农宅合作社的实践特色与制度完善——以农村宅基地“三权分置”改革为背景

赵雅琨

（河北开放大学， 河北 石家庄 050080）

随着国家政策层面对农村宅基地“三权分置”改革方向的明确，如何用好闲置宅基地及农宅，发挥宅基地最大的用益物权效益，成为理论和实践中的热点问题。在宅基地经济利用实践中，农宅合作社是一种新兴的形式，对其地位与作用深化认识、增强规范性，是其顺利发展的前提。

一、政策背景

1.宅基地“三权分置”政策出台

2018年1月，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，明确提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”。这是我国农村土地利用制度的重大变革。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，再次提出要“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”，将宅基地“三权分置”作为重大理论和实践问题加以研究。随后，许多省市开始在宅基地改革方面同向而行，作出了许多积极探索。河北省委、省政府于2018年2月出台关于实施乡村振兴战略的意见，提出在宅基地使用权确权登记颁证的基础上，以乡村旅游业为重点探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的发展路径。[1]

2.立法现状

《中华人民共和国民法典》对宅基地的权利构造采用“集体所有权——用益物权”形式，第三百六十三条规定宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。《土地管理法》第六十二条第六款明确鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。但其实施条例未对宅基地“三权分置”问题做进一步规定。因此，目前宅基地“三权分置”主要还停留在政策导向层面，“资格权”“使用权”还没有被正式界定为法律术语。从法理上看，“资格权”系表明宅基地使用权人的身份资格权利，应属包含在完整的“宅基地使用权”这一用益物权之中的身份权（仅能由本集体经济组织成员取得）。也有研究者将“资格权”总结为一种宅基地分配请求权，属于成员权中的自益权。[2]与此相对应，“三权”中的“使用权”是一种财产权（不限于在集体经济组织内部流转），在理论上还有“地上权”等主张[3]。身份权体现保障性和稳定性；财产权体现经济性和流动性，二者解构了原有的“宅基地使用权”。

二、农宅合作社的实践特色

农宅合作社作为一种利用闲置农宅的有效路径，有学者将其归纳为“通过将农户闲置的农村自有住宅（仍具备农宅基本功能），以入股分红、租赁等形式流转到企业或者村集体，由企业或村集体成立合作社，以企业化手段统一经营管理，使房屋增值、农户增收、农村发展，同时满足游客休闲需求的农旅结合的新型经营形态”。[4]这种归纳忽视了住宅占用的宅基地的流转问题，对于其流转的本质也没有界定。笔者认为，该种实践体现的是农民自有住宅的使用权、收益权与局部改建权的流转，其前提是农村集体土地所有权和农民宅基地使用权归属不变。即使农户仅仅将闲置农宅的使用权进行了流转，由于我国“地随屋走”的房地产权制度，农宅占用范围内的宅基地“使用权”也会同时让渡。因此从形式上看，农宅合作社是为实现农宅使用权流转、托管经营等经济利用目的而成立的集体经济组织；从实质上看，农宅合作社是农民将权属本质不变的闲置宅基地及（或）其上的农宅，暂时交给合作社经营管理，以实现资源利用、财产增值的一种新型宅基地及（或）其地上农宅的经济利用方式。

1.农宅合作社是一种新型农宅合作利用方式

农宅合作是“坚持农村集体土地所有权和农民宅基地使用权归属不变”，将其“使用权”是由农宅户主暂时让渡给合作社进行企业化经营管理，以实现资源利用、财产增值的一种新型农宅合作利用方式。

2.农宅合作社是一种新型社会资源利用方式

农民自愿“入社”，开展合作经营，多方共享收益，这种模式有利于拓宽房产利用途径，提高资源利用率，加速农业三产融合发展，符合国务院办公厅2016年1月印发的《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》精神。

3.农宅合作社是一种新型产业运作模式

农宅合作社将农民闲置的宅基地整合利用，以企业化手段统一经营管理，使土地增值、农民增收、农村发展，既促进农民本地就业，壮大村集体经济，还能满足市民多样化的休闲生活需求，开发利用为一种农旅结合的新型经营形态和产业运作模式。

