部分发达国家草地碳汇近况及启示*

李 想 张慧斌 彭 伟 孙颖哲 王 佳

(1 国家林业和草原局经济发展研究中心 北京 100714；2 辽宁省第十地质大队有限责任公司 辽宁抚顺 113004；3 国家林业和草原局对外合作项目中心 北京 100714)

2020年9月，习近平总书记在联合国大会上宣布中国将提高国家自主贡献力度，力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和[1]。2020年12月，在联合国气候雄心峰会上，习近平总书记进一步宣布，到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到约25%，森林蓄积量将比2005年增加60亿m3[2]。

习近平总书记的重要宣示为我国推进林草碳汇创造了良好机遇。长期以来，森林被公认为是重要的碳库。有研究表明，森林可吸收全球人为二氧化碳排放量的1/4[3]。与森林相比，草地碳汇的重要性尚未得到充分认识，因对草地生态功能重视不够、研究不深且标准缺失，草地碳汇计量和交易进展较为缓慢。实际上，草地碳汇功能也十分强大。联合国政府间气候变化专门委员会 (IPCC)评估报告指出，草原具有多重生态效益，兼具减缓和适应气候变化的功能，发展草地碳汇是未来30～50年增加碳汇、减少排放且经济可行的重要措施[4]。据估计，草地占全世界陆地生态系统有机碳储量的33%～34%[5]，因此其在应对气候变化中的作用不可低估[6]。本文将分析国外典型国家草地碳汇相关进展，提出我国发展草地碳汇的对策。

1 国外草地碳汇相关进展

碳汇指从大气中清除二氧化碳的过程、活动或机制，主要包括森林、草原、湿地等类型。在一定交易体系下，碳汇可进行有偿转让，用来抵消买方的温室气体排放量。草地碳汇包括草植被和土壤2部分，其中，土壤固碳规模最大。总体来看，尽管联合国气候变化公约第23次缔约方大会上明确提出要改善草地的土壤碳[7]，并制定了草地碳汇监测核证的方法学标准[8]，但全球草地碳汇仍处于起步阶段。相比之下，欧美发达国家草地碳汇理论和实践进展较快，积累了一定经验。

1.1 加强基础研究

鉴于草地碳汇基础研究较为薄弱，在基础数据、功能量化、经济价值等方面缺少系统研究梳理，各国相继开展了一系列研究。日本是经济较为发达的国家，也是二氧化碳排放大国，多年来累计排放量位于全球第5～8位。日本草地总面积仅为1.87万km2，占国土面积的5%，2/3的草地土壤为棕壤褐土。日本较为重视草地碳汇基础研究，近年来采用GIS、遥感等方法，结合点位采样，对全国范围内的草地面积和空间分布、草地有机碳的规模和空间分布进行了深入研究，初步摸清了草地碳汇家底。结果显示，日本草地的碳密度为5.50～19.30 kg/m2，平均为11.40 kg/m2，且随土壤类型和草龄等不同呈现出明显差异。草地土壤碳主要集中于表土层，累计固碳量高达2.14亿t，占日本表土固碳量的8%。部分草地单位面积固碳量超过毗邻的林地固碳量，因此可通过改善草地管理提高草地生态系统服务质量，进而提高碳汇水平。这些研究为推进草地碳汇交易奠定了科学理论基础[9-10]。

美国是世界上人均二氧化碳排放量最大的国家，近年来在林草应对气候变化方面投入较多。由于林火频发，易造成森林碳汇损失，美国已逐步将草地碳汇研究作为重要补充。2018年，美国加州大学戴维斯分校的研究人员进行了一项突破性研究，采用模型演替等方法，发现草地土壤固碳效果良好，在干旱和野火条件下，根系和土壤的固碳量仍较为稳定，因此几乎不会产生碳排放[11]。该成果为造林成活率低、林火肆虐的干旱半干旱区应对气候变化提供了新的理论支撑。此外，对草种丰富度影响下的固碳价值进行研究表明，当草种丰富度提高10倍时，其固碳价值增加1倍[12]。

