中国—东盟森林治理与合法木材贸易合作政策机制

李 茗 陈 洁 何 璆 赵 丹

(中国林业科学研究院林业科技信息研究所 北京 100091)

东盟是中国对外合作的重要伙伴，也是“一带一路”倡议稳步推进的亮点地区。中国与东盟比邻而居，合作历史悠久，在双方互利共赢的基础上，各领域合作日益增加，已经形成发展共同体[1]。其中，林业领域的合作不断强化，合作形式日臻丰富。林业合作对保障区域可持续发展和生态环境保护有不可替代的作用，呼应了东盟国家绿色发展和脱贫减贫的需求，为加强森林治理、促进合法木材贸易、提升林业产业水平以及增加人民福祉作出了积极贡献[2]。随着中国对外合作不断推进和东盟国家林业发展现实需求的提高，中国与东盟林业合作前景更加广阔。

东盟国家的大部分森林为季雨林，为当地民众和生态系统带来了多重益处[3]。然而，由于森林治理能力不足和治理水平有限，该地区长期以来面临着毁林威胁[4]。由于农业扩张和大规模采伐导致严重的毁林和森林退化，1973—2009年湄公河流域森林面积损失了约1/3[5]。国际社会对此高度关注，很多国际组织和发达国家政府就森林恢复、森林治理和打击非法采伐开展了多种形式的合作。虽然东盟地区森林恢复工作取得了一定进展，但天然林损失面积仍在增长。合理利用和保护森林资源，加强森林治理体系建设，促进林业投资贸易可持续发展是东盟国家林业对外合作的突出诉求。东盟国家是中国传统的林产品贸易伙伴，林产品贸易总额逐年递增[6]。中国作为全球最大的木材贸易国，承诺与东盟共同打击非法采伐，通过提升森林治理实现森林可持续经营目标。同时，绿色 “一带一路”及构建 “人类生命共同体”的努力也为实现承诺提供了机会和条件。从这个意义而言，中国与东盟国家在加强森林治理和合法木材贸易合作方面具有较强的现实需求。

在此背景下，本文根据中国与东盟林产品合法贸易合作的调研结果，结合文献研究和利益相关方访谈，回顾和总结合作现状及存在的问题，基于对双方合作需求的分析，为完善中国—东盟区域合作机制和探索可行的合作途径提出具体政策与行动建议。

1 合作现状

中国与东盟林业合作历史悠久，林业在双方合作中的地位不断提升，合作内容和形式不断拓展，互利共赢的合作基本面已经夯实，林业合作呈现积极发展态势。双方森林治理与合法木材贸易合作稳步推进。

1.1 合作机制初步建立

中国—东盟林业合作论坛已分别于2007年和2016年成功举办2届，为区域林业多边合作搭建了高层次对话机制，使东盟国家与中国的交流沟通渠道更加顺畅，促进了东盟政商界人士访华，推动了交流和信息分享，以合作促发展的理念获得东盟国家普遍认可。作为论坛成果的 《中国—东盟林业合作南宁倡议》明确提出了加强林业合作的核心领域，包括林业产业和相关贸易，合作领域均与森林治理密切相关，体现了中国与东盟林业部门的合作共识。为进一步推进专业领域区域合作，自2010年起，中国 (南宁)林产品国际贸易论坛在中国—东盟博览会期间举行，聚焦区域林产品贸易投资，双方政府官员、企业和非政府组织共同探讨了促进合法可持续林产品贸易投资的可行路径。自2012年起，中国—东盟博览会设立木材与木制品专题展，突出产能合作的互补优势，发挥了促进产业交流、加强林业经贸合作的作用[7]。

1.2 能力建设项目成效显著

推广森林可持续经营理念和实践应用是有效促进森林治理的重要途径。中方发挥自身优势，根据东盟国家需求，围绕森林可持续经营实施了大量合作项目。合作范畴从输出中国先进的造林技术开展森林恢复重建，逐渐拓展至惠及当地民生的非木质林产品开发利用，以及当地薄弱的保护地管理和监测领域。例如，广西林科院10多年来与东盟国家开展了大量能力建设项目，合作领域涵盖林木良种选育、高效栽培、林业生物技术、林产化工技术等，涉及树种包括桉树、油茶、八角等[8]。能力建设项目主要采取培训研讨、人员互访和实地项目等方式，是输出中国科研技术和治理理念的载体，受到东盟国家的普遍欢迎。

