，基层政府对该部分区域放开了土地开发和项目建设，故2014年后停建区域居民收入水平又赶上了正常发展区域。综上，停建令执行的严格与否直接影响停建区域居民的收入水平。

图1 城镇居民可支配收入增长率对比Fig.1 Comparison of the growth rate of disposable income of urban residents

图2 农村居民可支配收入增长率对比Fig.2 Comparison of the growth rate of disposable income of rural residents

4.2.2 居住条件

为研究停建令对停建区域居民居住条件的影响，本文选取人均住房面积和住房结构比例两项指标来进行分析评价。

（1）人均住房面积。2012年实物指标调查阶段，停建区域城集镇人均住房面积为37.9 m2（主房），农村人均住房面积为39.0 m2（主房），略超过或接近正常发展区域的人均住房水平。而通过现场调查发现，目前停建区域城集镇人均住房面积为36.8 m2（主房），农村人均住房面积为40.2 m2（主房），均远低于该县级区域平均水平，详见图3 和图4。综上，停建区域人均住房面积多年未显著提高，城镇居民人均住房面积还有走低趋势，住房条件受到较大影响。

图3 城镇常住居民人均住房面积对比Fig.3 Comparison of per capita housing area of urban permanent residents

图4 农村常住居民人均住房面积对比Fig.4 Comparison of per capita housing area of rural permanent residents

（2）住房结构。2012年实物指标调查阶段，停建区域农村住房砖混结构及以上房屋比例为59%，接近正常发展区域平均水平。而现状停建区域农村住房砖混结构及以上房屋比例约为60%，远低于正常发展区域平均水平（73%），详见图5。综上，停建区域农村住房结构多年未显著改善，住房条件受到直接影响。

图5 砖混结构及以上房屋比例Fig.5 Proportion of houses with brick-concrete structure and above

4.2.3 生产条件

为研究停建令对停建区域居民生产条件的影响，本文选取了与农业生产息息相关的有效灌溉面积来进行分析评价。

本文调查统计了2012年和2018年停建区域和正常发展区域有效灌溉面积，调查结果如图6 所示。由图可知，停建区域2012年的平均有效灌溉面积为1 304 hm2，2018年为1 531 hm2，同比增长17%。而正常发展区域2012年的有效灌溉面积为1 209 hm2，2018年为1 413 hm2，同比增长17%。虽然停建区域和正常发展区域有效灌溉面积增速基本相当，但考虑到停建区域大多位于江边，灌溉条件较好，本应增长速度较快，故认为停建区域灌溉条件受到了停建令的影响，但影响较小。

图6 有效灌溉面积对比Fig.6 Comparison of effective irrigation area

另外，还调查了本项目停建区域农村土地流转状况，现状农村自种耕地面积2 473 hm2，流转面积107 hm2，流转面积占比仅为4.33%。而截止2009年10月，整个项目所在县域耕地流转面积比例已经达到35.7%［8］。可见由于停建令的限制，土地流转受限，建设现代农业园区、扶持特色农业、实施农村集体建设用地置换方案等支持和发展农村经济的措施均无法开展，大大限制了停建区域的农业生产发展。

4.2.4 基础设施条件

为研究停建令对停建区域基础设施建设的影响，本文选取了自来水受益率、垃圾集中处理率、污水集中处理率、防洪堤建设长度等指标进行分析评价。

本文调查统计了2018年停建区域和正常发展区域基础设施现状，调查结果详见表3。调查结果显示停建区域农村自来水受益率、农村污水集中处理率、城镇污水处理厂集中处理率和防洪堤平均建设长度等指标均略低于正常发展区域，但农村垃圾集中处理率略高于正常发展区域。总体而言，停建区域基础设施建设略显滞后。

表3 停建区域和正常发展区域基础设施建设情况Tab.3 Status of infrastructure construction in uspended areas and normal development areas