欧盟也开展了草地碳汇研究，结果显示，草地生态系统是一个净碳库，但放牧等干扰活动会减少固碳量，因此核心挑战是如何在放牧、畜牧产品供给和生态系统服务之间寻求平衡[13]。

1.2 建立方法学体系

联合国粮农组织于2014年会同中国农科院、中国科学院西北高原所和世界农林中心共同开发了可持续草地管理的碳汇方法学，对草地碳汇项目的定义、准备、监测、核证等进行了详细阐述，成为全球首个草地碳汇方法学，为草地碳汇的推广应用提供了重要基础保障[14]。

在充分认识到草地固碳效果的基础上，美国也从方法学入手，完善了草地碳汇的计量核证体系。位于加州的气候行动储备组织(Climate Action Reserve)是一个环境类的非盈利组织，致力制定碳汇计量标准，监督第三方核证机构，发放减排项目的碳信用。2015年7月，该组织在美国农业部自然资源保护局支持下，协助制定了美国首个草地碳汇议定书，系统介绍了草地碳汇方法学，就如何量化、监测、报告和核证草地碳汇量进行了详细阐述。其主要采用排放替代法，即使用生物地球化学模型和排放因子量化草地被转化为耕地后的碳排放量，以此作为草地土壤固碳量。在上述标准下，土地所有者可以通过保护草地获得碳信用。该标准已经过3次修订并在全美推广，最新版本于2020年2月发布，为碳汇交易奠定了重要的前期基础[15]。此外，卫片等现代科技的广泛使用显著降低了核证的成本。

1.3 启动试点

美国于2012年启动了碳中和项目。该项目由美国农业部为环境保护基金会 (Environment Defense Fund)提供保护创新资金，由其联合农场主、保护组织、投资集团等共同参与设计碳汇交易框架，启动草地碳汇交易试点。参照森林碳汇交易等较为成熟的体系，试点进展顺利。2018年7月，依照草地碳汇标准，美国完成首个草地碳信用交易。微软旗下的自然资本伙伴公司 (Natural Capital Partners)购买了南方平原土地信托公司 (Southern Plains Land Trust，SPLT)的4 787个碳信用。在此基础上，SPLT已将其工作拓展至第三方，目前气候行动储备组织的项目计划中还包括5个州的8个项目。除土地所有者外，项目还涉及自然保护协会 (The Nature Conservancy)等保护组织、气候信托(Climate Trust)等投资机构和蓝源(Blue Source)等项目开发商，这些项目已从20多种不同类型的减排技术中获得了超过100万的信用。SPLT将利用收益继续保护科罗拉多州2个牧场的近8 000 t土壤碳，同时利用牧场为狐狸、老鹰等受威胁物种提供食物、哺乳空间和迁徙廊道等，提高了区域生物多样性，实现了经济发展和生态保护的双赢[16]。不仅土地所有者，雪佛兰等知名的高排放车企也对草地碳汇显示出浓厚的兴趣。专家认为，草地碳汇交易将有效扭转美国草地被转化为农地的现象，在加州等排放大州，草地碳汇交易前景将十分光明。草地碳汇的潜力巨大，美国7.49万hm2草地每年能够协助减排15万t温室气体[17]。

澳大利亚温室气体排放量占全球温室气体排放总量的比重不高，2020财年碳排放量为5.13亿t，较上年下降3%；但累计碳足迹和人均碳排放水平均很高，居发达经济体首位。近年来，澳大利亚山火频发，2019—2020年林火产生的温室气体排放量约为8.30亿t二氧化碳当量[18]。澳大利亚采取了征收碳税、核定碳信用、增加碳减排技术研发和应用投入等方式，力求减少排放量，草地碳汇在上述框架中也展现出较大潜力。澳大利亚建立了自愿性的减排基金，旨在鼓励农民和土地所有者创新方法和技术来减少温室气体排放，并开发了牧草地中的土壤碳核证的基本方法学。政府培育的碳市场于2012年正式启动，联邦政府通过了碳信用法案，成为全球同类法规中唯一允许农民和土地管理者通过草地碳汇来赚取和出售碳信用的法案。农牧民应证明其通过草种更新、改变放牧模式和放牧率、提供有机肥、改变草地灌溉等新的管理措施提高了草地固碳量，且必须保存土壤碳至永久性期限结束，一般为25年或100 年[19]。