1.3 示范项目合作经验积累丰富

示范项目是最易展现森林治理合作成效也是最具有挑战性的项目形式，主要通过派遣专家和技术人员的方式，为当地实践提供具体有效的指导。在国外开展实地项目面临多种不确定因素和实际挑战。经过长期探索，中方逐渐积累项目经验，锻炼了一批林业援外人才。例如，中国林业科学研究院热带林业研究中心在柬埔寨执行退化森林恢复和可持续经营项目过程中，与试点社区和合作伙伴共同制定工作计划，充分调动社区的积极性，通过培训和示范林建设输出中国森林经营经验，有力推进了当地的森林恢复进程。示范项目以解决典型问题为导向，其成功经验具有可复制性，广泛面向东盟国家林农、政府官员、企业、科研人员等利益相关方，取得了积极成效。

1.4 科研合作促进互利共赢

中国与东盟国家科研机构合作紧密，签署了多个双边林业科技合作协议和备忘录，合作交流范围涵盖珍贵树种培育、退化森林恢复、林木组培技术、林下经济产品种植、森林资源监测、野生动植物保护等多领域。通过合作研究、示范项目等多种形式促进科研成果转化，多维度、多层次加强当地森林治理能力，惠及当地林业社区生计和地方经济发展。中国通过举办和参与国际论坛和专题会议等形式，促进与东盟国家在合法木材贸易方面的信息分享、研讨交流和合作研究，逐步探索程序简便、成本可控的合法性互认合作方式。中方还积极推动人才交流，一方面选派专家赴东盟国家开展交流和执行合作项目；另一方面邀请东盟高层次林业人才来华交流和访学，以奖学金、合作研究等方式资助大量东盟留学生来华学习，为深化林业合作、传播中国治理理念储备专业人才。

1.5 民间合作蓬勃发展

民间合作一直是中国与东盟合作的重要力量，其发挥的影响力和作用不容忽视。中国与东盟国家的林业民间合作始于边贸，逐渐发展为以产业部门为主导的格局。随着中国林业企业走出去开展境外投资贸易，东盟国家吸引了大量中国企业投资建厂，推动了当地木材加工业和竹产业升级。在广西等沿边地区，由于相似的地理环境和气候条件，良种培育合作也随之加强。例如，广西林业产业协会依托产业优势，与马来西亚、印度尼西亚等多个东盟国家的产业部门进行商务对接，与科研机构合作攻克桉树培育技术难点，开展了多个种植加工一体化合作项目。此外，随着近年来跨境联合保护合作的兴起，非政府组织积极参与并提供了资金和技术支持。

2 合作中存在的不足

中国—东盟林业合作经过长期发展和调整，已经逐渐走出一条务实合作之路，摸索出互利双赢的合作之道。双方都积累了丰富的经验，但也面临一些问题和挑战。

2.1 战略规划和资金配套缺乏

中国 “一带一路”倡议、鼓励企业走出去等宏观政策对中国—东盟林业合作有积极推动作用。《中国—东盟林业合作南宁倡议》明确了合作方向，但关于森林治理和林产品贸易合作尚没有具体的规划设计和统筹安排，缺乏清晰的合作路径和工作计划，导致相关合作难以落地并产生实质性影响，阻碍了合作的推进和深化。中国—东盟林业合作已经具备了相应的平台和机制，但资金渠道单一，缺乏长期、稳定、多元化的资金投入，限制了平台的活跃度。目前主要以政府主导进行项目制运作，多数项目缺乏连贯性和系统性，长期效应难以显现[9]。

2.2 林业合作优先级不高

目前国际上对于森林治理理念已经取得普遍共识，提升治理水平需要长期大量的资源投入和各方的持续努力。虽然东盟国家正在逐步加强森林治理，但由于自身发展阶段所限，对其他见效快、有经济收益的合作表现出更强的兴趣。特别在需要长期持续投入的森林治理和合法木材贸易领域，东盟国家对外方资金依赖性强，自身配套力度不足。在中方与东盟秘书处的沟通中，明显感觉到其对于林业议题的关注不足、重视程度不够、回应力度不高，导致中方陷入单方面努力推动合作的局面，同时也造成了东盟国家较强的对外依赖。