4.3 经济发展状况影响分析评价

4.3.1 经济发展情况

为分析停建区域经济发展所受影响，调查获取了2012年至2016年停建区域和正常发展区域地区生产总值的平均增长率，详见图7。由图7 可知，停建区域经济停建前后均较正常发展区域发达，由于停建区域主淹没涉及城集镇17 个，平均淹没城集镇范围面积比重20%，受影响的主要为农村，停建区域地区生产总值未受明显影响。

4.3.2 城镇发展情况

为分析停建区域城镇发展所受影响，调查统计了2012年和2018年停建涉及主要镇街和正常发展区域的城镇化率，详见图8。由图8 可知，停建区域2012年城镇化率为43%，2018年为50%，同比增长7%。而正常发展区域2012年城镇化率为36%，2018年为42%，同比增长6%。由此可见，停建区域城镇化率较正常发展区域高且发展速度较快。出现这一现象有两方面原因，一方面停建区域紧邻主城区，涉及较多集镇，本身城镇化率远比临近正常发展区域高。另一方面，停建区域居民基于项目预期，提前在淹没线上集镇购房，促进了停建区域集镇的发展。这给停建区域集镇发展带来了正面影响，同时也引起一些问题，比如项目无限期暂缓或取消，提前购房的居民线下房屋无法处理，且面临生活成本增高问题等。

图8 城镇化率对比Fig.8 Comparison of urbanization rate

4.4 影响分析评价结论

在现场调查和数据统计分析的基础上，基于评价指标体系，对该停建令的影响进行整体评价。各评价方法的基本思路是根据指标体系将指标值逐级与权重相乘累加，形成最终综合评分。项单项指标打分方法是根据调查成果计算值赋值。

对各单项指标进行打分赋值，结果详见表4。最终计算得到，停建区域综合评价得分48 分，其余正常发展区域综合评价得分52 分。停建区域综合评价得分低于其余正常发展区域综合评价得分，但综合得分差距不大，详见表5。

表4 影响评价分项指标得分Tab.4 Sub-index scores of impact evaluation

表5 影响评价综合得分情况Tab.5 Comprehensive scores of impact evaluation

综上可得影响综合分析评价结论：通过与停建区域外正常发展水平进行横向对比，发现停建令对本项目停建区域有一定影响，主要是对停建区域居民生产生活造成了较大影响，对区域经济发展影响并不明显。居民生产生活水平所受影响主要体现在居住条件较差、基础设施建设滞后、收入水平降低等方面。

5 停建令影响处理建议

对于停建令影响的处理可分为两类情况，一类是停建令后水利水电工程延期建设项目影响处理，另一类是停建令后水利水电工程暂缓或取消建设项目影响处理。

5.1 延期建设项目影响处理

停建令执行时间过长的水利水电工程项目，居民居住条件较差，基础设施建设滞后，收入水平也有所降低，生产生活受到一定影响。而我国水利水电工程移民补偿按照原规模、原标准或者是恢复原功能的“三原”原则计算相关补偿费用［9］，未考虑到长时间禁止建设、限制停建区域居民发展所造成的损失，引起了部分项目移民的不满。因此，为消除停建令执行时间过长的影响，建议在移民安置规划中应适当考虑增长因素。比如说，房屋补偿计算时不是按原有住房面积补偿，而是根据停建区域当地的人均住房面积增长速度，考虑一定的增长率后再计算补偿［10］。同样，进行专业项目复建规划时，也应根据当地社会经济发展水平，考虑一定指标的增长率。

5.2 暂缓或取消建设项目影响处理

对于因环境保护、政策调整、投资等原因而暂缓建设的项目，若长时间令停建区域处于冻结状态，当地居民收入下降、基础设施建设滞后且居住条件日益恶劣，同时又看不到项目建设的希望，会使得停建令执行难度逐年加大，同时会带来社会稳定风险［11］。因此，首先建议尽早解除停建令，其次要对停建区域居民进行适当补偿，实行政策倾斜，以科技补偿为选择方向，提高移民科技素质，扩大移民就业范围［12］，增加停建区域项目扶持力度，促使停建区域快速的自我恢复、自主发展。 □