葡萄牙是欧盟在草地碳汇方面探索较多的国家，政府创立了葡萄牙碳基金 (Portuguese Carbon Fund)。该基金选定了1个年均封存二氧化碳量为5 t/hm2的牧场作为试点，通过固碳支付系统支持牧场安装生物多样性保护设施等。该基金还支持农牧民提升草地经营管理水平，进而提高草地固碳量。通过项目支持，该地区草原面积增加了4.8万hm2[13]。

1.4 完善政策

与1990年相比，2018年欧盟温室气体排放量减少了23%，但多年来仍高居全球第2位。欧盟减缓气候变化的决心很大，行动十分有力，已经建立了全球最大的碳交易市场，全球约75%的碳交易在欧洲成交。欧盟于2019年底推出了绿色新政，明确提出2030年欧盟的温室气体排放量将比1990年减少至少50%～55%，到2050年在全球范围内率先实现碳中和。2021年6月前，欧盟委员会将评估和修改碳排放交易指令、土地利用变化和林业法规等气候相关政策[20]。

绿色新政中对保护与修复生态系统和生物多样性高度重视。欧盟已经发布了最新的《2030年生物多样性战略》，并将在此基础上制定一项涵盖整个森林生命周期的 《欧盟新森林战略》，促进森林对二氧化碳的吸收。尽管尚未将草地碳汇纳入统一的碳市场，但欧盟高度重视草地的减排贡献，在实践层面，绿色新政中的农业政策为农牧民推行草地环境友好实践提供资助，通过对永久草原的保护间接促进了草地固碳。

2 我国草地碳汇的现状和优势分析

草原是我国面积最大的生态系统，但关于其碳储量尚未有一致结论，目前的估计结果介于145亿与645亿t之间[21-23]。但各方研究明确认为草地碳汇能力较强，且相对稳定，主要存在于土壤中。进入21世纪以来，我国通过加大草原生态保护建设投入力度，深入实施退牧还草、京津风沙源治理等草原保护建设工程，建立了草原生态保护补助奖励机制，草原生态环境恶化势头得到了初步遏制。草地的碳汇功能得到广泛认可，但与国外草地碳汇进展相比，我国草地碳汇仍处于研究探索阶段，监测核证、交易试点尚未有实质性突破。同时，草地碳汇存在着底数不清、产权不明、核算方法和动态核证机制缺失、监管机制不成熟、尚未进入碳市场等问题[24]。

当前我国仍处于生态建设的重要时期，发展草地碳汇具有以下优势:1)固碳潜力巨大。我国草原面积大，通过种草和提高经营水平等方式可充分激发草地碳汇潜力。研究显示，恢复退化土地每年可新增碳汇5亿～10亿t，禁牧休牧和草畜平衡等方式可新增碳汇40亿～60亿t。2)可助力草原生态建设。近年来，尽管我国加大了对草原生态建设的投入力度，但草原生态基础薄弱、保护难度大、资金严重短缺，仅内蒙古草原生态建设资金缺口每年即高达42亿元。推进草地碳汇交易将为草原生态建设提供重要的融资渠道，还将提高农牧民收益和草原经营管理水平。按照目前碳市场价格，通过草地碳汇交易每公顷可获益150元，是生态补偿标准的1.5倍。3)有利于实现生态产品价值。2021年2月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第18次会议，正式通过了 《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，提出要探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。我国草地生态功能多样，但其价值实现仍高度依赖财政补贴，缺乏有效的市场交易途径。草地碳汇交易则是对草地生态系统服务价值的直接购买，真正实现了绿水青山向金山银山的转化[25-26]。