2.3 贸易标准化合作滞后

贸易投资合作是中国与东盟国家林业合作的传统领域，合作内容长期集中于木材加工和林产品贸易。东盟各国投资便利化水平差距较大，中国投资者面临很大不确定性和风险性[10]。一些东盟国家政策透明度、治理水平普遍不高，政策变动频繁，赴东盟投资的中国企业普遍面临进口非法采伐木材的风险。但双方尚未就合法木材贸易标准化开启合作，这不利于区域一体化和贸易便利化，也影响了中国企业扩大投资和制定长期经营的计划。

2.4 合作范畴亟待拓展

当前中国与东盟的林业合作项目主要集中于技术合作，政策层面的合作形式仍以对话、研讨和交流为主。但制约东盟在森林治理和合法林产品贸易领域取得长足进展的因素不仅在于缺乏先进技术，存在政策短板也是东盟国家普遍面临的问题。在与东盟国家的林业合作中，亟待加强政策引导类合作，落实既有的政策对话达成的共识，帮助东盟国家提高政府治理能力，完善有关森林资源管理和产业发展的制度构建，优化顶层设计，丰富政策工具。

2.5 合作人才缺口大

目前从事东盟林业合作的管理人员和专业人员以兼职为主，其时间和精力往往不能全部投入合作项目中，主要原因是资金和编制制约了对合作的长远设计和规划。此外，在项目实施过程中，需要以英语为主辅以合作国家的母语，提升跨文化交际能力，确保清晰准确的沟通，特别是与当地林农就专业技术开展深入交流[11]。目前，专业技术人员的对外沟通能力仍需加强，而掌握东盟国家母语的科技人员仍非常稀缺。

3 合作需求

中国一直致力于深度参与区域林业合作，与包括越南、马来西亚、缅甸、柬埔寨、老挝、泰国等在内的多个东盟国家开展了长期合作，取得了显著成效。随着全球森林治理进程发展和中国—东盟林业合作不断深入，森林治理和木材贸易合作面临新的需求。

3.1 中方合作需求

1)获取供应稳定、来源合法的木材资源。中国国内木材资源缺乏，木材对外依存度超过50%，需要从周边国家进口予以补充。东盟国家光热条件适宜，立地条件好，有利于人工林营建，是未来我国木材资源重要的潜在供应地区。我国2020年施行的新 《森林法》指出 “不得收购、加工、运输明知是盗伐、滥伐等非法来源的林木”，基于进口木材来源的合法性合作也是未来经贸合作中的重要议题。

2)转移林产工业产能。改革开放以来，我国沿海沿边地区凭借区位优势从越南等东南亚国家大量进口木材，形成了木材加工产业集群，并带动了林产工业的整体发展，对桉木等速生树种的加工利用也处于领先水平。天然林禁止商业性采伐的措施使得国内林业产业产能亟待转移，同时向东盟转移产能也有助于东盟国家的产业升级。

3)寻求持续稳定的投资贸易环境。由于受到近年国际贸易纠纷的影响，中国林业产业面临频繁变动的不利贸易形势，既有优势受到一定冲击，对中国林产品贸易乃至全球木材供应链产生了不利影响。为规避贸易壁垒，保持较为稳定的投资贸易环境，中国企业需要通过在国外投资建厂的方式享受当地的有利贸易政策，持续开展国际贸易。

4)树立中国负责任大国形象。中国在周边国家开展森林资源相关合作历史悠久，引发了国际上对于中国企业攫取全球森林资源等负面言论，对于促进区域合作十分不利。通过可持续林业合作，以双赢的合作模式营造和谐的睦邻关系，将一直是中国林业对外合作的出发点。

3.2 东盟合作需求

随着森林在减缓和适应气候变化方面的作用日益得到认可，森林执法和施政已经成为东盟林业合作中的核心议题之一。一方面它是促进可持续森林管理实践的主要政策手段，另一方面也为遏制毁林和非法采伐提供了具体路径。在此背景下，东盟于2016年发布了 《东盟森林执法与施政工作计划2016—2025》，这是东盟首次就森林执法与施政区域合作进行战略性规划和系统部署，其目标是实现可持续森林管理，以提高符合国际要求的东盟林产品的国际竞争力，并通过可持续森林经营实践共同促进区域减贫。该工作计划设定了4个战略主旨:加强可持续森林经营，加强贸易便利化、经济一体化和市场准入，促进东盟在区域和国际林业议题中形成联合立场，加强机构建设和人力资源开发[12]。出于自身林业发展诉求，东盟在林业国际合作中表现出以下4个方面的需求:

1)先进的森林培育技术。东盟国家森林资源丰富，但普遍经历了过度利用时期，森林资源受到很大程度的损害。东盟各国对森林恢复的需求强烈，特别是急需优良速生树种的引入和组培技术，以支持其林木育种的现代化，为林业可持续发展打牢基础。其科研机构能力严重不足，亟需技术援助。

2)科学的人工林经营技术。东盟各国对发展人工林已有普遍认知，一些国家出台了造林计划，希望通过再造林应对国内森林资源大幅减少的状况。马来西亚曾经尝试引入中国的桉树，但由于缺乏科学的经营管理，再造林的森林质量不高[13]。人工林的管护和经营是东盟国家共同关注的领域。

3)发展木竹加工业。近年来，为了保护森林资源、促进本国木材加工业发展，一些东盟国家出台了新的木材出口规定，对某些树种和产品加工规格进行了严格限制。这些国家工业基础弱、水平低，但人工、税费较低，并通过激励政策吸引外商投资，希望促进木竹加工业水平的提升，就研发、加工、认证等方面开展合作，带动地方经济发展[14]。

4)见效周期短、能够带来经济收益的项目。东盟国家的社区和林农对于改善生计的需求较为迫切和强烈，对能够短期带来收益的经济林种植、非木质林产品培育等项目具有较强合作意愿。当地政府也对这类项目有更高的支持力度，希望迅速推广成熟的、有市场的产品，尽快获得经济回报。

4 加强相关合作的政策机制建议

东盟是中国林业合作的重点区域，进一步深化与东盟的林业合作具有战略意义和现实意义。基于目前双方林业合作的成功经验，针对合作中还存在的一些不足，提出以下建议:

1)将林业议题纳入更高层次的政府间对话。经过多年积累，中国—东盟林业合作已经具备了良好基础，与东盟秘书处和东盟各国开展了多种形式的政府间对话，但多停留在部门层面。进一步推动区域林业合作应将其上升到国家层面，建立政府高级别规格的林业对话机制，并将林业作为优先议题纳入更高层次的政府间对话。

2)制定中国—东盟林业合作总体规划。中国与东盟开展的合作目前以项目制为主，合作内容分散，项目规模小，不能全面满足中国和东盟对林业合作的需求。深化中国—东盟林业合作需要摸清中国和东盟国家的合作诉求，制定中长期规划，明确目标和方向，合理布局和统筹各项资源，指导合作有的放矢。

3)完善资金保障机制。中国—东盟林业合作体制机制建设目前处于初期阶段，已经建立了中国—东盟林业合作研究中心平台，但还需要充足稳定的资金支持保障其可持续运行，促进平台建设和发展。应探索多元化的融资机制，主动与国际林业组织和金融机构建立联系，争取国际资金和私营部门投资等多渠道资源，促进全方位的合作。

4)将林业与农业合作紧密联系起来。中国与东盟在农业领域的合作范围广、需求强烈、模式成熟，是中国—东盟合作的领先领域。林业与农业密切相关，在一些东盟国家的政府机构设置中，农业和林业由同一部门管理。因此，应加强区域林业合作与农业合作的联系，促进农林合作交流平台共建共享，推动农林协同发展。

5)提升区域标准化水平。中国与东盟各国采取不同的林产品进出口技术标准，特别是对木材合法性的界定在各国存在着显著差异，在一定程度上制约了贸易便利化。应促进中国和东盟地区的区域标准化水平，充分发挥其在增进沟通互信、降低交易成本、促进技术创新方面的作用，使区域林产品贸易更具全球竞争力。

6)促进示范园区建设落地。在中国与东盟国家的林业合作中，面临着政策落地难的现实问题，阻碍了合作的有效推进。可以采取在合作国家建设示范园区的方式，打造创新合作模式，推广中国森林治理在政策设计和实践中取得的成功经验，促使各项合作顺利实施并显现实际效果。

7)制定灵活的配套政策。针对国际合作需求，对项目经费使用、人员请进派出政策、驻外人员福利待遇等规定进行更加灵活的调整，为项目执行单位和相关人员提供有效的政策保障和激励机制，调动其执行和开拓项目的积极性。