三、农宅合作社的机制优势

1.有利于先进管理和有序发展

在农村闲置资源利用过程中，通过统分结合的“合作社”寻求一个管理结合点和利益桥梁，保证外界资本和管理理念的有序进入，可以防范资本逐利导致的过度市场化对现有农村土地制度造成冲击流转失序。相关研究表明，相比政府主导和农户私授，以集体经济组织为中介推动宅基地流转，能够最大程度保障农民福利[5]，从而推动农村宅基地制度改革的有序发展。

2.有利于拓宽模式和长远发展

探索不同区域状况的农宅利用模式，需要相对稳定的机制，而农宅合作社是一种适应力强的形式，理论上可为更广阔的产业合作提供现代产权制度以及现代企业管理所需的机制平台，进而发展出城乡协同的产业模式。引入社会资本能为乡村产业发展带来持续的资金流、技术流和市场机遇。通过农企对接、合作经营，会不断提升乡村产业的经营理念和经营方式现代化，促进乡村振兴的高品质、可持续性发展。

3.有利于集约利用和全面发展

农村土地的零散开发方式不利于土地资源的集约利用。[6]通过农宅合作社等统一组建的机构，可对土地利用进行集中规划、集中建设。乡村振兴的关键是农民素质提升和拓宽致富途径。通过参与劳动或经营，“入社”农户可以学到先进的生产技术、管理经验和生产方式；通过按股分红，农户可享受资本红利。土地是农民最大的资本。

四、农宅合作实践中需要注意的几个问题

1.保障性优先

为保障农民基本居住权利，我国坚持农村土地集体所有，形成了以宅基地制度为重要组成部分的中国特色土地制度。而宅基地本身的无偿性、身份性，承载的是福利性、保障性的制度优势。创新宅基地利用形式，不能动摇宅基地制度的“初心”，应保障优先，兼顾收益。严格落实农村“户有所居”的宅基地住房保障制度，杜绝农户因宅基地、农宅“资格权”落空而实质丧失居住权。村集体经济组织应在农宅合作社中扮演重要角色，保障和维护好入社农户利益，做好农业生态保护，在农村市场经济大潮中起到稳定器作用。

2.规范性实施

在政策层面，应尽快配套建设地方性法规及其实施细则，规范各方行为，由集体经济组织切实履行宅基地分配、使用、退出、流转等管理职责，防止有人以宅基地使用权流转或农宅合作的形式在农村建设别墅大院和私人会所，利用流转宅基地使用权的机会多占多得等。加强法律工作者的介入，为农宅合作提供法律服务，做好尽职调查、合同审查与公益维权，切实维护农民权益。

3.部门联动，系统推进

农村宅基地“三权分置”改革是一个系统性工程，涉及确权发证、规划布局、审批监管等多领域，需要全局谋划，部门联动，既能创新发展，又会稳妥推进。一方面允许创新探索，另一方面将规模、形式限制在一定范围内，不断反思、规范、提高，切实将政策红利用到实处，切实惠农惠商。

4.寻求突破，找准结合点

深化宅基地制度改革，适度引入市场机制，可以提高土地使用效率，促进农村土地节约、集约利用，缓解城乡建设用地不足，有利于形成城乡统一的土地要素市场，这个过程离不开工商资本的介入。[7]工商企业在资源占有、市场占有及信息占有方面均处于主导地位。农村集体经济组织和地方政府要起到组织和监管作用，搞好社会工商资本与闲置宅基地对接，保障农民宅基地流转权利的行使与收益权的落实。

总之，农村宅基地资本化改革是提高农村宅基地利用效率的根本办法，也是缓解当前城镇建设用地供需矛盾的强有力手段，在给农民带来可观的财产性收益的同时，还是保护耕地资源的有效途径。宅基地“三权分置”的政策利好，加上农宅合作社等创新形式，将有效激活农村闲置土地资源，让农民享受到土地这个“命根子”带来的更多惠农改革红利。