我国已在部分地区启动了草地碳汇项目，为下一步开展试点奠定了基础。内蒙古地区分布着我国面积最大的天然草地，全区草原面积近5 400万hm2，约占自治区土地面积的45%，其中退化草原面积近2 500万hm2。2009年，德国政府提供了50万欧元用于内蒙古自治区绿色金融发展和草原碳汇研究项目，制定了草原碳汇交易综合方案，初步探索国际草原碳汇交易模式。研究结果显示，内蒙古草地总碳储量为37.60亿t。退化草原恢复具有较大的碳汇潜力。内蒙古深入实施围栏休牧禁牧、飞播牧草等工程，推进生态移民，草原生态环境得到了明显改善。据测算，内蒙古全区退化草原增汇潜力为每年4 356万～4 816万t。按照造林成本法的固碳价格260.90元/t计算，围栏封育和草畜平衡2类措施的草原增汇价值分别为每年113.56亿元和125.65亿元。按照碳交易价格50元/t计算，全区草原碳汇价值每年近23亿元，每年草原固碳 (减排) 价值约为918～4 779元/hm2[3]。

3 启示

随着气候变化对世界各地影响更为显著，草地碳汇作为应对手段得到了更多的重视和研究，基本形成了 “研究—基础准备—试点探索—纳入碳市场—政策补充”的体系框架，对我国推进草地碳汇工作可能存在如下启示。

3.1 进一步加强草地碳汇研究

欧美日澳等均将碳汇研究作为制定核证标准和交易的基础。我国在草地碳汇方面也已经取得了初步的研究成果，但与实际需要相比仍显不足，草原面积、草地碳汇量、不同草种间碳汇差异、草种丰富度和放牧等对碳汇影响尚未有统一数据和结论。因此应开展系统研究，加快补齐基础研究工作方面的短板，为碳汇监测、核证和交易提供有力支撑。

3.2 完善草地碳汇基础准备工作

在将草地碳汇交易纳入碳市场之前，美国、澳大利亚、葡萄牙等国由主管部门牵头，通过基金等方式，与基金会和非政府组织合作，基本建立了较为完善的草地碳汇的法规、标准和监测核证体系，为碳汇交易提供了技术框架和政策法规基础。我国应充分借鉴该经验，坚持规则先行，制定相应法规、标准和扶持政策，推动 《草原法》《碳排放权管理条例》修定，依法保障草地碳汇顺利推进。出台关于草地碳汇交易的指导意见，制定草地碳汇的监测和计量方法学，建立第三方监测评估制度，提高草地碳汇效率。此外，还要加快建设草地碳汇信息库，完善碳评估、碳交易等方面的人才培养，全面夯实草地碳汇交易基础。

3.3 推动草地碳汇试点并逐步纳入碳市场

欧美澳等草地碳汇交易均为试点先行，目前仍处于深化试点阶段。我国也应按照先易后难的原则，出台草地碳汇交易试点方案，在内蒙古、青海等草原资源丰富的省 (区)开展草地碳汇交易试点，在草地碳汇核算方法学、项目运行机制、交易机制、管理体制等方面加强探索，在充分总结试点经验和存在问题的基础上，在全国推广草地碳汇交易。

前述几国目前均建立了碳市场，虽然草地碳汇尚未纳入其中，但在试点的基础上已具备了纳入碳市场的条件。自2011年启动碳交易试点以来，我国在碳市场建设方面积累了丰富经验，目前仍处于建设的关键时期，相关标准、交易规则、监管机制和服务体系正在形成。应充分利用这一机遇，将草地碳汇纳入碳排放配额和国家核证自愿减排量 (CCER)交易中，推动企业从草地碳汇供给方购买一定配额，实现草地生态产品的价值。另一方面，在习近平总书记重要宣示的背景下，逐步将草地碳汇纳入碳市场，将向全球充分显示我国应对气候变化的决心与行动，进一步突出我国在应对气候变化领域的领导地位，为世界树立中国样板、提供中国方案。

3.4 进一步创新完善政策

在推动草地碳汇进入碳市场的同时，欧盟出台了绿色新政和生物多样性战略等一系列支持政策，突出了草地的固碳和保护生物多样性功能。我国应充分借鉴此经验，在系统评估草地碳汇相关政策的基础上，进一步出台草地碳汇指导意见或暂行办法，就草地碳汇纳入全国碳市场之前的研究、基础准备、试点探索等方面进行初步规划设计，明确时间表和路线图，同时在林草发展 “十四五”规划中明确相关部署，为发展草地碳汇提供保障。